CC BY
14
УДК 342.5
Костенко Т.П. магистрант
кафедра «Государственное и муниципальное управление»
Южный Федеральный Университет Россия, г. Ростов-на-Дону ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАСХОДЫ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
Аннотация: в статье исследуются проблемы обеспечения финансами органов государственной и муниципальной власти в современный период.
Ключевые слова: экономическая эффективность, федеральный закон, бюджет, государственные и муниципальные услуги.
Kostenko, Etc.
Graduate student Department "State and municipal management"
southern Federal Universit Rostov-on-don
PROBLEMS OF FINANCIAL PROVISION OF ACTIVITY OF BODIES OF STATE POWER AND EXPENDITURE IN THE PUBLIC
SERVICE
Abstract: the article examines the problem of securing Finance bodies state and municipal authority in the modern period.
Key words: economic efficiency, Federal law, state budget, state and municipal services.
Как показало исследование имеющихся источников, расходы на государственную службу являются далеко не самой большой статьей бюджета. Их наличие и значение связано не с величиной, а с влиянием на состояние и результативность государственного управления в целом. Бесспорно, что недостаточное финансовое обеспечение государственной службы, к примеру, не позволит привлечь высококвалифицированных специалистов, создать им приемлемые условия для работы. Это означает, что такие действия приведут к ослаблению роли государства, повышению рисков нерационального использования государственных средств, снижению качества государственных услуг.
При этом налицо, что обратная ситуация также грозит опасностями. Избыточное финансирование государственной службы кроме прямой потери бюджетных средств означает разрастание бюрократического аппарата. Это влечет усиление бюрократических барьеров для граждан и бизнеса. Таким образом, появляется задача определения оптимального финансового обеспечения государственной службы, позволяющего избежать крайностей с их негативными внешними эффектами.
Исследование имеющихся на эту тему источников показывает, что решение этой задачи может быть найдено на основе использования двух основных подходов: затратного и результативного. Затратный подход определяет необходимые расходы исходя из параметров, характеризующих состояние самой государственной службы, таких как численность государственных служащих, уровень оплаты и материально-технической обеспеченности их труда, количество органов исполнительной власти и их структура.
Использование результативного подхода предполагает оценку вклада 46 государственной службы в достижение целей развития, а также увязку выделяемых на нее ресурсов с динамикой приближения к этим целям. «...На практике всегда имеет место сочетание этих двух подходов». Пропорция в их использовании характеризует экономическую модель государственной службы, применяемую в той или иной стране. В более традиционных моделях меньше внимания уделяют оценкам результативности деятельности и механизмам стимулирования, а больше - детальному планированию, учету и контролю затрат. Таков зарубежный опыт повышения эффективности расходов. Модели, приближенные к тем, которые используются в бизнесе, включающие элементы бюджетирования по результатам, свойственны технологиям нового государственного управления, получающим все большее распространение на государственной службе.
Бесспорно, что расходы на государственную службу в большинстве стран не популярны, поскольку непосредственно связаны с размером бюрократического аппарата, который, в свою очередь, традиционно является объектом общественной критики. Это определяет направления дискуссий по данному виду расходов при рассмотрении проекта бюджета и сложность отстаивания их увеличения, даже если это объективно необходимо.
Очевидно, что чем ниже качество государственного управления, тем сложнее при других равных условиях обосновать ассигнования на исполнительную власть в процессе демократического обсуждения бюджета, хотя повышение этого качества может объективно потребовать увеличения ассигнований. Традиционно считается, что уровень расходов на обеспечение функционирования государственной службы необходимо только сокращать. Однако на практике в большинстве стран затраты на государственное управление постоянно увеличиваются. Таким образом, источником финансирования государственной службы могут быть исключительно бюджетные средства.
Обсуждение расходов на государственную службу, как и других статей, в законодательных органах должно строиться на обоснованиях,
46 Прокофьев В. Двухлетние итоги развития государственной службы на основе реализации Указа Президента Российской Федерации // Государственная служба №3(89), 2014. С.34-45.
которые правительство дает в проекте бюджета на очередной бюджетный период. При планировании расходов государственные органы на основе штатной численности формируют бюджетные заявки, где указываются финансовые потребности и расходы на оплату труда государственных служащих. Расходы федеральных государственных органов на общегос ударственные нужды отражаются в федеральном законе о федеральном бюджете на определенный год.
В России внедряется ставшая традиционной в других странах схема составления бюджетных заявок и расчетов финансовой потребности при формировании расходов на государственную службу, которая основана на системе нормативов, ключевую роль, в установлении которых играет Министерство финансов.
Бесспорно, что в отличие от коммерческих предприятий, где числе нность занятых, объем прочих используемых ресурсов меняются в завис имости от конъюнктуры рынка и технологических изменений, госуда рственная служба менее гибка. Во-первых, объем функций и полномочий является относительно стабильным и меняется лишь с изменением законодательства, что делает его вполне предсказуемым, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Во-вторых, правовые основы государственной службы дают большие гарантий чиновнику по его занятости, что отчасти
47
компенсирует меньшую зарплату в сравнении с частным сектором.
С учетом этих обстоятельств численность государственных служащих должна рассматриваться в качестве основы для расчета бюджетных и прочих ресурсных потребностей госслужбы. При планировании расходов на государственную службу речь, как правило, идет о предельной штатной численности госслужащих того или иного ведомства, т.е. численности, превышение которой не допускается.
На практике по различным причинам ведомства имеют вакансии, т.е. их фактическая численность оказывается ниже предельно допустимой. Наличие вакансий может быть связано с плохой работой кадровой службы, сложностью подбора специалистов определенной квалификации, измен ением конкурентных условий государственной службы по сравнению с частным сектором на рынке труда, иными факторами. Эти объективные и субъективные факторы с трудом поддаются прогнозированию. Именно поэтому за точку отсчета берется предельная, а не фактически ожидаемая численность|государственных служащих.
Как показано выше, в российской практике предельная штатная численность государственного органа на федеральном уровне устанавливается Президентом Российской Федерации и Правительством
47 Борщевский Г. А.Реформирование государственной службы в России: промежуточные итого и перспективы. // Вопросы государственного и муниципального управления №2, 2014. С.65-88.
Российской Федерации соответственно для государственных органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. В большинстве государственных органов предельная штатная численность государственных служащих не соответствует фактической штатной численности, что часто позволяет руководителю использовать средства, выделенные на вакантную должность для увеличения размеров оплаты труда фактически работающих госслужащих. В оптимальном варианте предельная численность госслужащих должна соответствовать трудоемкости исполнения возложенных на них полномочий (функций). Изменение содержания установленной функции или полномочия органа исполнительной власти, добавление новых функций должно являться основанием для выделения государственному органу дополнительной штатной численности. Однако на практике это происходит далеко не всегда, поскольку трудоемкость исполнения установленных функций объективно подсчитать сложно.
Как показало исследование, размер штатной численности ведомства в большой степени является предметом политического торга, находится в зависимости от политического «веса» его руководителя и общественной значимости функций, а не только их «трудоемкости». Как указано в большом количестве программных документов, в последнее десятилетие наметился устойчивый рост численности государственных служащих не сопровождающийся видимыми успехами в качестве взаимодействия государства и общества. Это является подтверждением устойчивости бюрократии к внешним воздействиям, возрастания роли государства в жизни общества и недостаточного прогресса в области реформирования государственного управления.
В последнее время под влиянием частного сектора внедряются и другие модели формирования бюджета государственной службы. Они основаны на принципах бюджетирования по результатам и предполагают не фиксацию численности, а объема ассигнований при возможности гибкого маневрирования численностью и уровнем индивидуальных выплат,
Неотъемлемыми характеристиками реальной экономической деятельности являются такие экономические категории как «эффективность» и «результативность». Для их определения практически всегда используются значения произведенных затрат и полученных результатов. Деятельность коммерческих организаций направлена на получение прибыли, а показатели «эффективности» и «результативности» имеют количественные выражения,
48
которые определяются по установленным правилам.48
48 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) О системе государственной службы Российской Федерации. // Собрание законодательства РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
В секторе государственного управления стоят другие цели, в нем не создается прибыль. В результате деятельности органов государственного управления, как правило, создается не товар, а особый продукт - своего рода итог оказания нерыночной государственной услуги или выполнения государственной функции. При этом изменение объема оказываемых государственной услуги не всегда зависит от изменения затрат на содержание государственного органа. Деятельность основной массы органов государственной власти направлены на качественное и своевременное исполнение возложенных на них функций, которые довольно сложно выразить в цифровых показателях и оценках.
В 2008 году было принято два указа Президента РФ, устанавливающие перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ. Анализ данного перечня показателей свидетельствует о том, что работу по определению более точных подходов к деятельности органов власти разных уровней необходимо продолжить, так как принятые показатели в большей степени описывают развитие объекта государственного и муниципального управления - территории, которая может развиваться и без каких - либо воздействий со стороны органов власти.
Эффективность деятельности органов государственной власти подразделяется на экономическую и социальную. В отношении определения социальной эффективности деятельности органов исполнительной власти на первое место выходит получаемый социальный эффект, критериями которого выступают:
-уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
-темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
-уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
-упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающими позитивными результатами [34,46].
Сложнее обстоит дело с определением стоимости результатов деятельности государственного органа. При этом результатом их деятельности является некий итог, который не всегда можно выразить в деньгах.
Учитывая экономическую составляющую деятельности органа исполнительной власти, результатом его деятельности можно считать сумму средств федерального бюджета, затраченных на функционирование органа
исполнительного органа власти по оказанию нерыночных государственных услуг и выполнению государственных функций.49
Органам государственной власти нужно акцентировать внимание на повышении качества своей деятельности, а также улучшения процедур предоставления государственных услуг. Для упрощения и доступности предоставления таких услуг, в соответствии с Концепцией развития «Электронного Правительства», в 2009 году начал свою работу единый интернет-портал «Государственные услуги». На портале размещена вся необходимая информация о государственных органах, государственных услугах, которые они оказывают гражданам, образцы и формы заявлений, порядок их|подачи в государственные органы.
Также в Российской Федерации вступила в эксплуатацию система электронной очереди. Она значительно повышает условия обслуживания населения органами государственной власти. Такая модернизация решила многие проблемы, с которыми сталкивались граждане при взаимодействии с органами государственной власти. Так, например, не только сократилось время обслуживание клиентов, но и повысилась эффективность управления потоками граждан.
Федеральная служба судебных приставово приступила к масштабному оказанию услуг в электронном виде, поскольку целью стояло упрощение процедуры предоставления государственных услуг, сделать обслуживание более качественным и доступным с сокращением его сроков.
В 2015 году были разработаны и размещены на едином портале интерфейсы для 17 оказываемых услуг.
При этом, было организовано межведомственное электронное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов РФ при предоставлении госуслуг, оказываемых по принципу «одного окна».
Все это направлено на повышение качества оказываемых услуг, расширение доступности сервисов для граждан. Например, перенос обслуж ивания заявителей в Интернет сокращает обращения и очереди в офисах.
Следует отметить, что в 2016 году в полном объеме было выполнено требование Указа Президента РФ по оптимизации численности государственных гражданских служащих. В результате этих мероприятий на фоне увеличения функций, выполняемых ФССП, возросла нагрузка на специ алистов. Так, при расчетном нормативе 11 проверок на одного инспектора, по факту приходится 24 проверки. Безусловно, что это не может не отразиться на качестве проведения контрольных мероприятий.
49 Наумов С., Масленникова Е. Итоги реформ и перспективы развития государственной гражданской службы субъектов российской федерации.// Власть №10. 2009 С. 26-42.
ФССП был разработан механизм нормирования численности служ ащих, в основу которого положены три основных критерия:
- количество поднадзорных объектов;
- объем и набор выполняемых мероприятий;
- норматив времени на исполнение функции.
Использованные источники:
1.Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) Об основах государственной службы Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 31.07.1995, N 31, ст. 2990, (Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ.)
2. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) О системе государственной службы Российской Федерации. // Собрание законодательства РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) О государственной гражданской службе Российской Федерации// Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215// http://www.pravo.gov.ru -30.12.2015
4. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, N 31, ст. 4179 // http://www.pravo.gov.ru - 15.02.2016.
5. Борщевский Г. А.Реформирование государственной службы в России: промежуточные итого и перспективы. // Вопросы государственного и муниципального управления №2, 2014. С.65-88.
6. Наумов С., Масленникова Е. Итоги реформ и перспективы развития государственной гражданской службы субъектов российской федерации.// Власть №10. 2009 С. 26-42.
7. Прокофьев В. Двухлетние итоги развития государственной службы на основе реализации Указа Президента Российской Федерации // Государственная служба №3(89), 2014. С.34-45.
8. Турчинов А.И. Государственная служба России: состояние и проблемы развития // Социально-профессиональное развитие государственной службы. Материалы 13-й Общерос. науч.-практ. конф. с международным уч. М.: РАНХиГС. 2014. - С. 125-132.
