CC BY
43
История
Наталия СТАРШОВА
проблемы эволюции государственной политики по развитию социальной сферы села
Очевидно, что государственная политика по социальному развитию села является неотъемлемой и важной частью общей стратегии развития страны и отдельных ее регионов. При этом социальная политика тесно взаимосвязана с экономической, аграрной, демографической политикой. Задачи этой политики состоят в количественном и качественном улучшении социальной сферы, и в конечном итоге она направлена на создание условий для производительного труда человека, для воспроизводства людского потенциала. Таким образом, социальная политика обращена к наиболее важным жизненным потребностям и интересам человека.
Можно выделить три основных этапа развития социальной сферы села в последние десятилетия. На наш взгляд, первый этап включает вторую половину 1980-х гг., второй этап охватывает 1990-е гг., третий этап начинается с конца 1990-х и продолжается в начале 2000-х гг. Концепция и механизмы реализации, результаты политики по социальному развитию села, достигнутые к середине 1980-х гг., были противоречивы и неоднозначны. Качественный уровень и количественные показатели, накопившиеся проблемы социальной сферы во многом явились следствием проводившейся на тот период государственной аграрной политики. В свою очередь, они определялись общими проблемами директивной экономики и бюрократической командно-административной системы. Значительное снижение темпов развития экономики страны, затормозившиеся процессы интенсификации сельского хозяйственного производства, проблема обеспечения аграрного сектора трудовыми ресурсами привели к необходимости пересмотра основных направлений развития села. Именно в тот период обозначился радикальный поворот партийно-государственных структур в сторону решения назревших социальных проблем сельской местности.
Центральная партийно-государственная власть выступала в роли главного субъекта разработки и реализации стратегии социального развития села. Однако вскоре она взяла на себя также несвойственные ей функции местной власти по реализации тактических вопросов развития социальной сферы. Содержание совместных государственно-партийных постановлений убедительно свидетельствует о том, что практически все конкретные вопросы социальной сферы находились в поле ее зрения. Директивы спускались сверху вниз по любому конкретному поводу, в них центральная власть, не зная местных условий и особенностей, детально определяла параметры практической деятельности колхозов, совхозов, учреждений и организаций. При этом все они исходили из установок, выработанных XXVI съездом КПСС. На состоявшемся в феврале-марте 1981 г. партийном форуме задача развития социальной сферы рассматривалась в качестве первостепенной, как начальный и конечный пункт всей экономической политики государства. Конкретизировались и точки приложения сил: расширение жилищно-коммунального комплекса, совершенствование системы социально-бытового и медицинского обслуживания,
СТАРШОВА Наталия Ивановна — к. и. н, СГСЭУ
100______________________ВЛАСТЬ___________________05’2008
создание разветвленной сети школьных и дошкольных заведений, повышение качества культурно-просветительских услуг, улучшение транспортного обслуживания населения.
Установки партийного съезда затем легли в основу решений майского (1982 г.) Пленума Центрального комитета КПСС. Социальное переустройство села объявлялось важнейшей составной частью Продовольственной программы, оно декларировалось в качестве одной из основных целей практической политики компартии. В документах пленума был разработан комплекс мер по улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни населения, как на ближайшее время, так и перспективу. В частности, намечалось реконструировать материальную базу сельской строительной индустрии, ввести в строй новые производственные мощности сельских строительных организаций, довести финансирование ежегодного строительства жилья на селе до суммы в 7 млрд. руб. Решениями пленума предусматривалось соединить сетью новых дорог сельские поселения с районными центрами и центральными усадьбами хозяйств, расширить сеть торговобытовых заведений, предприятий общественного питания, учреждений культуры, создать во всех колхозах и совхозах комплексные приемные пункты, а также завершить организацию службы скорой медицинской помощи в сельских районах к 1985 г. На осуществление всех этих мер ориентировались союзные, республиканские министерства и ведомства, для них устанавливались конкретные задания, определялись сроки исполнения.
Необходимо отметить, что партийными и государственными органами предпринималась серьезная попытка решения проблем качественной жизненной среды на селе. Партийно-государственная власть в условиях командно-административной системы сумела интегрировать на данном направлении усилия многих общественных структур. Центральная и местная власть вполне оправданно полагали, что в результате реализации намеченных мер сократится миграция населения из села город, прежде всего находящегося в трудоспособном возрасте, стабилизируются производственные коллективы, существенно улучшится положение с кадрами специалистов, а в
итоге это будет способствовать успешному выполнению Продовольственной программы. Сама по себе постановка социальных вопросов в центр внимания практической политики была необходимой, хотя и запоздалой мерой. Социальная инфраструктура села постепенно деградировала и находилась в удручающем состоянии. Достаточно сказать, что на тот период времени 12% колхозов страны не имели электроэнергии даже для бытового освещения, а все сельское хозяйство потребляло лишь 4% от всей вырабатываемой электроэнергии в стране1. Селу остро не хватало медицинских и культурных учреждений, бытовых услуг, магазинов, школ, детских дошкольных заведений, в плачевном состоянии находилась дорожно-транспортная сеть и т.п.
Социальная политика государства в советский период времени принципиально не могла эффективно решать проблемы села, а сложившиеся за долгие годы отношения города и деревни практически не изменились. Эти отношения оставались не равноправными, ущербными для аграрного сектора экономики. Деревня продолжала рассматриваться главным источником ресурсов для индустриального комплекса страны. Государство во второй половине 1980-х гг. возложило на сельское хозяйство заботу о социальной инфраструктуре села, однако сохранило и сложившийся в прошлом механизм изъятия у сельских товаропроизводителей средств. Данная политика осуществлялась путем неэквивалентного товарообмена между городом и деревней, через систему ценообразования, устанавливавшую диспропорцию цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства, а также методом принудительного отчисления денежных средств сельхозпредприятий в различные центральные и региональные фонды.
Механизмы участия колхозов в решении вопросов социального развития села оставались малоэффективными. Это предопределялось, с одной стороны, функциональными возможностями хозяйств, постоянно увеличивавшимся налоговым бременем, а с другой стороны, а также реальным состоянием института колхозной демократии. В течение одиннадцатой пятилетки ситуация с обеспечением
1 Наухацкий В.В. Модернизация сельского хозяйства и российская деревня. 1965—2000. Ростов-на-Дону, 2003, стр.87
05’2008__________________ВЛАСТЬ________________________101
сельского населения жильем изменялась слабо, практически во всех областях Поволжья отмечалась незначительная динамика строительства жилья в сельской местности. В жилищной сфере накопились серьезные проблемы и недостатки. Так, строителями Астраханской области за 1981—1985 гг. было недодано селу 251,4 тыс. кв. метров жилой площади, в Куйбышевской — 281 тыс. кв. метров, в Саратовской области за это же время не было освоено строительной отраслью 41 млн. руб. Аналогичным образом можно охарактеризовать положение по другим областям региона — Пензенской и Ульяновской. Нуждающихся в получении жилья соответственно по названным областям насчитывалось на тот период 65 тыс. и 100 тыс. человек, значительная масса сельчан проживала в ветхих строениях, в домах барачного типа1. В большинстве случаев жилая площадь не располагала самыми элементарными коммунальными удобствами. Например, жилищный фонд сельской местности Саратовской области к середине 1980-х гг. был обустроен водопроводом на 34%, канализационными сетями — на 19%, центральным отоплением — только на 20%2. В Астраханской области только 2% селений имели полную газификацию3. Причем такие низкие качественные характеристики развития социальной сферы села являлись типичными для всех остальных областей Поволжского региона. Следовательно, запланированные на самых различных уровнях задания по решению жилищного вопроса оказались невыполненными. Их основными причинами партийно-государственными властями назывались большие объемы неосвоенных капитальных вложений, низкая производственная дисциплина, недостаток строительных материалов, рабочей силы, конечно — слабое руководство со стороны местных органов власти, отсутствие у людей сознательности и ответственности за порученное дело, плохая организация социалистического соревнования.
Эти явления свидетельствовали о низкой эффективности административно-
1 ГАСДАО. Ф. 325. Оп. 90. Д. 18. Л. 184-185, ГАНИУО. Ф. 8. Оп. 89. Д. 64. Л. 60-61
2 ГАНИСО. Ф. 594. Оп. 45. Д. 16. Л. 46-47
3 ГАСДАО. Ф. 325. Оп. 102. Д. 93. Л. 31
бюрократических структур, для которых расхождение «слова» и «дела» являлось правилом управленческого поведения. Партийные и государственные чиновники не отрицали важности решения социальных проблем, необходимости финансирования этой отрасли, однако на практике технократическое мышления оказывалось сильнее, сиюминутные результаты заслоняли перспективные. Методами командно-административного начала, волевого нажима, присущего директивной экономике, можно получать положительные результаты, которые в прошлом имели место, но добиться устойчивого и динамичного социального развития села проблематично. У властей постоянным становится желание в первоочередном порядке ускорить рост производственной сферы, и часто за счет сокращения социальных программ. Чтобы вернуть накопившиеся долги, требовалась кардинальная перестройка системы отношений города и села, инициативное участие самого государства.
Особое место в периодизации новейшей аграрной истории занимают 1990-е гг. Этот период хорошо известен печальными последствиями и разрушительной для социальной сферы села политике. Разработчики нового курса, так называемой «шоковой терапии», определили этот период реформаторским. Любая реформа, какой бы радикальной она не была, предполагает качественный скачок в развитии, включая современные технологии. Важной стороной прогрессивной реформы является преемственность, сохранение и обогащение всего лучшего, что было достигнуто прошлым опытом. Однако происходившие в 1991-1995 гг. процессы в аграрном секторе России этим условиям далеко не отвечали.
Эффективная социальная политика на селе должна позитивно влиять на процесс воспроизводства рабочей силы, активно способствовать стабилизации населения. В достижении позитивных результатов одинаково важны меры и по обеспечению людей жилой площадью, и банно-прачечными службами, и услугами торговли, общественного питания, и медицинским обслуживанием. В развитии этого сектора социальной сферы острыми оставались прежние проблемы: развитие и укрепление материальной базы системы здравоохранения, кадровое
102______________________ВЛАСТЬ___________________05’2008
обеспечение, организация оптимальной сети учреждений здравоохранения.
Актуальность социальных проблем села не снизилась в процессе горбачевской перестройки. Продолжала набирать силу тенденция роста уровня смертности населения. Чтобы ее преодолеть, требовались новые подходы в социальной сфере. На рубеже 1980— 1990-х гг. разработчики реформаторского курса не смогли предложить реальные механизмы перестройки многих секторов социальной сферы села. Поэтому именно эти сектора скорее других стали подвергаться разрушительным тенденциям. К концу 1980-х - в начале 1990 гг. сложилась противоречивая ситуация. Суть ее состояла в том, что цели и задачи кардинальной перестройки социальной сферы села серьезно расходились с конкретной практикой. Разрыв между словом и делом все увеличивался. Отличие данной ситуации заключается в обилии новых социальных проблем, ранее до этого не поднимавшихся.
Своеобразие данного периода с точки зрения социального развития российского села заключалось в следующих основных моментах. Во-первых, сложившаяся за долгие годы социальная сфера, при всех своих недостатках, в целом выступала составной частью единого агропромышленного комплекса, ориентировалась на его потребности. В определенной степени она соответствовала поселенческой структуре, организационному построению сельскохозяйственной отрасли. По мере разрушения агропромышленного комплекса разваливались базовые основы социальной сферы. Во-вторых, по своему материально-техническому потенциалу социальная сфера соотносилась с численностью сельского населения, могла адекватно реагировать на его количественные изменения. В начале 1990-х гг. социальная сфера столкнулась с трудностями и иного порядка. Массовый исход людей из села, резко сократившееся население - все это существенно сузило поле деятельности для учреждений социального назначения. Державшиеся до этого благодаря дотациям, в новых условиях они быстро стали финансово несостоятельными. В-третьих, кардинально изменилась инвестиционная политика относительно проблем социального развития села. Сократились до предельно низкого уровня поступления по линии централь-
ного и местного бюджетов, и особенно, со стороны хозяйствовавших субъектов. В результате можно было говорить не о социальном развитии российского села, а о сворачивании этого процесса.
Уход государства из аграрной сферы, на чем настаивали радикалы-реформаторы в первой половине 1990-х гг., породил серьезные негативные последствия. Социальная сфера не была приспособлена функционировать в рыночных условиях как самодостаточная; в ней начинали проявляться различные деформации и негативные тенденции. Политика реформаторов привела к развалу крупных сельских хозяйств. Очевидным было противоречие, при котором, с одной стороны, были звучавшие смелые заявления реформаторов о скорой развязке традиционно сложных социальных вопросов, но с другой - все более сокращавшиеся финансовые поступления на эти цели из бюджета страны, регионов. По мнению ряда исследователей, проблемы социального развития села приобрели кумулятивный характер, а деградация российских деревень стала необратимой.
В последнее время правомерно говорить о ряде отличительных характеристик государственной социальной политики 2000х гг. Одна из них - стремление комплексно решать вопросы. Практика 2000-х гг. демонстрирует принципиально новые подходы, когда объектом внимания становится весь круг социальных проблем села. Несомненным успехом с точки зрения тактических решений явилась разработка и принятие национальных проектов «современное здравоохранение», «качественное образование», «доступное жилье», «эффективное сельское хозяйство». Однако, если с теоретической точки зрения правильность данной политики очевидна, то с точки зрения практического воплощения далеко не все было реализовано. В реальной политике протекали разнонаправленные процессы, и это приводило к неоднозначным результатам в развитии социальной сферы села.
В 2000-х гг. проблема доступного жилья стала одной из приоритетных в рамках национальных проектов. Однако при этом региональные власти столкнулись с непростой ситуацией: с одной стороны, слабая покупательская способность сельского населения, а с другой - удорожание жилищного строительства. Выход видели
05 ’2008_____________ВЛАСТЬ___________________103
в развитии ипотечного кредита. Опыт убеждает в перспективности данного направления. Анализ доказывает, что при условии правильной постановки ипотеки реальным становилось успешное решение не только жилищной проблемы, но и проблемы безработицы, закрепления кадров. Однако роль этого инструмента могла быть более значительной при урегулировании механизма отвода земельных участков под жилищное строительство, а также при установлении стимулирующей процентной ставки по кредитам. Определенный опыт наработан в области торговли, бытовых услуг и кинообслуживания, который сегодня нужно применять и расширять.
Система здравоохранения как элемент социальной сферы села в своих характеристиках практически не отличалась от остальных элементов. Ставились те же цели - сделать здравоохранение доступным, эффективным и качественным. Анализ убеждает, что по их достижению за последние годы делалось немало, особенно в рамках национальных проектов. Однако стоит отметить, что, несмотря на растущее техническое оснащение сельского здравоохранения, увеличение медицинского персонала, проблема доступности сохраняет остроту. С одной стороны, в данном направлении заметны перемены - введены родовые сертификаты, материнский капитал, увеличивается число льготополучателей лекарств, бесплатная профилактика заболеваний и диспансеризация, а с другой - столь же быстрое разрастание платных услуг, галопирующий рост стоимости лекарственных препаратов и т.п. Поэтому для региональных властей сельское здравоохранение остается одним из ключевых объектов внимания. Необходимо существенно улучшить медицинское обслуживание сельских жителей. При этом не только по линии «скорой медицинской помощи», но и по линии профилактики заболеваний. Выездная форма оказания медицинской помощи позволит ускорить оказание квалифицированных медицинских услуг врачей-специалистов сельским пациентам. Решение названной задачи облегчается поступлением боль-
шего количества специализированных транспортных средств в медицинские учреждения в рамках реализации национального проекта в области здравоохранения. Одновременно должны укрепляться низовые звенья сельского здравоохранения, расширится сеть сельских участковых больниц и фельдшерско-акушерских пунктов.
Изучение социальной сферы села с позиций демографической ситуации показало нарастание негативных тенденций, связанных со снижением численности сельского населения, падением рождаемости, ростом смертности, особенно в трудоспособном возрасте, снижением социальных стандартов жизни сельского населения. Выступая центральным звеном в сельском сообществе, семья играет ключевую роль в его стабилизации. На протяжении последних десятилетий она менялась в качественном отношении, утрачивала присущие ей прежние качества, приобретала новые черты. Процессы эволюции института сельской семьи в контексте современных кардинальных реформ приобретают сложный характер, они проходят в условиях трудной адаптации сельской семьи, всего сельского сообщества к рыночным отношениям.
Государственная социальная политика по развитию села эффективна при ее условии активности и результативности на региональном уровне. Необходима четкая регламентация компетенции центральных и местных властей в области социального развития села. Оно должно исходить не из концепции доминирующей роли государства и формального признания полномочий регионов, а из сбалансированной позиции обеих сторон. Регионы должны получить полноценные права по всему комплексу социальных вопросов и социальной инфраструктуры села.
Эффективность аграрной политики прямо зависит от тесной ее связи с социальной политикой. Эффективность экономики зависит не только от состояния производительных сил, новых технологий, но и от социальных гарантий со стороны государства в создании необходимых условий населению.
