CC BY
116
ТРУДОВОЕ ПРАВО. ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 349.3:061.1 ЕС
В. В. Цветков
Проблемы дифференциации социального права ЕС
В настоящее время нет четкого определения социального права через его соотношение со смежными отраслями. На уровне Европейского союза социальное право трактуют чрезмерно широко, и порой между трудовым и социальным правом вовсе ставится знак равенства. В статье дифференцируются такие понятия, как «социальное право», «трудовое право», «право ЕС». Социальное право отграничивается от смежных отраслей, при этом дается определение социального права ЕС, его связь с социальным законодательством, социальной политикой и социальной защитой. В рамках настоящей статьи дана оценка всем современным отечественным и зарубежным теориям относительно социального права ЕС и выработаны критерии дифференциации социального права ЕС от смежных областей.
Currently, there is no clear definition of social rights through its relationship with related spheres of law. Especially at the level of European Union social law is interpreted too broadly and sometimes the labor law and social law are totally equated. The article gives a definition of such concepts as social law, labor law, EU law. Social law distinguished from related spheres, a definition of EU social rights is also defined in close connection with social legislation, social policy and social protection. In this article the evaluation of all modern domestic and foreign theories regarding EU social law was reflected and criteria of EU social law differentiation from the adjacent areas was also developed.
Ключевые слова: социальное право ЕС, трудовое право ЕС, Европейская стратегия занятости, дифференциация.
Key words: EU sociallaw, EU labour law, European employment strategy (EES), differentiation.
Правовая система Европейского союза формировалась на протяжении более чем пятидесяти лет, при этом Союз остается, пожалуй, единственным примером наиболее удачного построения системы эффективного наднацио-
© Цветков В. В., 2016
нального нормативного регулирования, сочетающего в себе элементы гармонизации и унификации, при существенной трансформации законодательных режимов государств-членов и их правовых систем.
Говоря о праве ЕС, мы понимаем в первую очередь наднациональное право - то право, которое генерируется наднациональными органами - институтами ЕС (которое содержит, к примеру, директива, регламент), либо признается институтами на всех уровнях Союза (общие принципы права) как на уровне государств-членов, так и на уровне Суда ЕС и компетентных союзных органов.
Не углубляясь во всю картину сотворения социального образования из экономического объединения - Европейского экономического сообщества, учрежденного Римским договором 1956 г., постараемся дать понятие социального права.
«Категория социального права связана с деятельностью социального государства. При этом, необходимо исходить из того, что деятельность в сфере социального права не ограничивается деятельностью органов государственной власти».
Еще Ф.А. Хайек в своих трудах указывал на размытость формулировки «социальное право», определяя ее как «распределительную справедливость» [21, с. 197-203]. Из всех концепций наиболее приемлемой кажется определение социального права как межотраслевого института, история развития которого восходит к истокам полицейского права. В отличие от частноправовых отношений, социально-распределительные отношения (те самые, которые являются предметом регулирования социального права) не могут сами по себе формироваться посредством реализации участниками общества своих прав и обязанностей. Нормативное регулирование частно-правовых отношений зачастую происходит из закрепления соответствующих правил поведения в форме обычаев на локальном уровне. Закон всего лишь придает обычаям нормативно-обязательный характер, формализуя тем самым норму права. Нормативное регулирование публичных отношений (к примеру, впоследствии подразделяющиеся на уголовные, административные) призвано защитить жизнь, свободу, законные права и интересы всех и каждого. Более того, публичное правое лишь в качестве исключения может учитывать слабость какой-либо стороны. Публичное регулирование имеет защитную функцию.
Социально-распределительные нормы не могут создаваться на основе обычаев. Более того, права человека по социальной защите и социальному обеспечению вряд ли можно отнести к первичным естественным правам. Этим правам в первую очередь должны соответствовать обязанности
163
публично-правового образования, и такие права всегда вторичны и производ-ны от обязанностей. Пока государство не возьмет на себя обязанность, у гражданина право не возникнет. Напротив, чтобы взять такую обязанность, государство должно достигнуть определенного уровня экономического развития, который позволит решать социальные вопросы. Экономическое развитие в конкретном ракурсе оказывается первичным.
Зависимость социального права от социальной политики прослеживалась западными учеными еще в XIX в. Так, А. Вагнер видел первоочередную функцию социального права в решении социального вопроса, который предусматривает удовлетворение социально значимых потребностей неимущей части населения, в первую очередь пролетариата [3, с. 35-41].
В. Каскель связывал действие социального права с наемными работниками, в связи с чем в более поздних его работах социальное и трудовое право рассматриваются как синонимы [7, с. 54].
Е.Б. Хохлов и М.В. Филиппова социальное право также связывали с понятием полицейского права до его разделения на другие отрасли. При этом авторы подчеркивают его межотраслевой характер [20, с. 504-505].
На Западе социальное право толкуется преимущественно в двух смыслах: в узком и широком. В узком смысле оно включает в себя трудовое право, социальное страхование и социальное обеспечение. В широком смысле помимо вышеназванных отраслей к нему обычно относят медицинское обслуживание и государственное здравоохранение, улучшение жилищных условий и народное образование [17, с. 3-29].
В российской юридической литературе принято рассматривать социальное право как комплексную отрасль (надотрасль), объединяющую в себе различные институты права, имеющих общую цель - социальную защиту населения [6, 8, 11, 12]. Некоторые исследователи и вовсе подменяют социальное право правом социальной защиты [18].
Если говорить о Европейском союзе, то в данном конкретном случае достаточно сложно рассматривать социальное право как одну отрасль. Любая ошибка в терминологии может привести к увеличению или уменьшению полномочий органов Союза, а следовательно, к соответствующему уменьшению или увеличению объема полномочий национальных законодательных органов. Между тем под социальным правом в каждом правопорядке понимается своя совокупность норм, и определять компетенцию Союза через понятие «социальное право» - далеко не самая лучшая идея.
Европейский законодатель в ст. 4 (2Ь) Договора о функционировании Европейского союза, относит социальную политику к совместной компетен-
164
ции Союза и государств-членов. В ст. 153 раздела X «Социальная политика» ДФЕС компетенция Союза ограничивается следующими направлениями: «улучшение, в частности, трудовой среды в интересах охраны здоровья и безопасности работников; условия труда; социальное обеспечение и социальная защита работников; защита работников в случае расторжения трудового договора; информирование работников и проведение с ними консультаций; представительство и коллективная защита интересов работников и работодателей (в том числе участие работников в управлении предприятием); условия занятости граждан третьих стран, законно находящихся на территории Союза; интеграция лиц, исключенных с рынка труда, без ущерба статье 166; равенство мужчин и женщин в том, что касается их возможностей на рынке труда и обращения на рабочем месте; борьба с социальной маргинализацией; модернизация систем социальной защиты».
Сама социальная политика определяется через следующие цели: «повышение занятости, улучшение условий жизни и труда, обеспечивающее их выравнивание при одновременном прогрессе, адекватную социальную защиту, социальный диалог, развитие человеческих ресурсов, позволяющее добиться высокого и стабильного уровня занятости, борьбу с маргинализацией» (ст. 151 ДФЕС).
Таким образом, «социальное право» как понятие отсутствует в основных учредительных договорах Союза. Договорами только предусмотрено определение «социальная политика». Если исходить из перечня допустимых правомочий, то вся социальная политика сводится к трудовым и смежным им правоотношениям. Так как же все-таки соотносится социальное право, трудовое право с социальной политикой ЕС? «Смысл различных стратегий европейских государств в социальной сфере (пенсии, занятость, содержание нетрудоспособной части населения и т. д.) также заключается в разработке социальной политики, совместимой с экономической политикой (поддерживающей экономическую политику), что, собственно, и является целью социальной политики Европейского союза» [1].
А.М. Лушников и М.В. Лушникова пытаются разделить социальное право и социальное законодательство, при этом социальное право по их версии представляет единство трудового права и права социального обеспечения, а социальное законодательство - комплексное законодательство, обеспечивающее реализацию и охрану социальных прав [9, Т. 1, § 2.2], [10, с. 21]. Таким образом, по мнению авторов, получается, что социальное законодательство гораздо шире, чем социальное право. При этом «источник социального законодательства» может и не быть «источником социального
165
права», то есть не всякое «социальное законодательство» может содержать в себе «социальные права». При этом авторы не проводят соотношение между социальным правом и социальной политикой [9, с. 59-63].
Как распознать социальное право? Современная доктрина предлагает три критерия: предмет, субъекты и цель. Если государством или иными публичными агентами регулируются отношения в социальной сфере в целях социальной защиты населения, то мы имеем дело с социальным правом. Законодательство - это форма выражения права посредством принятия нормативно-правовых актов. Очевидно, что если законодательство является социальным, то оно уже содержит в себе ту квинтэссенцию социального права, без которой оно бы не могло называться социальным. Также социальные правоотношения могут регулироваться не только нормативно-правовыми актами, но и иными формами, которые не обладают нормативным характером. Таким образом, выводы о таком соотношении социального права и социального законодательства следует признать более чем спорными.
А поскольку социальное право связано с деятельностью государства в соответствующей сфере (т. е. с социальной политикой), то оно не может существовать без вмешательства государства или его публичных агентов, а раз так, то и «разглядеть» социальное право не представляется возможным без наличия каких-либо внешних форм проявления этого права, т. е. формально определенных источников социального права.
Вопросом о соотношении социального права и социального законодательства в рамках ЕС европейские исследователи, как правило, не задаются. Социальное право рассматривается ими как обширная отрасль законодательства от права социального обеспечения и трудового права до медицинского права и права общественной безопасности [23, р. 3]. Как видно, между понятиями «право» и «закон» вовсе ставится равенство. Социальная политика относится авторами к праву ЕС, которое оказывает воздействие на трудовые, медицинские и иные права независимо от предусмотренной для этого законодательной базы в договорах ЕС.
М.В. Каргалова пишет о том, что понятие «социальное право» Европейского союза появилось как следствие эволюции социальной политики ЕС в условиях интеграции [5, с. 737]. Данное определение представляется наиболее близким к реальности, поскольку в праве ЕС не только «социальное право», но и многие другие его отрасли сформировались как следствие эволюций политик ЕС в соответствующих областях, например: энергетическое право ЕС, таможенное право ЕС, экологическое право ЕС, образовательное право ЕС и т. д. М.В. Стрежнева также указывает, что «на целом ряде направлений
166
политики (единый внутренний рынок, общая торговая политика, политика конкуренции и валютный союз) Евросоюз действительно до сих пор демонстрировал высокую эффективность действий, основанных на европейском праве» [15].
Так или иначе, социальное право ЕС является правовой основой, на которой базируются действия государств - членов ЕС и Союза в области социальной политики. Следовательно, социальную политику ЕС можно представить как форму воплощения, оболочку социального права и его реализации институтами ЕС, а социальное право - содержимое социальной политики, т. е. непосредственно то, чем осуществляется регулирование правоотношений. В социальной политике нет норм, там есть действия, которые могут проявляться как изданием нормативных актов в сфере социального права, так и совершением других действий, к примеру, принятием Европейской стратегии занятости, либо актов в сфере открытого метода координации, либо действий, направленных на реализацию актов Союза, которые вряд ли можно отнести к понятию «социальное право».
Социальное законодательство вопреки убеждениям Лушниковых не может быть шире социального права. Социальное законодательство - это прежде всего система нормативно-правовых актов. Социальное право может проявляться посредством проведения социальной политики, у которой достаточно богатый перечень инструментов. Между тем социальные права могут генерироваться не только нормативными актами, т. е. нормами в их классическом понимании, но и всевозможными актами и действиями институтов и уполномоченных органов, которые не являются нормативными, но тем не менее могут иметь некоторый практически ориентированный правовой эффект (так называемые акты «мягкого права»). Таким образом, социальное законодательство - это всего лишь одна из форм выражения социального права путем принятия нормативно обязывающих правовых актов.
Т.А. Постовалова подразделяет социальное право на несколько подотраслей: трудовое право, право социального обеспечения, право социального страхования, право социальной защиты [13]. Такая позиция исследователя кажется справедливой, поскольку направления социального права фактически выделяются из проводимой Союзом социальной политики, хотя о соотношении социального права и социальной политики так ничего и не говорится.
С.Ю. Кашкин, например, определяет социальную политику через различные аспекты трудовых и иных тесно связанных с ними отношений [16, с. 14-15]. Очевидно, что трудовыми отношениями не ограничивается весь
167
спектр социальной политики, и далеко не всегда можно проследить связь социальной политики с трудом.
При этом совершенно точно описывают социальное право М.В. Филиппова и Е.Б. Хохлов, предлагая универсальную дефиницию, которая на первый взгляд может быть применима для определения социального права ЕС: система правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика, т. е. регулятивная деятельность государства и иных социальных образований, выступающих в качестве публичных агентов, выражающаяся по преимуществу в оказании социальных услуг и направленная на социальное развитие [20, с. 504-505]. А предмет социального права составляют отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государством социальной политики в целях социального развития [14]. Связь социальной политики с социальным правом очевидна. В первую очередь, вызывает сомнение такое определение субъектов социального права через относимость к государству, ведь социальную защиту в ее широком понимании могут осуществлять и иные лица, например работодатели, которых вряд ли можно назвать публичными агентами государства, если, конечно, не придерживаться концепции природы хозяйской власти посредством концессии публичной власти. Те же самые работодатели могут устанавливать дополнительные социальные гарантии для своих работников как в форме локальных актов, так и в рамках социального партнерства путем принятия коллективных договоров, соглашений на различных уровнях партнерства. Европейский союз «признает и поощряет роль социальных партнеров на своем уровне с учетом разнообразия национальных систем. Он способствует диалогу между социальными партнерами при уважении их автономии» (ст. 152 ДФЕС). Статья 155 ДФЕС позволяет сторонам социального диалога заключать соглашения на уровне ЕС. Если условия соглашения относятся к совместному предмету ведения ЕС и государств-членов, предусмотренному ст. 153 ДФЕС, то стороны социального диалога вправе ходатайствовать перед Советом о принятии директивы, которая обяжет стороны заключенного соглашения выполнять свои обязательства. Положения статьи также предусматривают и иной вариант реализации положений соглашения: посредством «процедур и практик, которые присущи социальным партнерам и государствам-членам». Зачастую сами стороны договариваются о том, каким образом они будут выполнять обязательства. Так, в рамочном соглашении по внутренним рынкам труда 2010 ЕТиС (Конфедерация Европейского торгового союза) стороны договорились ежегодно отчитываться об имплементации соглашения перед Комитетом по социальному
168
диалогу. При этом срок имплементации ограничивается тремя годами [22]. Учредительные договоры не ограничивают в компетенции стороны социального диалога - на уровне ЕС может приниматься любое решение, если оно не снижает существующие гарантии работников и не противоречит нормам права ЕС.
Таким образом, решение может содержать нормы как трудового права, так и любого другого права, подпадающего под категорию «социальное». Но воля сторон социального диалога вряд ли зависит от направленности социальной политики государства - как уже было выяснено, стороны социального диалога, как правило, не связаны публичными интересами. Соответственно, есть смысл говорить о социальной политике только применительно к действиям публичных органов и исключительно в качестве направления развития социального права и законодательства. С другой стороны, если социальные партнеры обращаются к Совету в целях принятия директивы на уровне ЕС, которая обяжет государства-члены имплементировать положения соглашения в свои законодательства, то положения такого соглашения автоматически оформляется актом органа ЕС, имеют обязательную силу и уже не имеет правового значения, в чем состоит природа этих положений. Таким образом, соглашение посредством принятия директивы входит в систему права Союза. Будет ли такая директива соответствовать проводимой социальной политике? Очевидно, соглашение сторон не может противоречить уже принятым нормам права ЕС, которые как раз-таки и составляют содержание социальной политики, а значит, орган ЕС в принципе не может принять не соответствующий социальной политике акт. Если социальные партнеры не инициируют эту процедуру, то нормы имплементируются у каждого работодателя отдельно, либо в ином порядке, который установят для себя стороны. В этом случае соглашение вовсе не становится источником права ЕС, поскольку действует лишь на конкретных работодателей и в их имплементации не задействованы органы ЕС.
Таким образом, вряд ли можно выделять публичность субъекта как один из критериев разграничения социального права с другими отраслями.
Если говорить о цели, то и в этом смысле все достаточно неопределенно - что значит социальное развитие? Не всякая социальная помощь может привести к социальному развитию. Напротив, гипертрофированная социальная защита и поддержка неработающих лиц или нелегальных мигрантов может существенно сказаться на объеме социальной защиты всех работающих и уплачивающих взносы лиц. Помимо всего прочего, высокий размер финансовой поддержки безработных негативным образом влияет на рынок труда,
169
хоть с учетом социальной маргинализации населения и происходит рост средней оплаты труда. В итоге следует вывод, что критерий социального развития крайне сложен и неоднороден, не всегда можно изначально понять, к какому результату может привести принятие той или иной нормы. Социальное развитие - вопрос факта, и о развитии можно судить лишь тогда, когда оно состоялось. Поэтому невозможно утверждать о наличии или об отсутствии социального развития до наступления последствий соответствующего регулирования. Таким образом, по этой логике до возникновения последствий нельзя утверждать о том, относится ли норма к социальному праву или нет.
По нашему мнению, социальное право - надотраслевая система правовых положений, в рамках которой осуществляются трудовые, социальные и тесно связанные с ними права граждан, установленные или признаваемые субъектами, наделенными компетенцией по их реализации. Исходя из определения, один из основных критериев - это фактическая способность, во-первых, установить или признать определенные социальные права граждан и корреспондирующие им социальные обязанности соответствующего субъекта, а во-вторых, фактически их реализовывать. Пока отсутствует возможность фактической реализации социальных прав (к примеру, выплаты пенсионного обеспечения ввиду недостаточности средств в бюджете), право нельзя отнести к социальному. Социальное право - одна из самых динамичных систем, поскольку ничто так не меняется под воздействием экономической ситуации и следующей из нее социальной политики. Посредством дедукции из общего определения можно вывести и специальное определение социального права ЕС: система положений, регламентирующих порядок возникновения, изменения, прекращения и реализации трудовых, социальных и тесно связанных с ними прав гражданами ЕС, юридическая сила которых признается одновременно институтами ЕС и государствами-членами, при наличии условий для их фактической реализации.
Основные критерии дифференциации социального права ЕС от смежных областей: 1) предмет - трудовые, социальные и смежные с ними правоотношения; 2) возможность фактической реализации трудовых, социальных и смежных с ними прав; 3) одновременное признание юридической силы институтами ЕС и государствами-членами.
Список литературы
1. Аньолетто С. Социальная модель Европейского союза // Регион: экономика и социология. - 2007. - № 3.
2. Баглай М.В. Капитализм и «социальная демократия». - М., 1970. - С. 3-10, 218-249.
3. Вагнер А. Социальный вопрос. - СПб., 1906. - С. 35-41.
4. Договор о функционировании Европейского Союза [рус., англ.] (Вместе со Списком, предусмотренным в статье 38...», «Заморскими странами и территориями, к которым применяются положения части четвертой Договора...») (Подписан в г. Риме 25.03.1957) (с изм. и доп. от 13.12.2007).
5. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учеб. для вузов / под ред. Л. М. Энтина. - М., 2007. - С. 737.
6. Защита прав человека в условиях перехода к рынку: материалы круглого стола // Гос-во и право. - 1993. - № 6. - С. 15-46.
7. Каскель В. Новое трудовое право. - М., 1925. - С. 54.
8. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). -М., 2000. - С. 9-11.
9. Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: в 2 т. - М., 2009. Т. 1, § 2.2.
10. Лушников А. М., Лушникова М. В. Социальное право, трудовое право, право социального обеспечения: сравнительный анализ // Вестн. труд. права и права социального обеспечения. - Ярославль, 2007. - Вып. 2 и др. - С. 21.
11. Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: учеб.: в 2 т. Т. 1. Сущность трудового права и история его развития. Трудовые права в системе прав человека. Общая часть. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2009. - С. 59-63.
12. Парягина О.А. Правовые проблемы социальной политики. - Иркутск, 2001. - С. 58.
13. Постовалова Т. А. Социальное право Европейского Союза: теория и практика: моногр. - М. : Проспект, 2016. - 384 с.
14. Право социального обеспечения / под ред. М. В. Филипповой. - М., 2006. -
С. 87.
15. Стрежнева М. В. Институциональный кризис Евросоюза: свет в конце тоннеля? - URL: http ://www.perspektivy. info/oykumena/europe/institucionalnyiy_krizis_ evrosoiuza_svet_v_konce_tonnelya_2009-2-12-10-42.htm (дата обр. 01.07.2016).
16. Трудовое и социальное право Европейского Союза: документы и материалы. - М.: Права человека, 2005. - С. 14-15.
17. Усенин В.И. Реформизм и буржуазное социальное законодательство. - М., 1967. - С. 3-29 и др.
18. Фетюхин М.И. Социальное право: курс лекций. - Волгоград: Изд-во Вол-гогр. гос. ун-та, 1998. - 252 с.
19. Филиппова М. В., Хохлов Е. Б. О понятии социального права // Рос. еже-годн. труд. права. - 2005. - № 1. - СПб., 2006. - С. 504-505.
171
20. Филиппова М.В., Хохлов Е.Б. О понятии социального права // Рос. еже-годн. труд. права. - 2005. - № 1. - СПб., 2006. - С. 504-505.
21. Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. - М., 1992. - С. 197-203.
22. Framework agreement on inclusive labour markets (2010). p. 21. -URL:https://www.etuc.org/sites/www.etuc.org/files/CES_travail_inclusif_GB_BAT_1.pdf (дата обр. 01.07.2016)
23. Persson Mats, Booth Stephen, Scarpetta Vincenzo. Report11/2011Repatriating EU social policy: The best choice for jobs and growth? /Open Europe Report 11/2011. p. 3.
