CC BY
56DOI 10.24411 /2076-1503-2020-11019 БРАТАНОВСКИЙ Сергей Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова»
e-mail: bratfoot@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Аннотация. На сегодняшний день правовая основа Российской Федерации имеет множество пробелов и коллизионных вопросов, и сфера дорожного движения, несмотря на ее всеобщий характер, масштабы распространения и неутешительную статистику, не является исключением. В данной работе детально изучен правовой аспект проведения административного расследования в области дорожного движения, а также даны рекомендации по устранению или минимизации выявленных проблем, с целью повышения эффективности деятельности компетентных органов - сотрудников ГИБДД.
Ключевые слова: административное право, расследование правонарушений, дорожное движение, ГИБДД, транспорт.
BRATANOVSKY Sergey Nikolaevich,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "G.V. Plekhanov Russian University of Economics"
PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE INVESTIGATION OF TRAFFIC OFFENCES
Annotation. To date, the legal framework of the Russian Federation has many gaps and conflicts of laws, and the road traffic sector, despite its universal nature, scale of distribution and disappointing statistics, is no exception. This paper will examine in detail the legal aspect of conducting administrative road traffic investigations and provide recommendations on how to eliminate or minimize the problems identified in order to improve the effectiveness of the competent authorities - traffic police officers.
Key words; administrative law, investigation of offences, traffic, traffic police, transport.
На современном этапе развития общества автотранспорт, бесспорно, является важным элементом нашей жизни, без которого нельзя представить ни один мегаполис, в какой точке мира он бы не находился. В нашей огромной стране машины - это повседневный транспорт, который помогает нам быстро добраться до места назначения. Более того, развитие данной сферы является не прихотью, а необходимостью для стабильного функционирования экономики страны в целом, т.к. транспорт -это своего рода ее «кровеносная система». Именно по этой причине четкая и отлаженная система транспортной безопасности так важна и актуальна сейчас.
Согласно последним официальным статистическим данным, предоставленным ГУГБДД МВД России, в 2019 г. было совершено 164 358 дорожно-транспортных происшествия (ДТП), а это
на 2.3% меньше относительно предшествующего года. Несмотря на наметившуюся с 2014 г. отрицательную динамику, количество ДТП все еще остается на высоком уровне. Статистические данные за последние 10 лет помогли выделить несколько характерных особенностей дорожно-транспортных происшествий, произошедших на территории Российской Федерации: 1) средний возраст правонарушителей - 30-40 лет; 2) водительский стаж от 2 до 10 лет; 3) причина 90% аварий - несоблюдение Правил дорожного движения; 4) 1-е место (42.3%) - столкновения, 2-е место (29%) - наезд на пешехода; 5) 75% аварий происходит в населенных пунктах; 6) 10% аварий имеют смертельный исход [1, с. 64, 65].
Понятие «административное расследование» упоминается в Кодексе об административных правонарушениях РФ, однако определение данного понятия законодательно не закреплено. В
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
связи с этим, в научной литературе можно встретить множество подходов к его определению [2, с. 96; 3, с. 11 - 26], что доказывает многогранность и сложность его правового регулирования. Именно эти сложности и являются причиной всех пробелов и коллизий при переносе существующих правовых норм на практику.
Одним из часто встречающихся является подход, которого придерживаются А.К. Аверьянов и И.О. Складко [4, с. 182]. По их мнению, административное расследование - это отдельная стадия процесса рассмотрения дела об административном правонарушении, которая состоит из комплекса процессуальных действий компетентных органов, уполномоченных составлять протоколы с целью фиксирования всех имеющихся материалов дела для объективного принятия решения в дальнейшем. Однако значительное число ученых - специалистов в области административного права [5, с. 306; 6, с. 43] не разделяют данную позицию, утверждая, что предварительное изучение полученных данных не является исключительной особенностью административного расследования. Кроме того, следует обратить внимание на точку зрения М.С. Богачева, указывающего на возможность предварительного изучения материалов вне процессуальной деятельности [7, с. 96]. Изучая различные научные позиции, можно сказать, что административное расследование -это усложненная форма рассмотрения дела об административных правонарушениях, которая состоит из нескольких стадий и осуществляется в случаях, предусмотренных административно-процессуальным законодательством.
Административное расследование в результате дорожно-транспортного происшествия осуществляется сотрудниками Госавтоинспекции, в компетенцию которых согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ входит возбуждение дела о совершенном административном правонарушении. Данная стадия административного производства требует особого внимания, т.к. она состоит из совокупности административно-юрисдикционных процедур, которые принято разделить на предварительные и окончательные. Согласно О.А. Шевченко, предварительные административные процедуры являются отдельной стадией административного производства, в которую входят следующие четыре составляющие: 1) получение информации; 2) проверка и анализ информации; 3) установление поводов и возбуждение дела; 4) процессуальное оформление [8, с. 34]. Однако необходимо отметить, что они не регламентируются правовыми нормами административного права, т.к.: - во-первых, в большинстве своем представляют мыслительный процесс;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
- во-вторых, не имеют отдельной от друга стадий цели;
- в-третьих, заключительный элемент предварительных административных процедур совпадает с первым элементом окончательных, что является недопустимым.
Таким образом, выделенные О.А. Шевченко элементы предварительных административных процедур в совокупности не могут считаться отдельной стадией административного процесса.
Стадия возбуждения уголовного дела, в данном случае об административном правонарушении в сфере дорожного движения, ввиду своей сложности осуществляется по усложненной форме административного производства, состоящей из двух этапов: предварительный этап и окончательный этап.
Вначале сотрудникам Госавтоинспекции России необходимо собрать всю имеющуюся информацию о происшедшем правонарушении, основываясь на ч. 1-3 ст. 28.1 КоАП, где законодательно закреплены необходимые для этого правовые нормы. Однако следует отметить, что на практике для устранения возможных неопределенностей при проведении рассматриваемой админи-стративно-юрисдикционной процедуры
сотрудникам ГИБДД необходимо нормативное уточнение ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ, т.к. на сегодняшний день в ней нет четкой регламентации порядка действий для сотрудника Госавтоинспекции [9, с. 64].
Сотрудникам ГИБДД на данной стадии необходимо собрать всю имеющуюся информацию, в т.ч. при помощи опросов очевидцев, осмотра места совершения правонарушения, чтобы ответить на четыре главных вопроса, три из которых входят в предмет доказывания по делу:
- Что произошло?
- Кто совершил противоправное действие или бездействие?
- Является ли он виновным в совершении административного правонарушения? Если лицо и (или) его транспортное средство скрылось с места совершения правонарушения, то это может говорить о его виновности, однако, ввиду действующей в нашей стране презумпции невиновности, об этом нельзя сказать наверняка до нахождения самого лица и (или) его средства передвижения.
- Какие существуют смягчающие/отягчающие обстоятельства совершения правонарушения?
Необходимо подчеркнуть, что ответ на последний вопрос на рассматриваемой стадии представляется преждевременным. Однако он законодательно установлен п. 131 Административного регламента, который был утвержден приказом № 664 Министерства внутренних дел РФ в
2017 г., что говорит о законодательном отсутствии разграничения между предварительным и окончательным этапом административного рассмотрения дела об административном правонарушении в области дорожного движения.
Согласно п. 59 Инструкции, которая была утверждена приказом № 736 МВД России в 2014 г., по завершении данной стадии сотруднику ГИБДД необходимо принять одно из решений: 1) о возбуждении дела; 2) об отказе в возбуждении дела; 3) о передаче заявления и всех материалов на рассмотрение компетентных органов по подведомственности; 4) о передаче заявления и всех материалов в иной территориальный орган МВД России по территориальности [10].
Таким образом, рассматриваемый процесс первоначального этапа производства по делу о возможном совершенном административном правонарушении в сфере дорожного движения заключает в себе цель найти необходимое количество информации для выбора правильного варианта дальнейшего развития событий. Особую важность в данном вопросе играет сотрудник ГИБДД, составляющий протокол, т.к. именно эти данные в последующем будут играть решающую роль.
Стоит уточнить, что административные процедуры, проводимые по завершении процесса возбуждений дела об административном правонарушении, делятся на две группы: обязательные и факультативные. В число факультативных административных процедур принято относить составление компетентным лицом, в данном случае сотрудником Госавтоинспекции, протокола осмотра места, где было совершено административное правонарушение. Согласно ст. 12.24 и ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ рассматриваемое административное правонарушение должно соответствовать одному из следующих действий: 1) нарушение дорожного движения или эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего; 2) нарушение правил дорожного движения пешеходом или иным участником дорожного движения, которое привело к созданию помех в движении транспортных средств либо причинению легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего.
Вышеуказанная процедура административного права законодательно отражена и урегулирована в ст. 28.1.1 КоАП РФ. Причина применения данной правовой нормы обусловлена совершением административного правонарушения в сфере дорожного движения. Необходимо также упомянуть, что в сочетании с нормами ч. 1 ст. 28.7 рассматриваемого Кодекса, устанавливающими сферу применения административного расследо-
вания, они дают возможность признать необходимость составления детального протокола при любых обстоятельствах, в результате которых может возникнуть вопрос о проведении административного расследования.
Представляется важным подчеркнуть тот факт, что составление протокола - это административная процедура процесса рассмотрения административного правонарушения, которую возможно применить и при рассмотрении дела в обычной форме. Законодательно установленное правовое основание для всех составляющих рассматриваемой административной процедуры:
- оснований ее проведения - ч. 1 ст. 28.1.1 КоАП РФ;
- сроков ее проведения - ч. 2 ст. 28.1.1 КоАП РФ;
- лиц, уполномоченных на ее совершение - ч. 3 ст. 28.1.1 КоАП РФ;
- информация, необходимая для обязательного фиксирования и должное ее оформление - ч. 4 и 5 ст. 28.1.1 КоАП РФ;
- перечень требований, обязательных к соблюдению, а также гарантии ее правового характера - ч. 6 - 9 ст. 28.1.1 КоАП РФ. Результат проведенного анализа, заключающегося в детальном изучении дел, причиной которых было совершение на дорогах России административного правонарушения с последующим проведением компетентными органами административного расследования [11, с. 137] показал, что административная процедура, заключающаяся в составлении протокола места его совершения, проводилась всегда. Данный факт говорит об обязательном характере данной меры при проведении административного расследования в исследуемой сфере. Указанное требование закреплено и в утвержденном МВД России в 2017 г. приказом № 664 Административном регламенте (п. 154). В данном источнике закреплены также требования об обязательном составлении детального рапорта и (или) самой схемы места совершения административного правонарушения, т.к. при возникновении спорных моментов или упущений данные дополнительные сведения могут сыграть решающую роль при проведении административного расследования для принятия верного решения.
Как уже отмечалось, важным элементом протокола является схема, наглядно демонстрирующая место совершения лицом административного правонарушения. Она составляется сотрудником Госавтоинспекции, а подписывается, помимо него, еще самим виновником произошедшего. Если последний отказывается или не в состоянии поставить свою роспись, об этом делается соответствующая запись.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
На предварительном этапе процесса возбуждения дела о совершении лицом административного правонарушения уполномоченный сотрудник Госавтоинспекции формирует, основываясь на имеющихся материалах и показаниях, собственного мнения о необходимой процессуальной форме дальнейшего рассмотрения дела, которое переходит в финальный этап, рассматриваемой стадии и в котором сотруднику необходимо принятие решения о вариантах дальнейшего развития событий. В ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ определен процессуальный момент, начиная с которого дело о совершенном административном правонарушении считается возбужденным.
На практике нередко случаются ситуации, недостаточно регламентированные или даже неупомянутые в законодательной базе. Так, например, сотрудник ГИБДД, прибывший на место совершения административного правонарушения, по окончании составления протокола осмотра понимает необходимость проведения административного расследования ввиду новых открывшихся обстоятельств по делу. Но несмотря на это, административное расследование теперь не сможет способствовать возбуждению дела об административном правонарушении, а лишь будет указывать на форму проведения дальнейшего рассмотрения дела о дорожно-транспортном происшествии.
Ученые - специалисты в области административного права в своих исследованиях с разных точек зрения активно обсуждают процессуальный момент, с наступления которого дело считается «открытым», несмотря на то что он законодательно закреплен в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Некоторые ученые считают, что этим моментом является совершение сотрудником компетентных органов первого действия, который можно отнести к производству по делу [12, с. 94], а другие -момент его документального оформления [7, с. 112]. Законодатель же определил рассматриваемый момент с вынесения соответствующего определения по установленной в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ форме. Однако необходимо заметить, что ни оно, ни осуществление административного расследования не содержат никаких положений, обосновывающих необходимость применения данной процессуальной формы.
Основываясь на общепринятой форме толкования правовой нормы, закрепленной в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ, можно сделать вывод о том, что причина использования усложненной процессуальной формы административного производства совершенного правонарушения основывается на следующих признаках:
1) поводах для возбуждения дела об административном правонарушении;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
2) данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
3) статьи гл. 12 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за данное административное правонарушение.
Для того чтобы исправить существующий на сегодняшний день правовой пробел, представляется необходимым дополнить правовую норму, закрепленную в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ. Например, фразу «данные, указывающие на наличие события административного правонарушения» необходимо дополнить словами «мотивы, служащие основанием для проведения административного расследования».
Вместе с тем, в правовой норме ст. 28.7 КоАП РФ установлены процессуальные основания для принятия решения о необходимости административного расследования дела о совершении административного правонарушения в сфере дорожного движения. К их числу необходимо отнести следующие:
1) совершение административного правонарушения в области дорожного движения, которое предусмотрено ч. 1 ст. 28.7;
2) необходимость в осуществлении экспертизы (ч. 1 ст. 28.7);
3) необходимость проведения иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
На основании п. 3 постановления Пленума № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», принятого в 2005 г. Верховным Судом РФ, под административном расследованием следует понимать комплекс мероприятий, которые требуют весомых затрат времени процессуальных действий. Они нацелены: на установление всех необходимых условий и обстоятельств совершенного административного правонарушения; должное отражение всей полученной информации; юридическую квалификацию; процессуальное оформление.
Процесс расследования в административном праве должен заключаться в выполнении реальных действий, нацеленных на получение полной, точной и достаточной информации. К ним можно отнести опрос свидетелей и потерпевших, экспертизу. Однако на практике, как правило, сотрудниками ГИБДД проводится минимальное количество процессуальных действий, и, при этом, указанные действия могут растянуться на неопределенный срок, несмотря на то что все необходимые действия возможно совершить сразу и за один день при правильном подходе. В итоге, некомпетентность и халатность сотрудников Госавтоинспекции приводит к излишнему
количеству дел, возбужденных по усложненной форме расследования
Таким образом, можно сказать, что административная процедура «закрытия» дела до его рассмотрения компетентными должностными лицами по существу или передаче по подведомственности при возбуждении дела об административном правонарушении и осуществлении административного расследования по делу о дорожно-транспортном происшествии осуществляется на основании проведенного административного расследования [13, с. 12, 13].
Между тем, нужно признать, что существуют ситуации, когда при поступлении поводов к возбуждению соответствующего дела и прибытии на место ДТП сотрудник полиции на первоначальном этапе приходит к выводу о наличии в совершенном противоправном деянии, повлекшем ДТП, признаков преступления, которое предусмотрено ст. 264 УК РФ. Однако анализ положений Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664, не дает ответа на данную ситуацию.
Следует признать, что должностное лицо ГИБДД на первом этапе стадии возбуждения дела осуществляет сбор и анализ первоначально полученной информации; при выявлении фактических данных, свидетельствующих о наличии признаков состава преступления, обеспечивает охрану и поддержание порядка на месте ДТП, информирует дежурную часть о факте ДТП и при необходимости принимает меры к розыску и установлению личности лиц, совершивших и принимавших участие в ДТП. По прибытии следственно-оперативной группы сотрудник ГИБДД оказывает ей содействие в проведении следственно-оперативных мероприятий.
Вместе с тем, если должностное лицо ГИБДД при наличии причин к возбуждению дела о правонарушении вынесло определение о проведении административного расследования ДТП, но впоследствии установлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии в противоправном деянии признаков состава преступления, данное должностное лицо должно вынести постановление о прекращении данного дела, основываясь на основаниях, которые предусмотрены п. 3 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ, с передачей материалов дела по подследственности, определенной п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, а именно в следственный отдел.
К сожалению, на современном этапе развития общества бывают случаи, когда виновником в совершении административного правонарушения является несовершеннолетний гражданин, который уже достиг 16-летнего возраста, в этом случае, согласно п. 162 Административного регламента № 664, дело не рассматривается. Исключе-
нием являются случаи, закрепленные в гл. 27 КоАП РФ. В этом случае должностное лицо вправе составить протокол и возбудить о совершенном административном правонарушении дело с последующим проведением административного расследования при необходимости.
Руководствуюсь правовыми нормами, законодательно закрепленными в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ, должностное лицо обязано при возбуждении дела и осуществлении административного расследования разъяснить виновнику дорожно-транспортного происшествия, а также участникам производства их права и обязанности, вытекающие из статьи 25.1-25.2, 25.6-25.10 КоАП РФ, с указанием соответствующей записи в протоколе. Необходимо также подчеркнуть обязанность компетентных органов в создании копий для их передачи лицу, совершившему административное правонарушение, или его представителю, а также (при наличии) потерпевшему. Данное положение закреплено ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ.
Список литературы:
[1] Кузнецов С.П. Правильная дорога. - М.: Эталон, 2020. - С. 64, 65.
[2] Амбарцумян В.П. Административные деликты: концептуальные подходы к определению понятия и видов. - М.: Юрист, 2016. - С. 96.
[3] Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Понятие и содержание права на доступ к информации // Гражданин и право. - 2013. - № 4. - С. 11 - 26.
[4] Аверьянов А.К, Складко И.О. Административный процесс в системе процессуального права в России. - Саратов: Научная книга, 2017. -С. 182.
[5] Аврутин Ю.Е. Государство и право: теория и практика: учеб. пособие для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» (030501) и научной специальности 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД юридического профиля. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. -С. 306.
[6] Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. - Саратов, 2007. С.43.
[7] Богачев М.С. Коллизии в административном праве. - М.: Эталон, 2006. - С. 96.
[8] Шевченко О.А. Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения: дис. ... канд. юрид. наук / Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России. - М., 2015. - С. 34.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
[9] Братановский С.Н. Административное право России: учеб. пособие для студ. средних специальных учеб. заведений. - M., 2003. - С. 64. - Сер. «Учебник для вузов».
[10] Приказ MВД РФ № 736. URL: http://base. garant.ru/70791976/
[11] По материалам монографии M^. Сал-това «Административные правонарушения в сфере дорожного движения». - M.: Юстицинформ, 2018. - С. 137. [12] Салтов M.^ Административные правонарушения в сфере дорожного движения. - M.: Юстицинформ, 2018. - С. 137.
[13] Братановский С.Н., Братановская M^. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // В сб.: Инновационное развитие российской экономики: материалы конференции. - M., 2014. - С. 12,13.
Spisok literatury:
[1] Kuznecov S.P. Pravil'naya doroga. - M.: Etalon, 2020. - S. 64, 65.
[2] Ambarcumyan V.P. Administrativnye delikty: konceptual'nye podhody k opredeleniyu ponyatiya i vidov. - M.: Yurist, 2016. - S. 96.
[3] Bratanovskij S.N., Lapin S.Yu. Ponyatie i soderzhanie prava na dostup k informacii // Grazhda-nin i pravo. - 2013. - № 4. - S. 11 - 26.
[4] Aver'yanov A.K, Skladko I.O. Administra-tivnyj process v sisteme processual'nogo prava v Rossii. - Saratov: Nauchnaya kniga, 2017. - S. 182.
[5] Avrutin Yu.E. Gosudarstvo i pravo: teoriya i praktika: ucheb. posobie dlya stud. vuzov, obuchay-ushchihsya po special'nosti "Yurisprudenciya"
(030501) i nauchnoj special'nosti 12.00.01 "Teoriya i istoriya prava i gosudarstva; istoriya uchenij o prave i gosudarstve", dlya kursantov i slushatelej obrazova-tel'nyh uchrezhdenij MVD yuridicheskogo profilya. -2-e izd., dop. i pererab. - M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2012. - S. 306.
[6] Bratanovskij S.N., Strel'nikov V.V. Adminis-trativno-pravovoe regulirovanie sluzhby v organah i uchrezhdeniyah prokuratury Rossijskoj Federacii. -Saratov, 2007. S.43.
[7] Bogachev M.S. Kollizii v administrativnom prave. - M.: Etalon, 2006. - S. 96.
[8] Shevchenko O.A. Vozbuzhdenie i adminis-trativnoe rassledovanie del ob administrativnyh pra-vonarusheniyah v oblasti dorozhnogo dvizheniya: dis. ... kand. yurid. nauk / Vserossijskij nauchno-issle-dovatel'skij institut MVD Rossii. - M., 2015. -S. 34.
[9] Bratanovskij S.N. Administrativnoe pravo Rossii: ucheb. posobie dlya stud. srednih special'nyh ucheb. zavedenij. - M., 2003. - S. 64. - Ser. «Ucheb-nik dlya vuzov».
[10] Prikaz MVD RF № 736. URL: http://base. garant.ru/70791976/
[11] Po materialam monografii M.S. Saltova «Administrativnye
[12] Saltov M.S. Administrativnye pravonarush-eniya v sfere dorozhnogo dvizheniya. - M.: Yusticin-form, 2018. - S. 137.
[13] Bratanovskij S.N., Bratanovskaya M.S. Gosudarstvennoe upravlenie: sushchnostnye priznaki i elementy // V sb.: Innovacionnoe razvitie rossijskoj ekonomiki: materialy konferencii. - M., 2014. - S. 12, 13.
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
-ч.
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ПЬгагу.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2020
