CC BY
186
УДК 338.439.02.001.25(47+57):339.923:061.1ЕС
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
Чекалин В.С., кандидат экономических наук, заведующий отделом ВНИИ экономики сельского хозяйства, Москва, Россия E-mail: v.chekalin@vniiesh.ru
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается нормативная правовая база в сфере продовольственной безопасности региональных интеграционных формирований на пространстве СНГ. Анализируются причины противоречий, возникающих во взаимной торговле стран-участниц ЕАЭС, в том числе показана дифференциация уровня государственной поддержки сельского хозяйства. Дается оценка текущего уровня продовольственной безопасности России и возможности ее обеспечения за счет внутренних ресурсов и взаимной торговли со странами-участницами ЕАЭС. Предлагаются основные направления совершенствования национальной аграрной политики России в целях обеспечения продовольственной безопасности на основе повышения конкурентоспособности продукции отечественных производителей, а также аграрной политики ЕАЭС на основе выработки межгосударственных экономических механизмов регулирования этой сферы экономики.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Продовольственная безопасность, аграрная политика, агропродовольственный рынок, Евразийский экономический союз, Таможенный союз, ВТО, внешняя торговля.
Залогом обеспечения продовольственной безопасности государства является устойчивое развитие сельского хозяйства. В последнее время все большее распространение получают принципы повышения уровня продовольственной безопасности в формате коллективной продовольственной безопасности, также учитывающие взаимосвязь продовольственной безопасности и устойчивого сельского хозяйства. Примером такого отношения является осуществление Единой аграрной политики в Европейском союзе. Были приняты согласованные решения в сфере продовольственной безопасности в рамках Большой 8, Большой 20, в рамках Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества.
Принципы коллективной продовольственной безопасности реализуются также в формате Содружества независимых государств (СНГ), Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Таможенного союза (ТС) и Единого экономического пространства (ЕЭП), Евразийского экономического союза (ЕАЭС), Союзного государства.
Изменяющаяся ситуация в международных отношениях показывает стратегический характер выбора партнеров в сфере обеспечения коллективной продовольственной безопасности.
За последние годы в рамках региональных интеграционных формирований на пространстве СНГ был принят ряд важных нормативных правовых документов, в частности: Концепция повышения продовольственной безопасности государств-участников СНГ (2010); Концепция агропромышленной политики государств-членов ЕврАзЭС (2005); Концепция продовольственной безопасности ЕврАзЭС (2009); Соглашение о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства ТС (2010); Концепция согласованной (скоординированной) агропромышленной политики государств-членов ТС и ЕЭП (2013); Договор о Евразийском экономическом союзе (раздел XXV - «Агропромышленный комплекс», 2014); Концепция единой аграрной политики Союзного государства (2010). Таким образом, в рамках ЕАЭС сложилась весьма разветвленная система нормативного правового обеспечения в сфере развития сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности.
Вместе с тем, для достижения целей перечисленных концептуальных документов необходимы согласованные межгосударственные механизмы их реализации. В
результате, несмотря на то, что уже сформулированы основные направления осуществления на территории ЕАЭС скоординированной политики в отношении сельскохозяйственной продукции и продовольствия, действующая договорно-правовая база не позволяет реализовать целостную политику в вопросах развития сельского хозяйства и регулирования общего аграрного рынка, а соответственно, и обеспечения продовольственной безопасности [1, 2].
Это касается и национального законодательства. В странах-членах ЕАЭС действуют нормативные правовые акты, определяющие политику в сфере обеспечения национальной продовольственной безопасности: Концепция национальной продовольственной безопасности Республики Беларусь (2004); Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (2010); Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» (2012).
Эти документы, несмотря на различия в правовом статусе, исходят из единого понимания сути продовольственной безопасности. Однако они так же, как и национальные долгосрочные программы развития сельского хозяйства, не в полной мере учитывают возрастающий уровень интеграции в рамках союза. В результате во внешнеторговых операциях импорт продовольствия из третьих стран по-прежнему занимает подавляющую долю, а потенциал общего аграрного рынка не в полной мере задействован для обеспечения продовольственной безопасности стран-участниц ЕАЭС.
Кроме того, возрастающая взаимная торговля продовольствием в рамках союза порой вызывает противоречия. Этому есть и объективная причина: наши страны проходят ступени интеграции в очень быстром режиме. Этому темпу не всегда соответствует скорость создания национальной нормативной правовой базы, развития институтов, подготовка соответствующих кадров [4].
Следует отметить, что, несмотря на это, в 2013 г. сельскохозяйственная продукция и продовольствие - это единственная группа товаров, по которой растет взаимная торговля во всех странах-участницах: ее объем увеличился на 16,6% и составил 8,2 млрд долл. США, а удельный вес в структуре взаимной торговли вырос с 10,4% до 12,8%. Этот рост происходит, в том числе, на рынке молока и молокопродуктов: на фоне снижения производства молока в России увеличились поставки молочной продукции из Республики Беларусь. Такая ситуация вызывает дискуссию об уровне господдержки сельского хозяйства в наших странах, необходимости равной конкуренции (рис. 1).
14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0
Республика Республика Российская Беларусь Казахстан Федерация
100 80 60 40 20 0
92
ШИ
Республика Республика Российская Беларусь Казахстан Федерация
Уровень государственной поддержки сельского хозяйства, %
Доля поддержки искажающей торговлю, %
Источник: Евразийская экономическая комиссия
Рисунок 1 - Государственная поддержка сельского хозяйства в странах-участницах ТС и ЕЭП в 2011 г.
На наш взгляд, у этой проблемы есть и другой аспект. Вступив в ВТО в одностороннем формате на согласованных условиях, Россия, а по сути и ТС, потеряли свободу в тарифном регулировании и квотировании импорта из третьих стран. В результате складывается ситуация, когда белорусская продукция вынуждена конкурировать с российской на суженном за счет поставок из дальнего зарубежья рынке. Механизм регулирования импорта из третьих стран с помощью квот, когда
квоты сокращаются по мере роста внутреннего производства, как это успешно делалось в последние годы на российском рынке мяса, уже невозможен.
Можно отметить в целом положительную динамику в сфере обеспечения продовольственной безопасности России. Сельское хозяйство в 2008-2013 гг. росло в среднем на 3,6% ежегодно даже с учетом серьезных засух в 2009, 2010, 2012 годах. По этой же причине среднегодовой валовой сбор зерновых культур в среднем за минувшее пятилетие сохранился на уровне предыдущего пятилетия, в то же время риса увеличился на 58%, сахарной свеклы - на 36%, подсолнечника - на 29%. Производство скота и птицы в 2013 г. к 2008 г. возросло на 36%, в том числе в сельскохозяйственных организациях - на 76%. Однако сохраняется отрицательная динамика в производстве мяса крупного рогатого скота и молока.
Несмотря на природные катаклизмы, переходящих запасов продовольствия было достаточно для поддержания в целом стабильной обстановки на внутреннем агропродовольственном рынке. Продолжалось развитие его логистики и инфраструктуры. В 2009-2013 гг. реальные располагаемые доходы населения выросли на 18,3%, что способствовало росту потребления продовольствия.
Вместе с тем, положительная динамика развития сельского хозяйства в России позволила достичь целевых значений продовольственной независимости не по всем видам продукции. Если по продукции растениеводства они даже превышены, то доля отечественного производства в формировании ресурсов мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов остается ниже порогового уровня. Эти показатели планируется достичь к 2020 году (рис. 2).
Зерно Сахар Растительное Картофель Мясо и Молоко и
масло мясопродукты молокопродукты
■ Пороговое значение _ 2013 г. ■ 2020 г. Государственная программа
Источник: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, расчеты на основе данных Росстата, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы
Рисунок 2 - Удельный вес отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов, %
В результате Россия вынуждена тратить значительные финансовые ресурсы на импорт продовольствия: в 2013 г. - это 43,1 млрд долл. США.
В условиях необходимости ограничения импорта продовольствия из отдельных стран дальнего зарубежья вопрос обеспечения продовольственной безопасности приобретает особую значимость. С одной стороны, это необходимость ускорения импортозамещения, что потребует корректировки механизмов и объемов поддержки отечественных производителей. С другой стороны, возможность расширить взаимный товарооборот продовольствием в рамках ЕАЭС на основе коллективной продовольственной безопасности.
При этом следует отметить, что даже с учетом импорта по отдельным видам продукции в России еще не достигнут уровень потребления, соответствующий рациональным нормам. Это касается таких видов продовольствия, как фрукты, овощи, картофель, молоко и молокопродукты (рис. 3).
При этом в Республике Беларусь уровень потребления продуктов питания заметно выше, чем в Российской Федерации, что связано с существенно более высоким уровнем производства на душу населения: по молоку - в 3,5 раза, по мясу - в 2 раза, по зерну - в 1,5 раза.
В условиях недостаточности производства в одной стране и излишков ее производства в другой, импорт продовольствия из Республики Беларусь в Российскую Федерацию можно рассматривать как элемент продовольственной безопасности России в рамках ЕАЭС. Но при этом нам необходимо создать равные условия конкуренции производителям, чтобы подобные отношения не вызывали упомянутых противоречий.
Источник: Росстат, Белстат, Агентство Республики Казахстан по статистике Рисунок 3 - Потребление продуктов питания на душу населения в странах ЕАЭС в 2013 г., кг
Таким образом, основные проблемы в сфере продовольственной безопасности в рамках формирующегося ЕАЭС связаны с текущим форматом нашей интеграции и уровнем развития производства, а именно: с существенными различиями в механизмах и объемах государственной поддержки сельского хозяйства, отсутствием единой методологии расчета уровня государственной поддержки; с тем, что в структуре импорта значительные его объемы в части продовольствия поступают из третьих стран [5]. Даже в Республике Беларусь импорт продовольствия достигает 440 долл. США в расчете на душу населения, что выше, чем, например, в России. С другой стороны, это является резервом для наращивания производства и взаимной торговли.
Проблемы обеспечения продовольственной безопасности России связаны главным образом с тем, что реализуются все те риски, которые указаны в Доктрине как возможные. Это макроэкономические риски, связанные с замедлением роста экономики страны в целом, инвестиций, доходов населения, а соответственно, замедлением роста спроса на продовольствие, что будет тормозить производство, а также с бюджетными ограничениями и нестабильностью расходов на поддержку сельского хозяйства; технологические риски, связанные с сохранением отставания от развитых стран в уровне технологического развития отечественной производственной базы. В условиях изменения в международных отношениях возникают риски технологической зависимости аграрного сектора России от зарубежных стран; из-за усиления технологических рисков повышается подверженность сельскохозяйственного производства рискам, связанным с неблагоприятными климатическими изменениями; после вступления России в ВТО повышаются внешнеторговые риски, причем в соответствии с договоренностями степень либерализации таможенного режима в ближайшие годы будет нарастать. При этом, несмотря на некоторый прогресс в Дохийском раунде переговоров, перспективы снижения развитыми странами уровня поддержки своих сельскохозяйственных производителей пока туманны.
Решение проблем обеспечения продовольственной безопасности России в условиях формирования Евразийского экономического союза, на наш взгляд, должно осуществляться по двум направлениям.
Во-первых, совершенствование национальной аграрной политики и повышение конкурентоспособности продукции отечественных производителей, ускорение импортозамещения. Ключевым положением, по нашему мнению, является повышение
инвестиционной привлекательности отрасли на основе увеличения доходности сельскохозяйственного производства. Это связано и с увеличением доли сельскохозяйственных производителей в конечной розничной цене продовольствия, а значит развитием кооперации; и с совершенствованием ценообразования на рынках материально-технических ресурсов для сельского хозяйства, в том числе контролируемых государственными монополиями; и с увеличением государственной поддержки аграрного сектора [3].
Во-вторых, совершенствование аграрной политики ЕАЭС на основе выработки межгосударственных экономических механизмов регулирования. При этом мы полагаем, что, помимо единых методологических подходов к государственной поддержке и регулированию рынков на национальном уровне, странам-членам следует по примеру Европейского союза начать переход к формированию наднационального финансового фонда, с помощью которого Евразийская экономическая комиссия смогла бы внедрять единые меры оказания поддержки производителям и создавать общий экономический механизм в аграрном секторе нашего союза, проводить единую прозрачную аграрную политику, не только составлять фактические и прогнозные балансы взаимной торговли, но и создавать условия для устойчивого развития отрасли.
Для повышения продовольственной безопасности Российской Федерации и стран ЕАЭС за счет развития взаимной торговли также важно создание соответствующей товаропроводящей инфраструктуры, включая оптовые логистические центры для упрощения доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к рынкам сбыта.
Решению этих задач способствовало бы закрепление в международных договорах, регламентирующих реализацию единой аграрной политики, количественных ориентиров обеспечения продовольственной безопасности и независимости, как отдельных стран-участниц, так и союза в целом, в том числе положения о необходимости производства основных пищевых продуктов в объеме 80% от их годового потребления в соответствии с рациональными нормами.
Таким образом, для комплексного решения проблем продовольственной безопасности необходимы согласованные индикативные показатели развития агропромышленного комплекса стран-участниц нашего союза, единое регулирование аграрного рынка, общие механизмы технологической модернизации, унификация требований к качеству и безопасности продукции, создание единой системы товародвижения и информационного обеспечения интеграционного формирования. Такой подход устранит предпосылки для возникновения принципиальных противоречий во взаимной торговле, будет способствовать устойчивому росту сельскохозяйственного производства на пространстве Евразийского экономического союза, а следовательно, повышению продовольственной безопасности наших стран.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2. Концепция согласованной (скоординированной) агропромышленной политики государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства (Решение Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств от 29 мая 2013 г. №35) [Электронный ресурс]. / РГП на ПХВ Республиканский центр правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан. - Режим доступа: Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан.
3. Серков, А. Ф. Совершенствование экономического механизма реализации государственной программы развития сельского хозяйства на 2013-2020 годы / А. Ф. Серков, В. С. Чекалин // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2013. - № 6. - С. 7-11
4. Тарасов, В. И. Рифы на пути ВТО / В. И. Тарасов. - М.: ООО «Угрешская типография», 2013. - 362 с.
5. Ушачев, И. Г Проблемы обеспечения конкурентоспособности продукции АПК в условиях региональной интеграции и глобализации / И. Г. Ушачев, А. Ф. Серков, В. И. Тарасов, В. С. Чекалин // АПК: экономика, управление. - 2013. - № 7. - С.3-14.
