CC BY
104
УДК 35.08:342.547:342.9
Проблемные вопросы привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения
Э.В. РЫЖОВ - старший помощник руководителя следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Вологодской области (по кадрам);
С.В. ЗАВИТОВА - начальник кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент
В статье анализируются вопросы привлечения к административной и дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений коррупционной направленности, а также практика выявления нарушений при предоставлении сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера.
Ключевые слова: противодействие коррупции; коррупция; правонарушения; сведения о доходах; дисциплинарные взыскания.
Problematic issues bringing of state employee to disciplinary responsibility for a corruption offense
E.V. RYZHOV - Senior Assistant Head of the Investigation Department of the Investigative Committee of the Russian Federation in Vologda region;
S.V. ZAVITOVA - Head of the Department of Administrative and Legal Disciplines of the Vologda Institute of Law and Economics of the Federal of Russia, PhD. in Law, Associate Professor
The article analyzes the issues of bringing to administrative and disciplinary responsibility for committing corruption-related offenses, as well as the practice of identifying violations in the provision of information about income, expenses and liabilities of material nature.
Key words: fight against corruption; corruption; offense; information on income; disciplinary action.
В настоящее время наблюдается повышенный интерес к проблеме борьбы с коррупцией как социальным злом, представляющим угрозу национальной безопасности государства. Коррупция в органах государственной власти ущемляет конституционные права и интересы граждан, разрушает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, препятствует проведению реформ и в конечном итоге подрывает доверие граждан к власти1.
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 15.02.2016 г.) «О противодействии коррупции»2 провозглашает одним из основных принципов противодействия коррупции неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Вместе с тем самого понятия «коррупционное правонарушение» в указанном законе не содержится, а дается лишь определение коррупции как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественно-
го характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Правонарушение можно определить как виновное противоправное деяние (действие и (или) бездействие) лица, причиняющее вред личности, обществу и государству, за которое наступает юридическая ответственность. В зависимости от степени общественной опасности и социальной вредности правонарушения делятся на преступления и проступки, которые в свою очередь подразделяются на административные, гражданско-правовые и дисциплинарные.
Если с коррупционными преступлениями существует определенная ясность - закрытый перечень преступлений указан в УК РФ, то с коррупционными проступками, особенно с гражданско-правовыми и дисциплинарными, ситуация обстоит сложнее, так как их перечень законодательно не закреплен.
В правоприменительной практике остро встает проблема с определением понятия «малозначительность коррупционного правонарушения» и его применением при решении вопросов о привлечении к дисциплинарной ответственности.
Более того, федеральный закон «О противодействии коррупции» вообще не содержит
указания на то, что коррупционное правонарушение может быть малозначительным.
Упоминания о малозначительности правонарушения имеются лишь в федеральных законах3, регламентирующих вопросы прохождения отдельных видов службы, и в КоАП РФ.
Законодатель установил возможность применения конкретных видов дисциплинарных взысканий за совершение малозначительных коррупционных правонарушений: замечание - на государственной гражданской службе4; замечание и выговор - в Следственном комитете5, органах внутренних дел6; выговор - на военной службе7. Например, «взыскание в виде замечания или выговора может быть применено к сотруднику Следственного комитета при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения на основании рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссии)».
Анализ законодательства, регулирующего прохождение различных видов государственной службы, позволил сделать вывод о том, что, несмотря на малозначительность правонарушения, дисциплинарная ответственность для государственного служащего наступает в любом случае, а сам факт совершения коррупционного правонарушения, невзирая на его значимость, является «черным пятном» в его биографии.
Следует отметить, что даже КоАП РФ об административных правонарушениях в этой сфере содержит более гуманные нормы. Согласно ст. 2.9 КоАП РФ «при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием».
Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что освобождение от административной ответственности за коррупционное правонарушение возможно, а от дисциплинарной нет.
В сложившейся ситуации представителю нанимателя государственного служащего, совершившего коррупционное правонарушение в форме коррупционного дисциплинарного проступка, бывает трудно однозначно отнести то или иное дисциплинарное
правонарушение к числу коррупционных, хотя это имеет существенное значение при решении вопроса о мере ответственности государственного служащего и даже о возможности продолжения им службы.
Кроме того, в этой ситуации существует и серьезный риск нарушения прав государственного служащего, который без достаточных к тому оснований попадает в число коррупционеров.
Полагаем, что абсолютное большинство государственных и муниципальных служащих являются честными и добропорядочными работниками, а допускаемые ими нарушения - следствием невнимательности и незнания особенностей антикоррупционного законодательства.
Особенно остро эта проблема возникает при проверке соблюдения требований законодательства о предоставлении государственными служащими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Анализ правоприменительной практики в этой сфере свидетельствует о том, что чаще всего государственные служащие не указывают:
- сведения о выплате ежемесячного пособия на ребенка до 16 (18) лет;
- сведения о наличии в собственности акций, приобретенных длительное время тому назад (например, в 1990-х гг. в процессе реализации приватизационных чеков);
- доходы от продажи автомобиля;
- сведения о наличии в собственности сотрудника или его супруга (супруги) недвижимого имущества (земельный участок малой площади под гаражом, хозяйственной постройкой и т.п.);
- сведения о денежной компенсации и субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг;
- сведения о наличии банковского счета, остаток средств на котором является незначительным, и т.п.
Данная проблема затрагивает очень большое число наших сограждан, проходящих государственную или муниципальную службу. Например, согласно данным Рос-стата, в 2015 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составляла 2 176 370 чел.8
В связи с этим, по нашему мнению, необходимо на законодательном уровне определить понятие коррупционного правонарушения, предоставить представителю нанимателя или работодателю государственного или муниципального служащего право при определенных обстоятельствах
освобождать на основании рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссии) от ответственности такого государственного служащего.
Определенные шаги в эту сторону предпринимаются. Так, например, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлены «Методические рекомендации по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции»9, в которых содержатся три примерных перечня: «Перечень ситуаций, которые могут быть расценены как значительные проступки, влекущие увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой доверия», «Перечень ситуаций, которые могут быть расценены как малозначительные
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (Ч. II). Ст. 212.
2 См.: Там же. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228.
3 Например, ст. 51.1 Федерального закона от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (см.: Там же. 2011. № 49 (Ч. 1). Ст. 7020).
4 Статья 59.3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (см.: Там же. 2004. № 31. Ст. 3215).
5 Часть 3.1 ст. 30 Федерального закона от 28.12.2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (см.: Там же. 2011. № 1. Ст. 15).
6 Статья 51.1 Федерального закона от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (см.: Там же. № 49 (Ч. 1). Ст. 7020).
7 Статья 51.1 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О воинской обязанности и военной службе» (см.: Там же. 1998. № 13. Ст. 1475).
8 См.: Открытые данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [Электронный ресурс].URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 01.06.2016).
9 Письмо Минтруда России от 13.11.2015 г. № 18-2/10/П-7073 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения» (вместе с Методическими рекомендациями по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции) // СПС «КонсультантПлюс» (официально опубликовано не было).
проступки» и «Перечень ситуаций, которые могут быть расценены как несущественные проступки».
При отсутствии правовой регламентации данного вопроса следует отметить безусловную практическую значимость данных методических рекомендаций, однако они, во-первых, носят казуистический характер, поскольку содержат примерный перечень ситуаций, во-вторых, в силу их природы носят не обязательный, а рекомендательный характер и, в-третьих, вносят дополнительную неопределенность в толкование и без того сложного законодательства, вводя, в частности, такое понятие, как «несущественные проступки». Более того, в методических рекомендациях не раскрываются алгоритм действий подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, а также рекомендуемая мера ответственности за такое правонарушение.
В сложившейся ситуации решением существующих проблем было бы издание соответствующего нормативного правового акта.
1 Sm.: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 31.12.2015 д. № 683 «О Strategii пасюпа1^ bezopasnosti Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2016. № 1 (СГ|. II). St. 212.
2 Sm.: Тат zhe. 2008. № 52 (СГ|. 1). St. 6228.
3 Naprimer, st. 51.1 Federal'nogo zakona ot 30.11.2011 д. № 342^ ot 03.07.2016 д.) «О sluzhbe V огдапаГ) vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij V otdel'nye zakonodatel'nye аИу Rossijskoj Federacii» (sm.: Tam zhe. 2011. № 49 (СЬ|. 1). St. 7020).
4 Stat'ja 59.3 Federal'nogo zakona ot 27.07.2004 д. № 79^ (red. ot 03.07.2016 д.) «О gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii» Tam zhe. 2004. № 31. St. 3215).
5 СГ^Г 3.1 st. 30 Federal'nogo zakona ot 28.12.2010 д. № 403^ «О Sledstvennom komitete Rossijskoj Federacii» (sm.: Tam zhe. 2011. № 1. St. 15).
6 Stat'ja 51.1 Federal'nogo zakona ot 30.11.2011 д. № 342-FZ (red. ot 03.07.2016 д.) «О sluzhbe V organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij V otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» (sm.: Tam zhe. № 49 (СЬ|. 1). St. 7020).
7 Stat'ja 51.1 Federal'nogo zakona ot 28.03.1998 № 53-FZ (red. ot 03.07.2016 д.) «О voinskoj objazannosti i voennoj sluzhbe» (sm.: Tam zhe. 1998. № 13. St. 1475).
8 Sm.: Otkrytye dannye Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki Rossijskoj Federacii [Jelektronnyj resurs].URL: http:// www.gks.ru (data obrashhenija: 01.06.2016).
9 Pis'mo Mintruda Rossii ot 13.11.2015 д. № 18-2/10/Р-7073 «О кг^егуаЬ| privlechenija к otvetstvennosti za korrupcionnye pravonarushenija» (vmeste s Ме^^^Ь^к^ rekomendacijami ро privlecheniju к otvetstvennosti gosudarstvennyh (municipal'nyh) sluzhashhih za nesobljudenie ogranichenij i zapretov, trebovanij о predotvrashhenii ili оЬ uregulirovanii ко^ИИа interesov i neispolnenie objazannostej, ustanovlennyh V celjah protivodejstvija korrupcii) // SPS «Konsul'tantPljus» (oficial'no opublikovano пе Ьу1о).
