CC BY
13УДК 347.73(075.8); 336.225.674.
Землин А.И.,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Транспортное право и административное право» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ), профессор Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской
Федерации
Ольховская Н.П.,
кандидат юридических наук, доцент Военного университета Министерства обороны Российской Федерации
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В статье рассматриваются проблемные и противоречивые вопросы осуществления финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. Авторы, анализируя отдельные определения финансового контроля, обосновывают вывод об их формально-логической несообразности и уязвимости, отчасти солидаризируясь с пониманием финансового контроля с точки зрения системно-деятельностного подхода как урегулированной нормами права деятельности компетентных органов и уполномоченных субъектов по проверке законности и эффективности действий в области образования (формирования), распределения и использования фондов денежных средств. Анализ норм бюджетного законодательства приводит авторов к выводу о несоответствии легального определения объекта государственного (муниципального) финансового контроля сложившейся практики и результатам таксономического анализа, позволяют сформулировать авторские дефиниции объекта, субъекта и предмета финансовового контроля. Исследование с использованием методики формально-догматического анализа норм бюджетного законодательства позволило сформулировать некоторые замечания по поводу разграничения и уточнения компетенции органов внутреннего государственного (муниципального) и органов внутреннего финансового контроля. По результатам анализа видов, форм и методов осуществления государственного финансового контроля обозначены направления повышения эффективности контрольной деятельности. Сделан и обоснован вывод о том, что положения бюджетного законодательства о финансовом контроле недостаточно разработаны, ряд из них не вполне основателен и не соответствует потребностям контрольной деятельности либо противоречит теории финансового контроля. Отсутствие легальных определений, необходимых для обеспечения однозначного понимания сложных правовых процессов и явлений, влечет за собой проблемы провипременения в процессе контрольно-надзорной деятельности компетентных органов. Устранению выявленных противоречий и пробелов бюджетного законодательства отчасти может способствовать легализация в российском позитивном праве сформулированных в тексте статьи предложений.
Ключевые слова: объект финансового контроля, субъект финансового контроля, метод финансового контроля, внутренний государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль
Zemlin A.,
Doctor of Law, Professor, Head of the Chair "Transport and Administrative Law" of the Law Institute of the Russian University of Transport (MIIT), Professor of the Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation,
Honored Worker of Science of the Russian Federation
Ol'khovskaya N.,
PhD in Law, Associate Professor of the Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation
ISSUES OF LEGAL SUPPORT AND ORGANIZATION OF FINANCIAL CONTROL IN THE SPHERE OF BUDGETARY LEGAL RELATIONS
The article discusses the problematic and controversial issues of financial control implementation in the sphere of the budgetary legal relations. Analyzing the definition of financial control, the article authors are substantiated the conclusion about their formally-logical incongruity and vulnerability, partly together with an understanding of financial control from the point of view of the systematic-activity approach as an activity of competent authorities and authorized subjects to verify the le-
gality and effectiveness of actions in the field of building (formation), distribution and use of funds of monetary resources as regulated by norms of law. The analysis of the norms of the budgetary legislation leads article authors to a conclusion about the discrepancy between the legal definition of the object of state (municipal) financial control of established practice and the results of the taxonomic analysis allowing formulating the authors' definition of the object, entity and subject of financial control. The research using methods of formal-dogmatic analysis of the norms of the budgetary legislation has allowed the article authors to formulate some remarks on the distinction and to clarify competence of authorities of internal state (municipal) and internal financial control. The directions of efficiency improvement of control activity are designated by the results of the analysis of the types, forms and methods of the state financial control implementation. Also the valid conclusion is drawn that the provisions of the budgetary legislation on financial control are sufficiently developed, a number of them is not quiet thorough and does not meet the needs of control activity or contradicts the theory of financial control. The lack of legal definitions needed to ensure a clear understanding of complex legal processes and phenomena entails the problem of law enforcement in the process control-supervisory activity of the competent authorities. Legalization of formulated proposals in the text of the paper can partly contribute the elimination of the revealed contradictions and gaps in the budgetary legislation. Keywords: object of financial control, subject of financial control, method of financial control, internal state financial control, internal financial control
В настоящее время достаточно сложно переоценить значение финансового контроля в Российской Федерации. Финансовым контролем обеспечиваются соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; своевременное получение информации о ходе осуществления финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, выявленных нарушениях для принятия адекватных мер, направленных на их предотвращение; соблюдение финансовой дисциплины, т.е. установленных предписаний и порядка образования (формирования), распределения и использования фондов денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.
Легального определения понятия финансового контроля позитивное российское право не содержит, что, естественно, не способствует единообразию восприятия сущности и адекватности интерпретации содержания этой важнейшей финансово-правовой категории. В связи с этим в научной литературе сущность контроля как родового понятия определяется весьма неоднозначно. Проведенный ранее подробный анализ различных подходов к определению финансового контроля [1] позволяет, с одной стороны, избежать необходимости перечислять многочисленные авторские определения, а, с другой, - обозначить как данность, что указанные дефиниции существенно разнятся. Отмечаемые различия предопределены, по нашему мнению, не только и не столько отсутствием имеющего сущностной характер легального определения исследуемого явления, сколько различающимися по-
требностями авторов, детерминированными различным научным интересом и используемыми в связи с этим методологическими подходами к исследованию контроля как социально-философской, политологической, юридической, экономической и т.д. категории.
Например, широкое распространение в современной литературе получил подход, согласно которому понятие «контроль» наделяют следующим лексическим смыслом: «контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» [2. С. 292.]. В данном определении, возможно, вполне основательном и допустимом в семантическом и семиотическом аспектах, в случае рассмотрения его с позиций формально-догматического и формальнологического подходов, явно вскрывается недопустимое, вопиющее смешение понятий:
во-первых, проверка не может быть отождествлена с контролем в целом, поскольку наравне с ревизией является лишь формой, т.е. внешним выражением содержания контроля;
во-вторых, наблюдение - это один из многочисленных методов контрольной деятельности, осуществляемый, наряду с иными, в ходе реализации его форм (проверки и ревизии);
и, наконец, проверка и надзор не могут ни при каких обстоятельствах быть признаны целями контроля: проверка - это, как уже отмечалось ранее, форма контроля, а надзор наравне с аудитом и контролем являются отдельными направлениями контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов и организаций.
В ракурсе формально-логического анализа представленное определение контроля тем более
Какцитировать статью: Землин А.И., Ольховская Н.П. Проблемные вопросы правового обеспечения и организации финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений // Вестник Академии права и управления. 2017. № 4(49). с. 29-38
предстает более чем сомнительным, поскольку формулировка «проверка, ... осуществляемая в целях проверки» не может не вызывать недоумения своей логической несообразностью, поскольку в результате целью некого действия предстает само это действие, что, по меньшей мере, странно.
Между тем, достаточно распространенным можно считать определение, согласно которому под финансовым контролем понимается урегулированная нормами права деятельность государственных (муниципальных) органов и иных уполномоченных субъектов по проверке законности и эффективности действий в области образования (формирования), распределения и использования фондов денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Такого рода подход в восприятии финансового контроля весьма традиционен и может считаться каноническим, поскольку с определенными оговорками принят как специалистами в области финансового права, так и представителями финансовой науки. В приведенном определении использован достаточно тривиальный, но вполне себя оправдавший с точки зрения применимости и научной надежности системно-дея-тельностный подход.
Соответственно, в указанном ракурсе, цель финансового контроля реализуется в выполняемых им задачах:
- обеспечение финансовой безопасности государства и финансовой устойчивости хозяйствующих субъектов;
- обеспечение выполнения хозяйствующими субъектами своих финансовых обязательств, в том числе перед государством и муниципальными образованиями;
- обеспечение рационального, эффективного и законного использования финансовых ресурсов;
- обеспечение соблюдения финансовых интересов всех хозяйствующих субъектов, усиления их ответственности за результаты своей деятельности;
- повышение эффективности финансовой политики государства.
Объекты государственного (муниципального) финансового контроля перечислены в ст.266.1 БК РФ [3]. Очевидно, что с точки зрения таксономического анализа перечисленные в указанной норме объекты являются не объектами, а подконтрольными субъектами, наделенными правосубъектностью в контрольных отношениях действующим законодательством. Под понятием «объект» контроля» должно, по нашему мнению, пониматься вовсе не лицо, в отношении которого контроль осуществляется, а финансовое отношение, подвергаемое анализу и верификации в целях уяснения соответствия действий подконтрольного субъекта и его должностных лиц требованиям
законности и эффективности. При этом также целесообразно выделять и предмет контроля, под которым, опять-таки по мнению авторов статьи, целесообразно понимать собственно финансовые операции, подвергающиеся проверки на предмет выявления отклонения между предписанным (запланированным) и полученным результатом.
В отношении указанных в анализируемой статье подконтрольных субъектов органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов.
Законодатель возлагает на подконтрольные органы и организации, а также их должностных лиц обязанность своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, необходимые документы и материалы, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск в помещения и на территории, выполнять их законные требования. Непредставление или несвоевременное представление истребуемой органами государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Как закреплено в ст.265 БК РФ[3], в отношении подконтрольных органы и организаций осуществляются внешний, внутренний, предварительный и последующий государственный (муниципальный) финансовый контроль. Государственный (муниципальный) финансовый контроль, в зависимости от его вида, различается: органами, его осуществляющими и полномочиями этих органов; методами и временем осуществления государственного финансового контроля.
Объем контрольной деятельности, ее виды и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависят от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного (муниципального) финансового контроля.
Так, внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью, соответственно, Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Рос-
сийской Федерации и муниципальных образований. Бюджетные полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля закреплены п.2, 5 ст.157, ст.167.1, ст.268.1 БК РФ[3]. Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;
контроль в других сферах, установленных, в первую очередь, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»[4].
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:
проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
направляются объектам контроля представления, предписания;
направляются финансовым органам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
осуществляется производство по делам об административных правонарушениях.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Бюджетные полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) контроля закреплены п.3, 4 ст.157, ст.166.1, ст.269.1, ст.269.2, ст.270.2 БК РФ[3]. Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:
проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;
направляются органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
осуществляется производство по делам об административных правонарушениях.
Порядок реализации федеральным органом государственного внутреннего финансового контроля своих полномочий регламентирован нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, которые содержат развернутый и достаточно конкретизированный перечень полномочий органов Федерального казначейств, а также процессуальный порядок их реализации[5, 6]. Кроме того, приказом Минфина России утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля [7].
Таким образом, бюджетное законодательство разграничивает виды государственного (муниципального) финансового контроля, исходя из органов, его осуществляющих, при этом не содержит иных критериев, согласно которым следовало бы отделить внешний контроль от внутреннего. Между тем, анализируя бюджетные полномочия Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся, соответственно, органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), осуществляющих, помимо контроля, и иные функции, связанные с исполнением соответствующих бюджетов, можно прийти к выводу, что определяющим фактором здесь является правовая связь, возникающая между органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектом контроля. Такая связь обусловлена участием органов внутреннего финансового контроля при исполнении своих основных функций в операциях (сделках), предметом которых являются (могут являться) средства соответствующего бюджета (внебюджетного фонда).
В статье 265 БК РФ названы лишь два вида контроля, различающиеся по времени его проведения. Так, предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Из перечня видов контроля, связанных со временем его проведения, исключен такой вид, как текущий контроль. Между тем, согласно норме ч. 1 ст. 268.1 БК РФ, к полномочиям органов внешнего контроля относят контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета, а ч. 1 ст. 269.1 БК РФ к полномочиям органов внутреннего контроля относит контроль за соответствием содержания проводимой операции ее целевому назначению. Содержание приведенных норм полностью соответствует определению текущего контроля в ст. 265 БК РФ предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, вызывает недоумение исключение из норм Бюджетного кодекса РФ такой важной формы (ныне - вида) финансового контроля, как текущий, направленного, прежде всего, на пресечение финансовых правонарушений, недопущение более тяжких последствий финансовых нарушений. Поскольку функции органов контроля в указанных статьях не определяют момент применения нормы, это приводит к потере оперативности контроля.
Минфином России на основании ст.165 БК РФ принят приказ «О Порядке учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета», закрепляющий процессуальный порядок принятия к учету бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета[8]. При принятии бюджетных и денежных обязательств к учету территориальными органами Федерального казначейства в обязательном порядке осуществляется проверка представленных документов на соответствие их требованиям приказа Минфина России №221н и бюджетной смете получателя средств. Процедура постановки на учет бюджетных и денежных обязательств бюджетополучателей осуществляется с целью недопущения принятия бюджетополучателями обязательств с превышением установленных лимитов бюджетных обязательств.
Например, бюджетополучатель принимает бюджетные обязательства путем заключения контракта (договора) в пределах выделенных лимитов по соответствующим кодам классификации расходов и в соответствии с бюджетной сметой. Контракт представляется в орган Казначейства по месту открытия
лицевого счета. В органе Казначейства контракт (договор) проверяется, сумма по данному коду классификации расходов бюджета, условно говоря, депонируется под оплату бюджетного обязательства, возникшего именно из этого контракта (договора). В рамках данной процедуры и проводится органами Казначейства предварительный финансовый контроль.
Процедура осуществления текущего финансового контроля также имеет свою правовую регламентацию. Так, приказом Минфина России "О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета"[9] предусмотрена процедура представления бюджетополучателем в орган Казначейства подтверждающих возникновение денежных обязательств документов (п.7,8) и одновременно с ними Заявки на кассовый расход (распоряжение получателя бюджетных средств на осуществление платежа). Документы проверяются Казначейством на соответствие требованиям п.10-13 приказа №87н и санкционируется их оплата, что позволяет сделать вывод о практически осуществляющемся текущем финансовом контроле. Минфином России принят целый ряд нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру санкционирования расходов федерального бюджета [10, 11].
Более того, п.5.14 Положения о Федеральном казначействе[5] к полномочиям Казначейства относит осуществление предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств.
Возложение на Федеральное казначейство полномочий по надзору в финансово-бюджетной сфере расформированной Службы финансово-бюджетного надзора позволяет говорить об осуществлении Казначейством последующего финансового контроля. Для реализации этих полномочий в Федеральном казначействе созданы: Контроль но-ревизионное управление в социальной сфере, сфере межбюджетных отношений и социального страхования; Контрольно-ревизионное управление в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности, судебной системе и оборонном комплексе; Контрольно-ревизионное управление в сфере развития экономики; Управление по надзору за аудиторской деятельностью.
Следует отметить, что финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований вправе принимать правовые акты, регламентирующие порядок санкционирования расходов в своих регионах. Итак, органами государственного (муниципального) финансового контроля осуществляются предварительный, текущий и последующий виды контроля.
Проанализируем методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, указанные в ст.267.1 БК РФ. Такие методы, как проверка, ревизия и обследование являются базовыми при осуществлении всех видов государственного (муниципального) финансового контроля. Считаем необоснованным включение в перечень методов финансового контроля такого "метода контроля", как санкционирование операций.
Прежде всего, рассмотрим соотношение таких понятий, как "санкционирование операций" (ст.267.1 БК РФ) и "санкционирование оплаты денежных обязательств" (ст.219 БК РФ). Поскольку оплата денежных обязательств представляет собой вид финансовых операций, представляется обоснованным сравнение содержания определений, данных в БК РФ.
Так, в п.5 ст. 267.1 БК РФ под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Согласно ст. 219 БК РФ, санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом).
В свою очередь, согласно ст.269.1 БК РФ, полномочиями органов государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля при санкционировании операций являются:
контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;
контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече-
ния государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.
Анализируя упомянутые нормы, можно сделать вывод, что процедура санкционирования представляет собой практически одномоментное действие, содержанием которого является проставление подписи разрешающей, санкционирующей платеж. Комплекс же мероприятий, предшествующий проставлению подписи, представляет собой проверку документов, осуществляемую в рамках реализации Федеральным казначейством своих функций по исполнению федерального бюджета по расходам, а также с целью проведения государственного внутреннего финансового контроля. Соответственно, проставление подписи, даже разрешающей платеж, не может являться методом контроля. Подтверждением сказанного служит норма п.5.15 постановления Правительства РФ №703 [5], согласно которой Казначейство осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и "совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств".
Законодатель закрепляет, помимо государственного (муниципального) финансового контроля, порядок осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Субъектами внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита являются главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств, главный администратор (администратор) доходов бюджета, главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета, их полномочия закреплены ст.160.2-1 БК РФ.
Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам; на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. Главный администратор (администратор) доходов контролирует соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета. Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета контролирует соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администрато-
ры (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (их уполномоченные должностные лица) осуществляют на основе функциональной независимости внутренний финансовый аудит в целях:
оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности;
подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации;
подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит осуществляются в соответствии с порядком, установленным соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. В частности, постановлением Правительства РФ утверждены Правила осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита[12], приказом Минфина России от 7 сентября 2016 года утверждены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля [13].
Пониманию сложности поставленной задачи и напряженности обстановки при ее решении может способствовать упоминание о том, что подготовленные ранее Минфином России Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля не прошли регистрации в Минюсте России [14].
Постановлением Правительства №193[12] предусмотрено, что внутренний финансовый контроль должен осуществляться непрерывно руководителями (заместителями руководителей), иными должностными лицами главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, организующими и выполняющими внутренние процедуры составления и исполнения федерального бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности. Внутренний финансовый контроль осуществляется в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств федерального бюджета и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия.
При осуществлении внутреннего финансового контроля производятся следующие контрольные действия:
а) проверка оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов
Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренних стандартов;
б) авторизация операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур);
в) сверка данных;
г) сбор и анализ информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур.
Методами внутреннего финансового контроля являются самоконтроль, контроль по уровню подчиненности и контроль по уровню подведомственности.
Самоконтроль осуществляется сплошным способом должностным лицом каждого подразделения главного администратора (администратора) средств федерального бюджета путем проведения проверки каждой выполняемой им операции на соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации, регулирующим бюджетные правоотношения, внутренним стандартам и должностным регламентам, а также путем оценки причин и обстоятельств (факторов), негативно влияющих на совершение операции.
Контроль по уровню подчиненности осуществляется сплошным способом руководителем (заместителем руководителя) и (или) руководителем подразделения главного администратора (администратора) средств федерального бюджета (иным уполномоченным лицом) путем авторизации операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур), осуществляемых подчиненными должностными лицами.
Контроль по уровню подведомственности осуществляется сплошным или выборочным способом в отношении процедур и операций, совершенных подведомственными распорядителями и получателями средств федерального бюджета, администраторами доходов федерального бюджета и администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, путем проведения проверок, направленных на установление соответствия представленных документов требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренним стандартам, и (или) путем сбора и анализа информации о своевременности составления и представления документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур, точности и обоснованности информации, отраженной в указанных документах, а также законности совершения отдельных операций. Результаты таких проверок оформляются заключением с указанием необходимости внесения исправлений и (или) устранения недостатков (нарушений) при их наличии в установленный в заключении срок либо разрешительной надписью на представленном документе.
Результаты проведенного внутреннего финансового контроля отражаются в журнале внутренне-
го финансового контроля. Для оказания помощи в оценке качества осуществления главным администратором бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и формирования предложений о принятии мер по повышению качества их проведения Минфином России разработана Методика внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемой органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля [15].
Сравнивая положения законодательства о государственном (муниципальном) внутреннем финансовом контроле и внутреннем финансовом контроле, представляется необходимым определиться, чем обусловлены различия в полномочиях субъектов этих видов контроля. Прежде всего, субъекты обоих видов контроля являются органами исполнительной власти и осуществляют государственные функции. Следует ли считать, что субъекты обоих видов контроля при его осуществлении действуют от имени государства? Если федеральный орган исполнительной власти, принимая бюджетные обязательства, действует от имени государства, то, осуществляя внутренний финансовый контроль, будет ли он действовать от имени государства?
Итак, определимся, что полномочия получателя бюджетных средств действовать от имени государства при принятии бюджетных и денежных обязательств прямо указаны в БК РФ. Более того, в ст.6 БК РФ содержится положение о том, что денежные обязательства получателя бюджетных средств являются расходными обязательствами государства и подлежат оплате в текущем финансовом году как
бюджетные обязательства. Полномочия действовать от имени государства при осуществлении внутреннего финансового контроля бюджетополучателю не предоставлялись, поэтому при осуществлении внутреннего контроля он действует от своего имени, самостоятельно; результаты контроля оформляются заключением.
Субъект же государственного внутреннего финансового контроля, в частности, Федеральное казначейство, при осуществлении функций контроля действует от имени государства, его полномочия по осуществлению контроля закреплены в БК РФ; результаты контроля оформляются, в том числе, представлениями и предписаниями (ст.270.2 БК РФ). В частности, статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была дополнена частью 20, предусматривающей отдельный состав административного правонарушения и дифференцированную административную ответственность за невыполнение предписания органа государственного финансового контроля. При этом положения части 1 статьи 19.5 КоАП не распространяются на нарушения, выразившиеся в невыполнении постановлений, представлений, решений органов государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц).
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что положения Бюджетного кодекса РФ о финансовом контроле недостаточно разработаны, некоторые необоснованны, отсутствуют необходимые определения. Минфин России своими приказами, положениями и методиками в значительной степени нивелировал создавшееся положение, что, однако, не исключает необходимости законодательного урегулирования ситуации.
Список литературы
1. Землин А.И., Землина О.М., НазарчукИ.П., НазарчукИ.А., Акимов В.М. Актуальные проблемы внешнего финансового контроля за деятельностью государственных учреждений: монография. Воронеж: Научная книга, 2013.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1997.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с посл. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31.
4. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1649.
5. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 года №703 "Положение о Федеральном казначействе"// www.pravo.gov.ru
6. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере"//www.pravo.gov.ru
7. Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» //www.pravo.gov.ru
8. Приказ Министерства финансов РФ от 30 декабря 2015 года № 221н «О Порядке учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета»//http://minfin.ru/ru/document/?id_4=104296&area_id=4&page_id=2104&popup=Y #ixzz4PcN6V0WW
9. Приказ Минфина России от 1 сентября 2008 года №87н "О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджет»// http://minfin.ru/ru/document/?id_4=104296&area_id=4&page_id=2104& amp;popup=Y#ixzz4PcN6V0WW
10. Приказ Минфина России от 16 июля 2010 года №72н «О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации»// http://base. garant.ru/12178429/#ixzz4Pdrqh4D8
11. Приказ Минфина России от 31 декабря 2013 года №144н «О санкционировании расходов федеральных государственных унитарных предприятий, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации»// http://base.garant.rU/12178429/#ixzz4Pdrqh4D8
12. Постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89" //www.pravo.gov.ru
13. Приказ Минфина России от 7 сентября 2016 года № 356 «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля»//www.pravo.gov.ru
14. Письмо Минфина России от 19.01.2015 № 02-11-05/932 «Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля» (не прошли регистрации в Минюсте России).
15. Письмо Минфина России от 29 декабря 2015 года №02-11-05/77284 «Методика внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемой органами государственного внутреннего финансового контроля» //www.pravo.gov.ru
Reference list
1. Zemlin A, Zemlina O., NazarchukI., NazarchukI., Akimov V. Actual issues of external financial control over the activity of state institutions: Monograph. Voronezh: Scientific book, 2013.
2. OzhegovS., Shvedova N. Explanatory dictionary of Russian language / The Russian Academy of Sciences. The Russian language Institute named after V. Vinogradov. M.: Azbukovnik, 1997.
3. The Budgetary Code of the Russian Federation (with last amendments) // Collected legislation of the Russian Federation. 1998. №. 31.
4. The Federal Law of April 5, 2013 №41-FL "On the Accounts Chamber of the Russian Federation"// Collected legislation of the Russian Federation. 2013. №. 14. Art. 1649.
5. The Russian Federation Government Resolution dated 1st of December, 2004 № 703 "The Statute on the Federal Treasury"//www.pravo.gov.ru
6. The Russian Federation Government Decree of November 28, 2013 №1092 "On the exercise of the Federal Treasury authority to control the financial-budgetary sphere"//www.pravo.gov.ru
7. The Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation of 25th of December, 2008 № 146n "On ensuring the implementation of state financial control" //www.pravo.gov.ru
8. Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation from December 30, 2015 № 221n "On the procedure of the territorial authorities of the Federal Treasury, the budget and monetary obligations of recipients of Federal funds budget"// http://minfin.ru/ru/document/?id_4=104296&area_id=4&page_id=2104&popup=Y#ixzz4PcN6V0WW
9. The Order of the Ministry of Finance of Russia from September 1, 2008 №. 87n"On the procedure for the authorization of payment of monetary obligations of recipients of Federal budget funds and administrators of sources of financing of deficit of the Federal budget"// http://minfin.ru/ru/document/?id_4=104296&area_id=4&it's page_id=2 104&popup=Y#ixzz4PcN6V0WW
10. The Order of the Ministry of Finance of Russia of 16th of July, 2010 №. 72n "On validation of expenditures of Federal institutions, source of financial support which are subsidies received in accordance with the second paragraph of paragraph 1 of the Article 78.1 of the Budget Code of the Russian Federation"// http://base.garant. ru/12178429/#ixzz4Pdrqh4D8
11. The Order of the Ministry of Finance of Russia dated 31st of December, 2013 №144n"To approve the expenditures of the Federal state unitary enterprises, source of financial support which are subsidies for the implementation of capital investments in objects of state property of the Russian Federation"// http://base.garant.ru/12178429/#ixzz4Pdrqh4D8
12. Resolution of the Government of the Russian Federation from March 17, 2014 №. 193 "About approval of Rules of implementation of the main managers (managers) of means of the Federal budget, chief administrators (administrators) of the Federal budget revenues, chief administrators (administrators) of sources of financing of deficiency of the Federal budget of internal financial control and internal financial audit and on amendments to paragraph 1 of the Rules of implementation of departmental control in the sphere of purchases for ensuring the Federal needs approved by the resolution of the Government of the Russian Federation dated 10th of February 2014 №. 89" //www.pravo.gov.ru
13. The Order of the Ministry of Finance of Russia from September 7, 2016 №. 356 "On approval of Methodological recommendations for the implementation of the internal financial controls"//www.pravo.gov.ru
14. Letter of the Ministry of Finance of Russia dated 19.01.2015 №. 02-11-05/932 "Guidelines for the implementation of the internal financial control" (not passed registration in the Ministry of Justice of Russia).
15. Letter of the Ministry of Finance of Russia of 29th of December, 2015 n 02-11-05/77284 "Methods of external quality assessment of internal financial control and internal financial audit carried out by the authorities of public internal financial control" //www.pravo.gov.ru
