CC BY
19DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_175
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЛУЖАЩИМ PROBLEMATIC ASPECTS OF THE IMPLEMENTATION OF THE APPLICATION MEASURES OF RESPONSIBILITY TO CIVIL SERVANTS
РОСЕНКО Мария Ивановна,
доктор п. наук, профессор кафедры «Конституционное и административное право», Севастопольский государственный университет. Университетская улица, 33, г. Севастополь. E-mail: mariyair@mail.ru;
КОЛОТОВ Василий Викторович,
магистр, Севастопольский государственный университет. Университетская улица, 33, г. Севастополь. E-mail: mariyair@mail.ru;
ROSENKO Maria Ivanovna,
Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Sevastopol State University. 33 Universitetskaya Street, Sevastopol. E-mail: mariyair@mail.ru ;
KOLOTOV Vasily Viktorovich,
Master's degree, Sevastopol State University. 33 Universitetskaya Street, Sevastopol. E-mail: mariyair@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрены теоретические аспекты мер ответственности к государственным служащим, выявлены их особенности. Автором проведен анализ и исследованы проблемы, которые возникают в процессе применения мер административной и дисциплинарной ответственности в отношении государственных гражданских служащих. Дается классификация мер дисциплинарной ответственности на основе действующего законодательства. Делается вывод о необходимости конкретизации нарушений дисциплины на службе, за каждое из которых будет назначаться мера ответственности.
Abstract: The article discusses the theoretical aspects of measures of responsibility to civil servants, their features are revealed. The author analyzes and investigates the problems that arise in the process of applying administrative and disciplinary measures against state civil servants. The classification of disciplinary liability measures based on the current legislation is given. It is concluded that it is necessary to specify violations of discipline in the service, for each of which a measure of responsibility will be assigned.
Ключевые слова: право, государственная служба, коррупция, политика, государство.
Keywords: law, civil service, corruption, politics, state.
Для цитирования: Росенко М.И., Колотов В.В. Проблемные аспекты реализации применения мер ответственности к государственным служащим //Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 175-178. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_175.
For citation: Rosenko M.I., Kolotov V. V. Problematic aspects of the implementation of the application measures of responsibility to civil servants // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 175-178. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_175.
Статья поступила в редакцию: 28.05.2023
Актуальность темы работы
Государственная служба играет важную роль в структуре государственной власти Российской Федерации. Решение вопросов обеспечения выполнения функций государства, реализации экономических и правовых реформ опирается на деятельность государственных служащих. В таких условиях успех развития государства напрямую зависит от честности и порядочности государственных служащих, от их готовности служить в интересах общества. И задача государства тут заключается в том, чтобы выстроить систему, которая закрепит принцип ответственности государственных служащих и снизит в их рядах количество нарушений и проступков, связанных с их служебной деятельностью.
Актуальность данной проблематики в настоящее время обоснована особой ролью института дисциплинарной ответственности государственных служащих - его функционирование способно оказать влияние на уровень соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, уровень доверия граждан к органам государственной власти.
Методология исследования
Методологическую основу работы составляют системный метод, общенаучные методы анализа, синтеза, аналогии, сравнительно-правовой метод, формально-логический метод, метод моделировании, метод толкования права.
Результаты исследования
Благодаря анализу научных трудов, материалов дисциплинарных производств, которые проводились по отношению к государственным служащим и материалов судебной практики, стало возможным увидеть, что в рассматриваемой области присутствуют нижеприведенные ключевые проблемы:
- дискуссия относительно соотношения дисциплинарной и административной ответственности государственных служащих за коррупционные проступки;
- противоречия некоторых норм законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих с положениями высшие судебной инстанции;
- низкая эффективность некоторых видов дисциплинарных взысканий, которые применяются к государственным служащим;
- применение работодателем «неофициальных» санкций за совершение дисциплинарных проступков государственными служащими (в частности, депремирования);
- широкие дискреционные полномочия представителя нанимателя при выборе вида дисциплинарного взыскания применимого в том или ином случае;
- трудности в применении отдельных правовых норм о дисциплинарной ответственности.
Из статьи 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 07.10.2022) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) увольнение.1
Исходя из статьи 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации административная ответственность может накладываться на должностное лицо при совершении им административного правонарушения в результате неисполнения либо ненадлежащего исполнения возложенных на него служебных обязанностей.2
Из приведенной статьи можно сделать вывод, что оценка степени нарушения и типа ответственности за него остается на усмотрение должностного лица, применяющего меры в отношении нарушителя. Такой порядок оказывает скорее негативное влияние на всю систему организации служебной дисциплины государственных служащих и не гарантирует эффективного и справедливого воздействия на сотрудника, совершившего правонарушение или проступок.
Также проблемной является ситуация, связанная со злоупотреблениями полномочиями представителя нанимателя, так как он самостоятельно определяет, какой вид дисциплинарного взыскания применить к тому или иному госслужащему. На практике данное положение зачастую приводит к тому, что работодатель более лояльно относится к определенным сотрудникам и, следовательно, применяет к ним менее строгую меру, и чрезмерно жесток к другим, применяя более тяжкую меру. К сожалению, не всегда на практике принимается во внимание тот факт, что дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного дисциплинарного проступка
Таким образом, столь ярко выраженная субъективность в вопросе применения мер ответственности не будет способствовать формированию принципа неотвратимости наказания, а этот принцип можно считать одним из ключевых в вопросе обеспечения надлежащего исполнения государственными служащими своих служебных обязанностей.
И. С. Самощенко и М. Х. Фарукшин утверждают, что «неотвратимость ответственности состоит прежде всего в том, что ни одно правонарушение не может остаться незамеченным или нераскрытым, что каждое правонарушение должно получить публичную огласку, попасть в поле зрения общества и государства, должно быть осуждено с их стороны».
Также Т. А. Малаш справедливо подчеркивает, что «предупредительно-воспитательное значение наказания обусловливается вовсе не его жестокостью, а его неотвратимостью. Правонарушение без ответственности — явление ненормальное, опасное, порождающее безответственность, правовой нигилизм, произвол и беззаконие».3
Обсуждение
С целью внесения ясности и прозрачности в процедуру применения административных, и особенно дисциплинарных мер в отношении гражданских служащих следует конкретизировать степени наказания за определенные проступки и правонарушения, а также внести необходимость обнародования решений, которые выносятся в рамках рассмотрения вопросов, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.
По вопросу применения дисциплинарных мер назревает необходимость подготовки отдельного нормативного акта, регламентирующего эту категорию нарушений и включающего перечень дисциплинарных проступков. Это позволило бы, в том числе исключить возможность применения двойного наказания за одно и тоже правонарушение (в рамках административной и дисциплинарной ответственности).
Еще одним этапом по созданию условий для прозрачности института ответственности государственных служащих и превентивного воздействия на чиновников, потенциально склонных к совершению правонарушений, являлось бы расширение перечня персональных данных государственных служащих, которые могут подлежать обнародованию регулярно или по мере необходимости. Степень контроля над властью со стороны населения, доступность информации о чиновниках, прозрачность их деятельности — это критерии, которые напрямую могут влиять на ситуацию с соблюдением законности и правопорядка в рамках государственной службы.
Реализация вышеуказанных предложений позволит выстроить четкую взаимосвязь между конкретными нарушениями и соразмерными им наказаниями, снизить субъективный фактор при принятии решений по применению наказаний к нарушителям, а среди государственных служащих это должно повысить уровень добросовестности и честности.
В качестве ключевого недостатка правового регулирования государственно-служебных отношений в том числе и тех, которые образуются в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности, в течении продолжительного времени выступала их регламентация в существенной мере частноправовыми средствами, которые присущи трудовому праву; и приуменьшения роли, исполняемой публичными средствами,
1 Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.02.2023) // Собрание законодательства РФ. -18.11.2002. - № 68
2 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.02.2023)
3 Амара, М. И. Противодействие коррупции в Российской Федерации. Библиография (1991—2016 гг. ) / М. И. Амара, Ю. А. Нисневич, Е. А. Панфилова. — М.: Издательство Юрайт, 2017. — 284 с.
установленных административным правом. Данный факт можно объяснить тем, что под государственной службой понимается разновидность трудовой деятельности, а соответственно, посредством огромного количества нормативно-правовых актов, содержащихся в законодательства о труде, осуществляется регулирование в государственной службе наиболее общих вопросов, затрагивающих трудовые отношения. На сегодняшний день данная проблема уже начинает терять актуальность, потому как государство предпринимает действия для утверждения конкретной специфики привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Еще более спорной является правовая природа увольнения в связи с утратой доверия, которое в ст. 59.2 Федерального закона №79 -ФЗ не обозначено в качестве дисциплинарного взыскания. Даже судебными инстанциями высказывались правовые позиции о том, что мера ответственности, закрепленная в названной выше норме, имеет иную сущность и при ее вменении не требуется соблюдения установленного порядка применения дисциплинарного взыскания. Однако к настоящему времени в правовой доктрине и судебной практике сформировалось однозначное представление о том, что увольнение в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Федерального закона №79-ФЗ) является дисциплинарным взысканием. Для легального закрепления такой позиции предлагается ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона №79-ФЗ изложить в следующей редакции «Дисциплинарное взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия применяется к государственному служащему в случае:»1
Необходимо обозначить, что с точки зрения некоторых ученых, большая часть из дисциплинарных взысканий, которые накладываются на государственных служащих мало эффективны, потому как их содержание обладает морально-правовым характером.
Однако, с данным мнением невозможно не согласиться, в связи с тем, что, дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, и предупреждения относительно недостаточном должностном соответствии почти идентичны по характеру оказываемого на государственного служащего воздействия, и по последствиям, которые возникают после наказания. В качестве цели их введения в законодательство выступает воспитательная функция. При этом исследователи отмечают, что эти дисциплинарные взыскания воспитательного характера, «не обеспечивает должного профилактического воздействия на лиц, склонных к правонарушениям, в том числе и коррупционным, и злоупотреблениям служебным положением, не обладают достаточным карающим потенциалом». Обоснованность закрепления в законодательстве такого широкого перечня однотипных взысканий незначительной эффективности, вызывает некоторые сомнения. Все перечисленные дисциплинарные взыскания просто предупреждают гражданского служащего о том, что в последующем к нему может быть применено более строгое наказание. При этом анализ судебной практики показывает, что и такое происходит не всегда. Так, например, распространение имеют случаи, когда к государственному служащему за нарушение служебной дисциплины применяется дисциплинарное взыскание в виде строгого выговора, а в период, когда оно еще не отменено и не погашено в установленном порядке, он подвергается такому же дисциплинарному взысканию.
Здесь следует учесть, что не представляется возможным в полной мере нивелировать роль дисциплинарных взысканий моральной направленности. Посредством их использования, не всегда появляется возможность способствовать достижению целей привлечения лица к дисциплинарной ответственности. Тем не менее, благодаря существующей правоприменительной практике, можно увидеть, что меры морального осуждения являются крайне важными, прежде всего, в тех случаях, когда служащий совершает несерьезный проступок. Соответственно, не целесообразно в полном объеме исключать из законодательства имеющиеся дисциплинарные взыскания морального характера.2
К проблеме результативности наложения дисциплинарных взысканий близка проблема лишения премий сотрудников, являющаяся неофициальным наказанием за осуществление дисциплинарного проступка. Как правило, данное наказание накладывается на основании нормативного документа в виде Положения о премировании, которое разработано и утверждено на предприятии. Некоторые ученые не согласны с корректностью такой позиции законодателя, в связи с тем, что к примеру, несоблюдение сотрудником рабочей дисциплины, не оказавшее влияния на результаты деятельности, не должно приводить к депремированию. Однако, в научных трудах можно встретить и другое мнение, относительно того, что повсеместное использование метода лишения премий, отражает необходимость закрепления на законодательном уровне штрафа, являющегося видом дисциплинарного взыскания. Кроме того, следует указать, что благодаря нормативному закреплению штрафа в виде санкции, накладываемой за осуществление дисциплинарного проступка, появится возможность с большей эффективностью защищать права, которыми наделены сотрудники.
Таким образом, с помощью правовых норм будет четко урегулированы основания и порядок применения санкций, а кроме того, неисполнение работодателем данных норм позволит сотрудникам защищать свои права в суде.
Отдельного внимания требует правовая регламентация такого дисциплинарного взыскания как предупреждения о неполном должностном соответствии. Согласно ст. 58, п. 3 ч. 1 ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии, «безусловно, снимается через год, если к данному служащему не применялись другие меры дисциплинарного воздействия». Однако последний факт не свидетельствует, что государственный служащий стал соответствовать данной должности через один год. Такая ситуация требует определенного решения.3
Анализ правоприменительной практики также позволяет сделать вывод о том, что элементы закрепленного в законодательстве перечня дисциплинарных взысканий не представляет собой какой-либо системы, где каждое последующее дисциплинарное взыскание применялось бы только в случае, если применение предыдущего не улучшило дисциплину труда и лицом, был совершен повторный дисциплинарный проступок. Такой подход критикуется некоторыми исследователями, которые полагают, что он является непоследовательным и создает препят-
1 Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.02.2023) // Собрание законодательства РФ. -18.11.2002. - № 68
2 Антонова, Н.А. Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципальных образований как вопрос местного значения / Н.А. Антонова, В.Н. Зайков-ский // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016.
3 Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.02.2023) // Собрание законодательства РФ. -18.11.2002. - № 68
ствия для разграничения различных видов дисциплинарных взысканий. При этом предлагается обратить внимание на существующую в советском праве практику, когда действовала «лестница» «взысканий - замечании, выговор, строгий выговор. И, в частности, увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей не могло быть применено без последовательного применения всех названных санкций». Такая «идеальная» последовательность воздействия на работника мерами дисциплинарной ответственности применительно к общей дисциплинарной ответственности, отражена, например, в Решении Кировского районного суда г. Омска от 15 мая 2018 г. по делу № 2-1487/2018 - за первое нарушение трудовых обязанностей работодатель назначил работнику дисциплинарное взыскание в виде замечания, за второе - в виде выговора, последующее стало основанием для увольнения на основании п. 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ 1. Однако использовать такого рода порядок применительно к специальной дисциплинарной ответственности, на наш взгляд, не представляется возможным. Иначе до увольнения со службы государственному служащему будет дозволено совершить как минимум девять нарушений служебной дисциплины, что может негативным образом сказаться на реализации государственным органом своих общественно значимых функций.
Кроме того, на нормативном уровне должен быть урегулирован вопрос избрания вида дисциплинарных наказаний, которые налагаются в случае осуществления государственным служащим дисциплинарного проступка. На сегодняшний день, работодатель обладает функциями решения данного вопроса при любых обстоятельствах и в полном объеме. Его действия ограничены лишь рамками действующих требований ч. 3 ст. 58 Федерального закона №79-ФЗ, на основании которых в случае наложения дисциплинарного наказания, принимается во внимание тяжесть проступка, степень вины служащего, ситуация, при которой такой проступок был осуществлен, и предшествующие результаты выполнения служащим возложенных на него должностных обязанностей. Тем не менее, данное законодательное положение не может исключить случаев, при которых, за идентичные несоблюдения установленной служебной дисциплины, налагаются разные дисциплинарные наказания по своей тяжести.
Вывод
Таким образом, автором проведено исследование и анализ проблем, возникающих в процессе применения мер административной и дисциплинарной ответственности в отношении государственных гражданских служащих. Обобщены теоретические и практические аспекты дисциплинарной ответственности государственных служащих, выявлены проблемы правового регулирования этого института, сформулированы предложения по их решению.
Отмечается, что важным моментом при наложении дисциплинарного взыскания является принятие во внимание тяжести совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен. Кроме того, неправомерно наложение дисциплинарных взысканий, которые не предусмотрены федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Делается вывод о необходимости конкретизации нарушений дисциплины на службе, за каждое из которых будет назначаться мера ответственности.
Библиогра фия:
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020.
2.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 07.10.2022) // Собрание законодательства РФ. - 18.11.2002. -№ 46. - ст. 4532.
3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.02.2023).
4. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.02.2023) // Собрание законодательства РФ. - 18.11.2002. - № 68
5. Федеральный Закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. №273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2018. № 32.
6. Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 N 172-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 2009, 27.
7. Авдеев, В.А. Стратегические направления противодействия коррупции в РФ // Российская юстиция. — 2016. — N 7. С. 19 — 21.
8. Антонова, Н.А. Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципальных образований как вопрос местного значения / Н.А. Антонова, В.Н. Зайковский // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016.
9. Алексеева, Л.Г. Противодействие коррупции мерами прокурорского надзора // Законность. — 2016.
10. Перевалов, В.Д., Хазанов С.Д. О методологических основах оценки эффективности мер противодействия коррупции // Российский юридический журнал.
— 2016.
11. Амара, М. И. Противодействие коррупции в Российской Федерации. Библиография (1991—2016 гг. ) / М. И. Амара, Ю. А. Нисневич, Е. А. Панфилова. — М.: Издательство Юрайт, 2017. — 284 с.
12. Полукаров, А.В. К вопросу об эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере // Административное и муниципальное право. — 2016.
13. Решение Кировского районного суда г. Омска от 15 мая 2018 г. по делу № 2-1487/2018 , режим доступа: СПС «Консультант плюс».
References:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 N 6-FKZ, of 30.12.2008 N 7-FKZ, of 05.02.2014 N 2-FKZ, of 01.07.2020 N 11-FKZ) // Collection of Legislation of the Russian Federation, 01.07.2020.
2. The Civil Procedure Code of the Russian Federation No. 138-FZ dated 14.11.2002 (as amended on 07.10.2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 18.11.2002. - No. 46. - Article 4532.3.
Code of the Russian Federation on Administrative Offenses" dated 30.12.2001 N 195-FZ (ed. dated 28.02.2023).
4. Federal Law "On the State Civil Service of the Russian Federation" of 27.07.2004 N 79-FZ (ed. of 03.02.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. -18.11.2002. - № 68
5. Federal Law "On Combating Corruption" dated 25.12.2008 No. 273-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2018. № 32.
6. Federal Law "On anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts" dated 17.07.2009 N 172-FZ // "Collection of Legislation of the Russian Federation", 2009, 27.
7. Avdeev, V.A. Strategic directions of combating corruption in the Russian Federation // Russian Justice. — 2016. — N 7. pp. 19-21.
8. Antonova, N.A. Implementation of measures to combat corruption within the boundaries of municipalities as a matter of local importance / N.A. Antonova, V.N. Zai-kovsky // State power and local self—government. — 2016.
9. Alekseeva, L.G. Anti-corruption measures of prosecutorial supervision // Legality. — 2016.
10. Perevalov, V.D., Khazanov S.D. On the methodological basis for assessing the effectiveness of anti-corruption measures // Russian Law Journal. — 2016.
11. Amara, M. I. Anti-corruption in the Russian Federation. Bibliography (1991-2016) / M. I. Amara, Yu. A. Nisnevich, E. A. Panfilova. — M.: Yurayt Publishing House, 2017. — 284 p.
12. Polukarov, A.V. On the question of the effectiveness of the implementation of administrative and legal means of combating corruption in the social sphere // Administrative and municipal law. — 2016.
13. Decision of the Kirovsky District Court of Omsk dated May 15, 2018 in case No. 2-1487/2018 , access mode: SPS "Consultant plus".
1 Решение Кировского районного суда г. Омска от 15 мая 2018 г. по делу № 2-1487/2018 , режим доступа: СПС «Консультант плюс».
