CC BY
31
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-143-148 NIION: 2003-0059-6/21-092 MOSURED: 77/27-003-2021-06-291
Проблемные аспекты правового регулирования применения цифровых
технологий в предоставлении услуг в области жилищно-коммунального хозяйства
Ольга Александровна Ковалева
Оренбургский государственный университет, Оренбург, Россия, [email protected]
Аннотация. Автор отмечает положительные и отрицательные аспекты использования цифровых технологий в области предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, на примере России, Великобритании, Франции и Германии. Проанализированы цифровые технологии и опыт их внедрения в сферу ЖКХ. На основе выводов исследования сделаны предложения по совершенствованию жилищного законодательства в части легитимизации процедуры электронного голосования собственников МКД и возможности подписания цифровых договоров с УК и ресурсоснабжающими организациями.
Ключевые слова: управляющая компания, коммунальные услуги, жилищное право, цифровые технологии, жилищно-коммунальное хозяйство, электронная форма, цифровой договор
Для цитирования: Ковалева О. А. Проблемные аспекты правового регулирования применения цифровых технологий в предоставлении услуг в области жилищно-коммунального хозяйства // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 143-148. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-143-148.
Original article
Problematic aspects of legal regulation of the use of digital technologies in the provision of services in the field of housing and communal services
Olga A. Kovaleva
Orenburg State University, Orenburg, Russia, [email protected]
Abstract. The author notes the positive and negative aspects of the use of digital technologies in the provision of services in the field of housing and communal services, on the example of Russia, Great Britain and Germany. The article analyzes digital technologies and the experience of their implementation in the housing sector. Based on the findings of the study, proposals were made to improve housing legislation in terms of legitimizing the electronic voting procedure for owners of apartment blocks and the possibility of signing digital contracts with the management company and resource supplying organizations.
Keywords: management company, utilities, housing law, digital technologies, housing and communal services, electronic form, digital contract
For citation: Kovaleva O. A. Problematic aspects of legal regulation of the use of digital technologies in the provision of services in the field of housing and communal services. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021;(6):143-148. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-143-148.
Сегодня вопросы цифровизации как никогда ак- интенсивностью внедрения современных технологий туальны для жилищно-коммунального хозяйства (да- в условиях индустриализации сферы и повышением лее по тексту — ЖКХ). Это связано с возрастающей уровня претензий со стороны потребителей услуг к
© Ковалева О. А., 2021
качеству сервиса и его уровню.
Кроме того, на этот процесс большое влияние оказывает стратегия координации деятельности органов власти всех уровней. Она все более активизируется в масштабах и глубине, в контексте трансформации и развития современных подходов к стратегированию социально-экономического развития, а также внедрения технологий управления инцидентами. Последний пункт отражает необходимость проведения процесса цифровизации ЖКХ не только по всей стране, но и в регионах. В этом смысле целью активизации должно стать формирование системы мониторинга и, с одной стороны, контролируемого процесса обратной связи в социально-экономических системах регионального и муниципального уровня между населением и властью. Функциональные возможности и показатели мониторинга и контроля процесса обратной связи могут служить основой для построения более оптимальной проектной и программной деятельности органов власти в области разработки стратегии развития ЖКХ.
Кроме того, ряд исследователей, верно предполагают, что внедрение цифровых технологий в сферу жилищно-коммунального хозяйства, положительно повлияет на сокращение коррупционных проявлений в данной сфере [2; 3; 6].
По результатам опроса общественного мнения в 2019 году доля россиян, удовлетворенных качеством жилищно-коммунальных услуг, выросла за последние девять лет с 39 % до 60 %. Однако проводя опрос, исследователи не ставили вопрос: «Что по мнению граждан, повлияло на улучшение качества жилищно-коммунальных услуг?» [1]. По мнению некоторых авторов, отечественных и зарубежных [4; 7, с. 34; 16], одной из причин повышения удовлетворённости услугами ЖКХ, является в том числе, и внедрение в жилищно-коммунальное хозяйство цифровых технологий, которые упрощают для граждан пользование обозначенными услугами.
В данном аспекте интересен зарубежный опыт применение цифровых технологий в сфере ЖКХ [13; 14, с. 12]. Например, в Великобритании, с момента использования компанией HaltonHousing новых 1Т-технологий произошли следующие положительные изменения:
• примерно 70 % домохозяйств связываются с поставщиком услуг по цифровым каналам;
• более 87 % всех проводимых клиентом транзакций теперь также осуществляются в цифровом формате;
• 40 % о всех авариях и необходимых ремонтах теперь сообщается в цифровом формате;
• около 99 % запросов на аренду квартиры осуществляется через цифровые платформы;
• произошло сокращение входящих и исходящих звонков более чем на 60% [5].
В результате этого транзакционные издержки сократились с примерно 15 фунтов стерлингов до менее чем 1 фунта, а количество сотрудников службы поддержки клиентов сократилось на 50 %, и эти сотрудники были перераспределены в другие сферы бизнеса для обеспечения более интенсивной поддержки наиболее сложных вопросов [5].
В Германии внедряются технологии «умного города» — это уникальная возможность для городов различного размера использовать потенциал цифровых инноваций, сделать его более доступным для жителей, туристов и местного бизнеса [10].
Правовое регулирования внедрения цифровых технологий в систему ЖКХ в странах Европы также не совершенно. Во всех странах Европы центральное правительство устанавливает общие принципы развития цифровых технологий, а конкретизация законодательства происходит на региональном уровне, как правило, в пользу интересов местных властей.
Система внедрения новых технологий и ее реализация во многом зависят от того, унитарное государство или федеральное. Скажем, в Германии центральное правительство лишь декларирует базовые принципы для местных властей, которые вольны в своих действиях. Во Франции — унитарном государстве — нормативная правовая база начинает формироваться в центре, затем она прописывается региональными властями, доходя до местного уровня, где обогащается новыми деталями. В стране существует статус местного нормативно-правового акта (PLU — PlanLocald'Urbanisme), но при их разработке муниципалитеты руководствуются принципами, заложенными в центре. Они могут касаться сложности, типологии использования «умных» технологий в ЖКХ, а иногда даже разграничения возможности применения цифровых технологий в той или иной местности, учитывая региональные особенности [5].
Само понятие «местный уровень» тоже имеет различия. Например, во Франции средний муниципалитет насчитывает около 1400 жителей, а в Великобритании — 120 тыс. Таким образом, во Франции люди, которые принимают участие в планировании внедрения цифровых технологий, живут в той среде, которая возникает в результате их решений [5].
Если принятие решений спущено на слишком низкий уровень, есть опасность сопротивления жителями развитию территорий, в особенности в том
случае, подчеркивают зарубежные исследователи [8; 11], когда процесс цифровизации не предусматривает субсидирования со стороны центральных властей. В ряде стран выделяются так называемые зоны развития, в отношении которых решения о цифровизации услуг ЖКХ принимаются на региональном или центральном уровне. Там процедуры принятия решений максимально упрощены, в некоторых случаях даже предусматриваются субсидии.
Анализируя степень и продуктивность использования цифровых технологий, в области предоставления услуг ЖКХ в России можно выделить следующие основные положительные моменты:
• упростился способ оплаты услуг (используются различные интернет сайты, мобильные приложения, терминалы банков);
• стала доступной информация управляющих компаний об их деятельности, что находит свое отражение на интернет-сайтах;
• возможность обращения граждан через интернет-порталы в органы контроля и надзора при нарушениях законодательства в области жилищных правоотношений;
• развивается государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (далее — ГИС ЖКХ);
• уменьшается количество сотрудников работающих с гражданами;
• уменьшается коррупция в системе предоставления государственных услуг в сфере ЖКХ [3; 6];
• уменьшение количества издержек управляющих компаний при предоставлении услуг ЖКХ;
• модернизация и обновление инженерных сетей и основных фондов ЖКХ с целью внедрения цифровых технологий для внедрения ру-сурсосберегающих технологий;
• сообщение информации о предоставлении государственных льгот и услуг в цифровом формате;
• реализуются программы по реформированию различных секторов ЖКХ в разных городах России;
• автоматизация предоставления услуг, информации, операций контроля и учета потребления коммунальных услуг с помощью цифровой технологии блокчейна;
• вливание частных инвестиций, предназначенных для модернизации коммунальной инфраструктуры;
• сокращение числа посредников при предоставлении и оплате коммунальных услуг.
Однако, положительное влияние представленных
факторов интенсивной цифровизации сектора ЖКХ сегодня сталкивается с рядом правовых проблем. Зачастую, внедрение новых цифровых технологий во все сферы, связанные с жилищно-коммунальными услугами, опережает правовое регулирование такого внедрения.
Научный сотрудник Международной лаборатории по праву информационных технологий интеллектуальной собственности НИУ ВШЭ Йен Ллойд, считает, что «основная проблема заключается в том, что право постоянно пытается догнать ту или иную инновацию, и в какой-то степени оно регулирует уже технологии прошлого, а нормы устаревают почти в день их вступления в силу» [8].
В результате суды и исполнительные органы в любой юрисдикции, как правило, вынуждены обращаться к правовым инструментам, которые обеспечивают наиболее близкие аналогии с ранее принятыми нормами для решения возникающих проблем. Однако не все проблемы можно решить методом аналогии.
Правовое регулирование процесса цифровизации жилищно-коммунальной инфраструктуры России начался с создания и внедрение государственной информационной системы (ГИС ЖКХ) в 2016 году, которая по своей сути является информационной базой обо всех услугах предприятий жилищно-коммунального хозяйства в пределах Российской Федерации. Её деятельность регулируется Федеральным законом от 21.07.2014 № 209-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства». Система содержит информацию о коммунальных услуги, выполняемых работах, системах связи, жилищно-коммунальным фонде, и т.д.
Поставщики услуг публикуют отчеты о своей деятельности в ГИС ЖКХ, сведения о тарифах на оплату аренды жилого помещения, перечень должников за коммунальные услуги и т.д.
Потребители жилищно-коммунальных услуг могут:
• контролировать качество и объем выполняемых операций и предоставляемых услуг;
• контролировать расходы своих товариществ собственников жилья, направлять жалобы и обращения в жилищно-коммунальные службы;
• контролеры, поставщики ресурсов, ассоциация домовладельцев, товарищества собственников жилья могут инициировать проведение собраний своих резидентов в электронном виде в режиме реального времени.
Таким образом, ГИС ЖКХ является стратегическим инфраструктурным проектом, который позволяет оптимизировать взаимодействие органов власти,
JURISPRUDENCE
граждан и организаций, обеспечивающих оказание жилищно-коммунальных услуг.
По сути, указанный выше Федеральный закон является единственным федеральным нормативным актом, регулирующим использование информационной цифровой платформы в сфере ЖКХ. Далее нормативное регулирование «отдано на откуп» подзаконных актов Президента и Правительства РФ, таких как Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы» и некоторых других. Более детальное правовое регулирование применения цифровых технологий происходит на региональном и местном уровне с применением целевых программ.
Недостаток федерального регулирования использования цифровых технологий в жилищно-коммунальной сфере приводит к возникновению вопросов правового характера. Например, платформа ГИС ЖКХ консолидирована с платформой государственных услуг, что позволяет пройти авторизацию и оплатить в онлайн формате услуги ЖКХ. Однако возможна ситуация, когда денежные средства пользователем перечислены, а поставщиком услуг не получены. Возникает вопрос: кто в данном случае виноват? Платформа ГИС ЖКХ, платформа Госуслуги, или банк уполномоченный на перевод платежа?
Судебная практика в настоящее время исходит из того, что услугу по перечислению денежных средств осуществляет уполномоченный банк, следовательно, и ответственность за некачественное оказание услуги несет банк. Так, мировой судья, ссылаясь на ст.ст. 4, 13, 28, 29 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 24.04.2020) «О защите прав потребителей», пришел к выводу, что банком услуга по зачислению денежных средств на счет управляющей компании была оказана ненадлежащим образом. Ввиду чего с ответчика надлежит взыскать в пользу истца денежные средства, перечисленные им через онлайн-систему электронных платежей. Как мы видим, даже учитывая технический сбой на платформе ГИС ЖКХ, ответственность за некачественное оказание услуг, все-таки, будет нести уполномоченный банк.
На наш взгляд, данный пробел в регулировании деятельности информационных платформ возникает в связи с неясностью их статуса. То есть, на данный момент ГИС ЖКХ выполняет только информационную функцию по предоставлению информации. В дальнейшем, с учетом внедрения на указанной платфор-
ме технологий блокчейн, будет возможно заключать электронные контракты с поставщиками услуг ЖКХ, выбирать обслуживающий банк и т.д. Применение технологии блокчейн позволяет фиксировать обязательства между потребителями и поставщиками ресурсов и автоматически записывать точные суммы за предоставленные коммунальные услуги. В этом случае потребители видят, сколько и за что они заплатили.
Использование «умных контрактов» освободит потребителя и поставщиков коммунальных услуг от посредников [10]. При использовании блокчейна фальсификации практически невозможны, поскольку хранимые документы не могут быть заменены, и невозможно заставить программный код сделать необоснованный платеж. Вся информация по потреблению, договорам, платежам и т.п. будет доступна в личном кабинете пользователя [9].
Кроме того, цифровизация ЖКХ позволяет вовлекать граждан в юридически значимые процедуры управления многоквартирным домом (далее по тексту МКД): внедрение возможности проводить общие собрания собственников помещений в МКД посредством электронного голосования на платформах ГИС ЖКХ или Госуслуг.
Однако, возможность заключения договоров управления многоквартирным домом с управляющими компаниями в электронной форме (путем электронного голосования на общем собрании и электронной подписи) и, или возможность заключения договоров с поставщиками ресурсов с помощью цифрового договора [15] необходимо предусмотреть в Жилищном кодексе РФ либо хотя бы обозначить такую возможность в ФЗ «О ГИС ЖКХ», а затем уже отрабатывать эту систему на практике, внедряя на платформу.
Кроме этого, назрела необходимость объединения в едином законодательном акте общих условий и принципов внедрения цифровых технологий в регулирование деятельности организаций тепло-, водо-, электро- и газоснабжения. Пока они регулируются разрозненными нормативными актами [12, с. 56].
Подводя итог всему выше изложенному, следует отметить, что государство стремится перевести ряд правоотношений в информационную плоскость, однако встречаются определенные проблемные аспекты. В случае с введением цифровых технологий при предоставлении услуг ЖКХ, возникает и ряд недостатков, будь то сбои при направлении электронных обращений или же при оплате. Все это говорит о необходимости совершенствования самой системы и необходимостью внедрять в жизнь систематизированную и четко урегулированную законодательством архитектуру
цифровой экосистемы ЖКХ на территории регионов и всей страны.
На законотворческом уровне нужны кардинальные перемены: отсутствие утвержденных Правительством РФ «Технологических стандартов» по внедрению различных информационно-коммуникативных технологий не дает им быстро развиваться. Нормативная база в области цифровизации ЖКХ в существенной части неполна, неустойчива и подвержена частым изменениям, законодательное регулирование в области цифровизации насчитывает небольшое количество законов и требует опережающего правового регулирования.
Список источников
1. Аналитический обзор ВЦИОМ. Индекс удовлетворенности услугами ЖКХ. URL://https://wciom.ru/ index.php?id=236&uid=10391.
2. Ганченко, Д. Н., Бодров, А. А. Цифровизация жилищно-коммунального хозяйства в условиях новой индустриализации / Сб. статей Первой Международной научной конференции «Современные тенденции менеджмента и Цифровая экономика : от регионального развития к глобальному экономическому росту». М., 2018.
3. Глухова, А. А. Об опыте предупреждения коррупции за рубежом на современном этапе // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 3. С. 195-201.
4. Дроздова, И., Петров, А. Мировая практика и российский опыт цифровизации жилищно-коммунального хозяйства. URL://https://doi.org/10.1051/ shsconf/20184400031.
5. Зарубежный опыт ЖКХ и возможности его применения в России. URL://https://www.gkh.ru / article/102164-zarubejnyy-opyt-jkh.
6. Ковалева, О. А. Проблемы реализации антикоррупционной политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства. М. : Русайнс, 2019. 130 с.
7. Ларионова, А. А. Цифровизация ЖКХ как стратегическое планирование его развития. Интервью с А. И. Кулешовым // Бюджет. 2020. № 9. С. 34-38.
8. Ллойд, Й. Право на стадии оцифровки. URL:// https://pravo.hse.ru/news /213376657.html.
9. Самсонов, М., Росляков, А., Ваняшин, С., Гребен-ков, А. Интернет вещей в умном городе. URL://http:// www.iksmedia.ru/articles/4990900-Internet-veshhej-v-umnom-gorode. htm l.
10. Технология «Умный дом». URL://http://www. aptech.ru/tehnologii-dom.
11. Уайтхед, К. Жилищная политика : разные подходы и общие проблемы. URL : //https://iq.hse.ru/ news/177674018.html.
12. Юматов, А. С. Методологические аспекты использования цифровой платформы «Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства» // Социум и власть. 2019. № 2(76). С. 56-57.
13. ELhamid, A., Salama, A., Hassan, A. A., Ayad, S. I. Towards virtual technology vision in critical cases. URL:// https://www.researchgate.net/publication/311159834/
14. Fields, D., Rogers, D. Towards a Critical Housing Studies Research Agenda on Platform Real Estate // Housing, Theory and Society. Article in Press. 2019. № 12. С. 12-21.
15. Kirillova, Elena Anatolyevna; Zenin, Sergey Sergeevich Zenin; Kovaleva, Olga Aleksandrovna; Baskakova, Natalia Pavlovna y Fatkulin, Safargaley Tamindarovich. Legal status, classification, and features of electronic contracts. Revista Inclusiones Vol : 7 num Especial (2020): 325-336. URL http://www. archivosrevistainclusiones.com/A%C3%B1o-2020.
16. Wichmann, J., WiBotzki, M., Sandkuhl, K. Toward a smart town: Digital innovation and transformation process in a public sector environment // Smart Innovation, Systems and Technologies. 2019. № 189 P. 89-99.
References
1. Analytical review of the polls. Index of satisfaction with housing and utilities services. URL://https://wciom. ru/index.php?id=236&uid=10391.
2. Ganchenko, D. N., Bodrov, A. A. Digitalization of housing and communal services in the conditions of new industrialization / Collection of articles of the First International scientific conference "Modern management trends and Digital economy: from regional development to global economic growth", Moscow, 2018.
3. Glukhova, A. A. On the experience of preventing corruption abroad at the present stage // Actual problems of Economics and law. 2015. No. 3. P. 195-201.
4. Drozdova, I., Petrov, A. World practice and Russian experience of digitalization of housing and communal services. URL : //https://doi.org/10.1051/ shsconf/20184400031.
5. Foreign experience in housing and utilities and its application in Russia. URL://https://www.gkh.ru/ article/102164-zarubejnyy-opyt-jkh.
6. Kovaleva, O. A. Problems of implementation of anti-corruption policy of the state in the sphere of housing and communal services. Moscow : Rusains, 2019. 130 p.
7. Larionova, A. A. Digitalization of housing and communal services as strategic planning of its development. Interview with A. I. Kuleshov // Budget. 2020. № 9. P. 34-38.
8. Lloyd, Rd. Right at the digitization stage. URL://
https://pravo. hse.ru/news /213376657.html.
9. Samsonov, M., Roslyakov, A., Vanyashin, S., Grebenkov, A. Internet of things in a smart city URL : //http://www.iksmedia.ru/articles/4990900-Internet-veshhej-v-umnom-gorode.html.
10. Smart home technology. URL://http://www.aptech. ru/tehnologii-dom.
11. Whitehead, K. Housing policy: different approaches and common problems. URL://https://iq.hse. ru/news/177674018.html.
12. Yumatov, A. S. Methodological aspects of using the digital platform "State information system of housing and communal services" // Society and power. 2019. № 2(76). P. 56-57.
13. ELhamid. A., Salama, A., Hassan, A. A., Ayad, S. I. Towards virtual technology vision in critical cases. URL://
https://www.researchgate. net/publication/311159834.
14. Fields, D., Rogers, D. Towards a Critical Housing Studies Research Agenda on Platform Real Estate // Housing, Theory and Society. Article in Press. 2019. № 12. P. 12-21.
15. Kirillova, Elena Anatolyevna; Zenin, Sergey Sergeevich Zenin; Kovaleva, Olga Aleksandrovna; Baskakova, Natalia Pavlovna y Fatkulin, Safargaley Tamindarovich. Legal status, classification, and features of electronic contracts. Revista Inclusiones Vol : 7 num Especial (2020): p.p 325-336. URL http: //www. archivosrevistainclusiones.com/A%C3%B1o-2020.
16. Wichmann, J., WiBotzki, M., Sandkuhl, K. Toward a smart town : Digital innovation and transformation process in a public sector environment // Smart Innovation, Systems and Technologies. 2019. № 189. P. 89-99.
Информация об авторе
О. А. Ковалева - доцент кафедры гражданского права и процесса Оренбургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author O. A. Kovaleva - Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Orenburg State University, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 16.04.2021; одобрена после рецензирования 01.10.2021; принята к публикации 25.10.2021.
The article was submitted 16.04.2021; approved after reviewing 01.10.2021; accepted for publication 25.10.2021.
