CC BY
74УДК 347 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-5-46-50
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ЦИФРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Ольга Александровна КОВАЛЕВА, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Оренбургского государственного университета radaurist@mail.ru
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. Автор отмечает положительные и отрицательные аспекты использования цифровых технологий в области предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства на примере России, Великобритании, Франции и Германии. Проанализированы цифровые технологии и опыт их внедрения в сферу жилищно-коммунального хозяйства. На основе выводов исследования сделаны предложения по совершенствованию жилищного законодательства в части легитимации процедуры электронного голосования собственников многоквартирного дома и возможности подписания цифровых договоров с управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями.
Ключевые слова: управляющая компания, коммунальные услуги, жилищное право, цифровые технологии, жилищно-коммунальное хозяйство, электронная форма, цифровой договор.
Annotation. The author notes the positive and negative aspects of the use of digital technologies in the provision of services in the field of housing and communal services, on the example of Russia, Great Britain and Germany. The article analyzes digital technologies and the experience of their implementation in the housing sector. Based on the findings of the study, proposals were made to improve housing legislation in terms of legitimizing the electronic voting procedure for owners of apartment blocks and the possibility of signing digital contracts with the management company and resource supplying organizations.
Keywords: management company, utilities, housing law, digital technologies, housing and communal services, electronic form, digital contract.
Гегодня вопросы цифровизации как никогда актуальны для жилищно-комму-'^»«'•Нального хозяйства (далее — ЖКХ). Это связано с возрастающей интенсивностью внедрения современных технологий в условиях индустриализации сферы и повышением уровня претензий со стороны потребителей услуг к качеству сервиса и его уровню.
Кроме того, на этот процесс большое влияние оказывает стратегия координации деятельности органов власти всех уровней. Она все более активизируется в масштабах и глубине, в кон-
тексте трансформации и развития современных подходов к стратегированию социально-экономического развития, а также внедрения технологий управления инцидентами. Последний пункт отражает необходимость проведения процесса цифровизации ЖКХ не только по всей стране, но и в регионах.
В этом смысле целью активизации должно стать формирование, с одной стороны, системы мониторинга и, с другой стороны, контролируемого процесса обратной связи в социально-эко-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2021
номических системах регионального и муниципального уровня между населением и властью. Функциональные возможности и показатели мониторинга и контроля процесса обратной связи могут служить основой для построения более оптимальной проектной и программной деятельности органов власти в области разработки стратегии развития ЖКХ.
Кроме того, ряд исследователей, верно предполагают, что внедрение цифровых технологий в сферу жилищно-коммунального хозяйства положительно повлияет на сокращение коррупционных проявлений в данной сфере [1; 2; 9].
По результатам опроса общественного мнения в 2019 г., доля россиян, удовлетворенных качеством жилищно-коммунальных услуг, выросла за последние девять лет с 39% до 60%. Однако, проводя опрос, исследователи не ставили вопрос: «Что, по мнению граждан, повлияло на улучшение качества жилищно-коммунальных услуг?» [7].
По мнению некоторых авторов, отечественных и зарубежных [3; 10, с. 34; 16], одной из причин повышения удовлетворённости услугами ЖКХ является, в том числе, и внедрение в жилищно-коммунальное хозяйство цифровых технологий, которые упрощают для граждан пользование обозначенными услугами.
В данном аспекте интересен зарубежный опыт применение цифровых технологий в сфере ЖКХ [4; 5, с. 12]. Например, в Великобритании с момента использования компанией Halton Housing новых IT-технологий произошли следующие положительные изменения:
■ примерно 70% домохозяйств связываются с поставщиком услуг по цифровым каналам;
■ более 87% всех проводимых клиентом транзакций теперь также осуществляются в цифровом формате;
■ 40% сообщений о всех авариях и необходимых ремонтах теперь осуществляются в цифровом формате;
■ около 99% запросов на аренду квартиры осуществляется через цифровые платформы;
■ произошло сокращение входящих и исходящих звонков более чем на 60% [6].
В результате этого транзакционные издержки сократились с примерно 15 фунтов стерлингов до менее чем 1 фунта, а количество сотрудников службы поддержки клиентов сократилось на 50%, и эти сотрудники были перераспределены в другие сферы бизнеса для обеспечения бо-
лее интенсивной поддержки наиболее сложных вопросов [6].
В Германии внедряются технологии «умного города»; это уникальная возможность для городов различного размера использовать потенциал цифровых инноваций, сделать его более доступным для жителей, туристов и местного бизнеса [13].
Правовое регулирование внедрения цифровых технологий в систему ЖКХ в странах Европы также не совершенно. Во всех странах Европы центральное правительство устанавливает общие принципы развития цифровых технологий, а конкретизация законодательства происходит на региональном уровне, как правило, в пользу интересов местных властей.
Система внедрения новых технологий и ее реализация во многом зависят от того, унитарное государство или федеральное. Например, в Германии центральное правительство лишь декларирует базовые принципы для местных властей, которые вольны в своих действиях.
Во Франции — унитарном государстве — нормативная правовая база начинает формироваться в центре, затем она прописывается региональными властями, доходя до местного уровня, где обогащается новыми деталями. В стране существует статус местного нормативно-правового акта (PLU — PlanLocald'Urbanisme), но при их разработке муниципалитеты руководствуются принципами, заложенными в центре. Они могут касаться сложности, типологии использования «умных» технологий в ЖКХ, а иногда даже разграничения возможности применения цифровых технологий в той или иной местности с учетом региональных особенностей [6].
Само понятие «местный уровень» тоже имеет различия. Например, во Франции средний муниципалитет насчитывает около 1400 жителей, а в Великобритании — 120 тыс. Таким образом, во Франции люди, которые принимают участие в планировании внедрения цифровых технологий, живут в той среде, которая возникает в результате их решений [6].
Если принятие решений спущено на слишком низкий уровень, есть опасность сопротивления жителей развитию территорий, в особенности в том случае, подчеркивают зарубежные исследователи [11; 14], когда процесс цифрови-зации не предусматривает субсидирования со стороны центральных властей.
В ряде стран выделяются так называемые зоны развития, в отношении которых решения
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2021
о цифровизации услуг ЖКХ принимаются на региональном или центральном уровне. Там процедуры принятия решений максимально упрощены, в некоторых случаях даже предусматриваются субсидии.
Анализируя степень и продуктивность использования цифровых технологий в области предоставления услуг ЖКХ в России, можно выделить следующие основные положительные моменты:
■ упростился способ оплаты услуг (используются различные интернет-сайты, мобильные приложения, терминалы банков);
■ стала доступной информация управляю -щих компаний об их деятельности, что находит свое отражение на интернет-сайтах;
■ появилась возможность обращения граждан через интернет-порталы в органы контроля и надзора при нарушениях законодательства в области жилищных правоотношений;
■ развивается государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (далее — ГИС ЖКХ);
■ уменьшается количество сотрудников, работающих с гражданами;
■ уменьшается коррупция в системе предоставления государственных услуг в сфере ЖКХ [2; 9];
■ уменьшается количество издержек управляющих компаний при предоставлении услуг ЖКХ;
■ происходит модернизация и обновление инженерных сетей и основных фондов ЖКХ с целью использования цифровых технологий для внедрения русурсосбере-гающих технологий;
■ сообщение информации о предоставлении государственных льгот и услуг в цифровом формате;
■ реализуются программы по реформированию различных секторов ЖКХ в разных городах России;
■ автоматизация предоставления услуг, информации, операций контроля и учета потребления коммунальных услуг при помощи цифровой технологии блокчейна;
■ вливание частных инвестиций, предназначенных для модернизации коммунальной инфраструктуры;
■ сокращение числа посредников при предоставлении и оплате коммунальных услуг.
Однако положительное влияние представленных факторов интенсивной цифровизации сектора ЖКХ сегодня сталкивается с рядом правовых проблем. Зачастую внедрение новых цифровых технологий во все сферы, связанные с жилищно-коммунальными услугами, опережает правовое регулирование такого внедрения.
Научный сотрудник Международной лаборатории по праву информационных технологий интеллектуальной собственности НИУ ВШЭ Йен Ллойд, считает, что «основная проблема заключается в том, что право постоянно пытается догнать ту или иную инновацию, и в какой-то степени оно регулирует уже технологии прошлого, а нормы устаревают почти в день их вступления в силу» [11].
В результате суды и исполнительные органы в любой юрисдикции, как правило, вынуждены обращаться к правовым инструментам, которые обеспечивают наиболее близкие аналогии с ранее принятыми нормами для решения возникающих проблем. Однако не все проблемы можно решить методом аналогии.
Правовое регулирование процесса цифрови-зации жилищно-коммунальной инфраструктуры России началось с создания и внедрения государственной информационной системы (ГИС ЖКХ) в 2016 г., которая, по сути, является информационной базой всех услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства в пределах Российской Федерации. Ее деятельность регулируется Федеральным законом «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ (ред. от 27.12.2019). Система содержит информацию о коммунальных услуги, выполняемых работах, системах связи, жилищно-коммунальным фонде и т.д.
Поставщики услуг публикуют отчеты о своей деятельности в ГИС ЖКХ, сведения о тарифах на оплату аренды жилого помещения, перечень должников за коммунальные услуги и т.д.
Потребители жилищно-коммунальных услуг могут:
■ контролировать качество и объем выполняемых операций и предоставляемых услуг;
■ контролировать расходы своих товариществ собственников жилья, направлять жалобы и обращения в жилищно-коммунальные службы;
■ контролеры, поставщики ресурсов, ассоциация домовладельцев, товарищества собственников жилья могут инициировать
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2021
проведение собраний своих резидентов в электронном виде в режиме реального времени.
Таким образом, ГИС ЖКХ является стратегическим инфраструктурным проектом, который позволяет оптимизировать взаимодействие органов власти, граждан и организаций, обеспечивающих оказание жилищно-коммунальных услуг.
По сути, указанный выше Федеральный закон является единственным федеральным нормативным актом, регулирующим использование информационной цифровой платформы в сфере ЖКХ.
Далее нормативное регулирование «отдано на откуп» подзаконных актов Президента и Правительства РФ, таких, как: распоряжение Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации», Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы» и некоторых других.
Более детальное правовое регулирование применения цифровых технологий происходит на региональном и местном уровне с применением целевых программ.
Недостаток федерального регулирования использования цифровых технологий в жилищно-коммунальной сфере приводит к возникновению вопросов правового характера. Например, платформа ГИС ЖКХ консолидирована с платформой государственных услуг, что позволяет пройти авторизацию и оплатить в онлайн-фор-мате услуги ЖКХ. Однако возможна ситуация, когда денежные средства пользователем перечислены, а поставщиком услуг не получены. Возникает вопрос: кто в данном случае виноват? Платформа ГИС ЖКХ, платформа Госуслуги, или банк, уполномоченный на перевод платежа?
Судебная практика в настоящее время исходит из того, что услугу по перечислению денежных средств осуществляет уполномоченный банк, следовательно, и ответственность за некачественное оказание услуги несет банк.
Так, мировой судья, ссылаясь на статьи 4, 13, 28, 29 Закона РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (ред. от 24.04.2020), пришел к выводу, что банком услуга по зачислению денежных средств на счет управляющей компании была оказана ненадлежащим образом. В связи с этим с ответчика надлежит взыс-
кать в пользу истца денежные средства, перечисленные им через онлайн-систему электронных платежей. Как видим, даже учитывая технический сбой на платформе ГИС ЖКХ, ответственность за некачественное оказание услуг все-таки будет нести уполномоченный банк.
На наш взгляд, данный пробел в регулировании деятельности информационных платформ возникает в связи с неясностью их статуса. То есть, на данный момент ГИС ЖКХ выполняет только информационную функцию по предоставлению информации. В дальнейшем, с учетом внедрения на указанной платформе технологий блокчейн, будет возможно заключать электронные контракты с поставщиками услуг ЖКХ, выбирать обслуживающий банк и т.д. Применение технологии блокчейн позволяет фиксировать обязательства между потребителями и поставщиками ресурсов и автоматически записывать точные суммы за предоставленные коммунальные услуги. В этом случае потребители видят, сколько и за что они заплатили.
Использование «умных контрактов» освободит потребителя и поставщиков коммунальных услуг от посредников [13]. При использовании блокчейна фальсификации практически невозможны, поскольку хранимые документы не могут быть заменены, и невозможно заставить программный код сделать необоснованный платеж. Вся информация по потреблению, договорам, платежам и т.п. будет доступна в личном кабинете пользователя [12].
Кроме того, цифровизация ЖКХ позволяет вовлекать граждан в юридически значимые процедуры управления многоквартирным домом (далее — МКД): внедрение возможности проводить общие собрания собственников помещений в МКД посредством электронного голосования на платформах ГИС ЖКХ или Госуслуг.
Однако возможность заключения договоров управления многоквартирным домом с управляющими компаниями в электронной форме (путем электронного голосования на общем собрании и электронной подписи) и / или возможность заключения договоров с поставщиками ресурсов при помощи цифрового договора [8] необходимо предусмотреть в Жилищном кодексе РФ либо хотя бы обозначить такую возможность в ФЗ «О ГИС ЖКХ», а затем уже отрабатывать эту систему на практике, внедряя на платформу.
Кроме того, назрела необходимость объединения в едином законодательном акте общих
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2021
условий и принципов внедрения цифровых технологий в регулирование деятельности организаций тепло-, водо-, электро- и газоснабжения. Пока они регулируются разрозненными нормативными актами [15, с. 56].
Подводя итог, следует отметить, что государство стремится перевести ряд правоотношений в информационную плоскость, однако встречаются определенные проблемные аспекты. В случае с введением цифровых технологий при предоставлении услуг ЖКХ возникает и ряд недостатков, будь то сбои при направлении электронных обращений или же при оплате. Все это свидетельствует о необходимости совершенствования самой системы, а также о необходимости внедрять в жизнь систематизированную и четко урегулированную законодательством архитектуру цифровой экосистемы ЖКХ на территории регионов и всей страны.
На законотворческом уровне нужны кардинальные перемены: отсутствие утвержденных Правительством РФ «Технологических стандартов» по внедрению различных информационно-коммуникативных технологий не дает им быстро развиваться. Нормативная база в области цифровизации ЖКХ в существенной части неполна, неустойчива и подвержена частым изменениям, законодательное регулирование в области цифровизации насчитывает небольшое количество законов и требует опережающего правового регулирования.
Библиографический список
1. Гатенко Д.Н., Бодров A.A. Цифровизация жилищно-коммунального хозяйства в условиях новой индустриализации / Сб. ст. Первой Меж-дунар. науч. конф. «Современные тенденции менеджмента и цифровая экономика: от регионального развития к глобальному экономическому росту». М., 2018.
2. Глухова A.A. Об опыте предупреждения коррупции за рубежом на современном этапе // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 3. С. 195-201.
3. Дроздова И., Петров А. Мировая практика и российский опыт цифровизации жилищно-коммунального хозяйства // URL://https:// doi.org/10.1051/shsconf/20184400031
4. ELhamid A., Salama A., Hassan A.A., Ayad S.I. Towards virtual technology vision in critical cases / / URL://https://www.researchgate.net/publication/ 311159834
5. Fields D., Rogers D. Towards a Critical Housing Studies Research Agenda on Platform Real Estate // Housing. Theory and Society. Article in Press. 2019. № 12. C. 12-21.
6. Зарубежный опыт ЖКХ и возможности его применения в России // URL://https://www. gkh.ru / article/102164-zarubejnyy-opyt-jkh
7. Индекс удовлетворенности услугами ЖКХ: Аналитический обзор ВЦИОМ // URL:// https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=10391
8. Kirillova E.A., Zenin S.S., Kovaleva O.A., Baskakova N.P., Fatkulin S.T. Legal status, classification, and features of electronic contracts. Revista Inclusiones. Vol: 7 num Especial (2020) 325336 // URL http://www.archivosrevistainclusiones. com/A%C3%B1o-2020/
9. Ковалева O.A. Проблемы реализации антикоррупционной политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства. М.: Русайнс, 2019. 130 с.
10. Ларионова A.A. Цифровизация ЖКХ как стратегическое планирование его развития. Интервью с А.И. Кулешовым // Бюджет. 2020. № 9. C. 34-38.
11. Ллойд É. Право на стадии оцифровки // URL://https://pravo.hse.ru/news /213376657.html
12. Самсонов М, Росляков A., Ваняшин С., !ре-бенков A. Интернет вещей в умном городе // URL://http://www.iksmedia.ru/articles/4990900-Internet-veshhej-v-umnom-gorode.html
13. Технология «Умный дом» // URL://http:// www.aptech.ru/tehnologii-dom
14. Уайтхед К. Жилищная политика: разные подходы и общие проблемы // URL://https:// iq.hse.ru/news/177674018.html
15. Юматов A.C. Методологические аспекты использования цифровой платформы «Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства» / / Социум и власть. 2019. № 2 (76). С. 56-57.
16. Wichmann J., WiHotzki M., Sandkuhl K. Toward a smart town: Digital innovation and transformation process in a public sector environment. // Smart Innovation, Systems and Technologies. 2019. № 189. P. 89-99.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2021
