Научная статья на тему 'Проблемные аспекты отношений в области экологического контроля'

Проблемные аспекты отношений в области экологического контроля Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
722
135
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО / ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ / ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ / ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО / ECOLOGICAL LAW / ECOLOGICAL CONTROL / ECOLOGICAL RELATIONS / ECOLOGICAL LEGISLATION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Гулак Наталия Валентиновна

В статье затронуты проблемные аспекты экологического контроля. Несовершенство правовых отношений в данной области является одной из основных причин загрязнения окружающей среды. Автором проведён анализ действующего законодательства и практики его применения в области экологического контроля, выявлены противоречия и пробелы в законодательстве, предложены пути решения данных проблем.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

PROBLEM ASPECTS OF RELATIONS IN THE SPHERE OF ECOLOGICAL CONTROL

The problem aspects of ecological control are discussed in the article. It is pointed out that imperfection of legal relation in this sphere is one of the main causes of environment pollution. The author analyzes the existing legislation and practice of its application in the sphere of ecological control. The contradictions and gaps in the legislation are revealed. The ways to solve the above problems are suggested.

Текст научной работы на тему «Проблемные аспекты отношений в области экологического контроля»

Проблемные аспекты отношений в области экологического контроля

Н. В. Гулак, к.ю.н., Оренбургский ГАУ

Охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности — одна из актуальных первоочередных проблем современности,

затрагивающая все стороны жизни общества, интересы всех граждан. Речь в первую очередь идёт об охране от вредного воздействия земель, недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; о рациональном исполь-

зовании природных ресурсов; о поддержании благоприятной экологической среды обитания и в конечном итоге о сохранении жизни и здоровья людей. В оздоровлении окружающей среды исключительно велика роль права, которое выступает как социальный институт нормативного регулирования общественных отношений путём установления государством строго обязательных для всех физических и юридических лиц (и самого государства) правил и норм, регулирующих общественные отношения, в том числе и в области природопользования и охраны окружающей среды.

Воплощение в жизнь предписаний экологоправовых норм обеспечивается рядом гарантий. Немаловажную роль среди них играет осуществление постоянного контроля за соблюдением должностными лицами органов государственной власти, гражданами и юридическими лицами требований, содержащихся в экологических нормах и правилах.

Профессор А. К. Голиченков ещё в 90-е годы прошлого столетия писал: «Сложившаяся ситуация с контролем за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды представляет собой один из парадоксов, которыми так богато время нынешнее. Суть его заключается в том, что такой контроль проводится, существует. Но его как будто и ...нет!» [1]. Эти сказанные много лет назад слова как нельзя точно характеризуют день сегодняшний. С одной стороны, вопросам экологического контроля уделено достаточно внимания: ни один отраслевой закон не обходится без статьи хотя бы о государственном экологическом контроле. Перечисление подзаконных и ведомственных актов в этой области займёт не одну страницу. Должностные лица названных органов вправе самостоятельно налагать штрафы, выносить предписания о приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, а также о прекращении финансирования этой деятельности, а прокурорам предоставлены полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности, вплоть до уголовной. В действительности результативность применения нормативно-правовых актов, эффективность работы контролирующих органов, реальность имеющихся у субъектов экологического контроля полномочий невелика. Причины тому можно разделить на частные и общие. К частным относятся недостатки, лежащие в сфере организационного, экономического, правового, идеологического обеспечения экологического контроля. В области организационной к основным недостаткам можно отнести:

— ведомственно-отраслевой принцип управления рациональным природопользованием и охраной окружающей среды, когда использую-

щие природные ресурсы органы контролируют сами себя;

— отсутствие согласованной работы всех контролирующих органов в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды;

— неразвитость системы общественного контроля, отсутствие прямых связей общественных экологических инспекций с природоохранными и правоохранительными органами и др. [2].

Отсутствие сколько-нибудь значимой зависимости между результатами контроля и экологической ситуацией в хозяйствующих субъектах кроется в экономических причинах. Предприятия просто физически не могут соблюдать нормы и правила природоохранительного законодательства потому, что большая часть производственных технологий и очистных сооружений устарела. Таким образом, требования контролирующих органов фактически превращаются в требования по обновлению основных фондов, что на сегодняшнем уровне экономического развития России просто нереально. В отношении же более преуспевающих предприятий штрафы за загрязнение окружающей среды явно недостаточны, чтобы играть роль существенного стимула к широкому внедрению природоохранных мер.

Для сельского хозяйства характерна другая проблема: строительство очистных сооружений, например, просто нерентабельно, когда хозяйствующий субъект использует лишь 10—20% своих производственных мощностей. Сюда налагается недостаточное материально-техническое обеспечение самих контролирующих органов.

Положение осложняется и в связи с несовершенством природоохранительного законодательства. В частности, правовое регулирование экологического контроля в РФ развивается в основном в рамках отраслевого законодательства — земельного, законодательства о недрах, о водах и т.д. Однако действующие законы в сфере экологического контроля в большинстве своём — рамочные, не имеют прямого действия. «Это упрощает процесс законотворчества, но открывает широкое поле деятельности для подзаконных и ведомственных нормативных актов» — различных правил, инструкций, ГОСТов, которые в результате явно преобладают [3]. Такое положение вещей наблюдается на фоне отсутствия общих нормативных актов в сфере экологического контроля.

Однако сложившуюся ситуацию объясняют прежде всего причины общие: потребительское отношение к природе как к источнику удовлетворения человеческих потребностей; долгое отсутствие целенаправленной, научно обоснованной государственной политики в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды, игнорирование обществен-

ных экологических интересов и др. Эти причины необходимо устранить в первую очередь.

Таким образом, формирование действенного контрольного механизма в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды в основном связано с совершенствованием его правового, организационного, материальнотехнического обеспечения.

Вместе с тем экологический контроль не должен сводиться к контролю государственному. Большое внимание должно быть уделено организации и функционированию производственного экологического контроля, поскольку он осуществляется основной категорией природопользователей, вследствие чего более оперативен и способен учесть специфику конкретного производства. Назрела необходимость перехода от концепции участия общественности в экологическом контроле к концепции прямого общественного контроля. Здесь большое значение наряду с активностью отдельных граждан имеет развитие и расширение деятельности общественных экологических организаций в плане квалифицированной поддержки исковых требований о прекращении экологически вредной деятельности. Для повышения эффективности общественного экологического контроля экологическим организациям необходимо укреплять взаимодействие с природоохранными и правоохранительными органами.

Следует с учётом полученного опыта расширять и деятельность специализированных природоохранных прокуратур. Причём в отдельных регионах с особо неблагоприятной экологической обстановкой важное значение может иметь создание таких прокуратур на уровне субъекта Федерации — по примеру Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Повышение эффективности прокурорского надзора должно идти прежде всего за счёт усиления надзора за своевременной и законной реализацией правомочий государственными контрольными органами. Прокурорам нужно видеть в работниках контролирующих органов не только поднадзорных им сотрудников. Они, как правило, владеют информацией о положении дел на проверяемых объектах, нормативах качества окружающей среды, обладают и другими специальными знаниями. Поэтому одной из первоочередных задач в деле совершенствования механизма контроля над реализацией эколого-правовых норм, правил и нормативов является налаживание делового сотрудничества природоохранных прокуратур с органами государственного экологического контроля и, конечно же, с общественностью.

Правовую регламентацию организации и функционирования такого механизма прежде всего должны осуществлять базовые норма-

тивные акты, такие, как Закон РФ «Об охране окружающей среды» [4] и Закон «О прокуратуре РФ» [5]. Действующие законы, по крайней мере в рассматриваемой области, нуждаются в серьёзной корректировке. Думается, что отнюдь нелишней станет статья, определяющая основы разграничения полномочий и ответственности в сфере экологического контроля между федеральными и региональными органами власти и управления. Более полно следует урегулировать основные аспекты производственного и общественного экологического контроля, заострив внимание на механизмах их реализации. Вопросы природоохранной деятельности предприятий, к примеру, урегулированы многими ведомственными актами, которые со временем значительно устарели и к тому же регламентируют лишь отдельные направления этой деятельности, а не их комплекс. В литературе давно уже высказано мнение о необходимости принятия единого законодательного акта, регламентирующего вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды в процессе деятельности предприятий [6].

Действующий Закон «О прокуратуре РФ» также нуждается в дополнении, поскольку даже не упоминает такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением природоресурсного и природоохранительного законодательства. Этот базовый для системы органов прокуратуры нормативный акт должен содержать раздел о прокурорском надзоре за исполнением природоохранительного законодательства, закрепляющий цели, задачи этого направления прокурорского надзора, разграничение компетенции и основы взаимодействия с другими контролирующими органами и общественными инспекциями.

Однако несколькими статьями в законах ограничиваться нельзя. С каждым днём всё острее потребность в комплексных нормативноправовых актах, таких, например, как закон «О государственном экологическом контроле». Его необходимо принять на федеральном уровне. При этом закон должен быть не рамочным, а определяющим понятие государственного экологического контроля конкретные контролирующие органы, их полномочия, а также разграничение полномочий органов государственного экологического контроля, как по вертикали, так и по горизонтали. Закон должен определять права, обязанности, социальную защиту должностных лиц государственного экологического контроля и, конечно же, их ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей. Такие примеры уже имеются. Так, в г. Москве принят Закон от 12 мая 2004 г. №32 «О государственном экологическом контроле в г. Москве», в котором

определены полномочия Московской городской думы и правительства г. Москвы в области государственного экологического контроля; права, обязанности и ответственность государственных инспекторов г. Москвы по охране природы; предусмотрена ответственность за правонарушения в области окружающей среды на территории г. Москвы и др. [7].

Особое внимание следует обратить на законодательное закрепление процессуальных требований проведения проверок и оформления их результатов. Ещё ранее авторы указывали на необходимость разработки и принятия положения об общественном экологическом контроле; общего положения об общественной инспекции по охране природы; общего положения о службе по охране природы предприятия [8].

Заслуживают внимание и предложения учёных по повышению качества правосудия по делам, касающимся вопросов охраны природы. В частности, предлагается создать специализированные экологические суды, как в Швеции. Альтернативой экологических судов могут быть специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах [9].

Надо использовать предоставленную возможность, чтобы закрепить научно обоснованную концепцию экологического контроля в нормативно-правовых актах. Подчеркнём, что контроль этот должен быть направлен прежде всего на предотвращение нарушений экологического законодательства. Тогда есть реальная перспектива сохранить благоприятную окружающую среду.

Литература

1. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика

правового регулирования. М.: Издательство МГУ, 1992. С. 3.

2. Иванова И.А. В порочном круге совмещения контрольных

и лесохозяйственных функций // Зелёный мир. 2009. №20. С, 9.

3. Гулак Н.В. Правовая охрана окружающей среды от загряз-

нения (по материалам Оренбургской области). Оренбург, 2007. 152 с.

4. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 20 декабря 2001 г. // Российская газета. 2002. 12 января.

5. О прокуратуре: Федеральный закон от 17 января 1992 г. //

ИПС «Гарант». 2012.

6. Круглов В.В. Проблемы совершенствования законодательства

об охране окружающей среды в промышленности // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2008. №1. С, 27.

7. Гулак Н.В. Виттьт, формы и методы осуществления эколо-

гического контроля // Аграрное и земельное право. 2006. №3. С, 95.

8. Баршипол И.Ф. О роли общественного экологического контроля // Экое - Информ. 2009. №8-9. С. 115.

9. БринчукМ.М. Развитие экологического права и Конституции

РФ // Экологическое право. 2004. №3. С. 12.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.