CC BY
125
Проблемные аспекты отношений в области экологического контроля
Н. В. Гулак, к.ю.н., Оренбургский ГАУ
Охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности — одна из актуальных первоочередных проблем современности,
затрагивающая все стороны жизни общества, интересы всех граждан. Речь в первую очередь идёт об охране от вредного воздействия земель, недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; о рациональном исполь-
зовании природных ресурсов; о поддержании благоприятной экологической среды обитания и в конечном итоге о сохранении жизни и здоровья людей. В оздоровлении окружающей среды исключительно велика роль права, которое выступает как социальный институт нормативного регулирования общественных отношений путём установления государством строго обязательных для всех физических и юридических лиц (и самого государства) правил и норм, регулирующих общественные отношения, в том числе и в области природопользования и охраны окружающей среды.
Воплощение в жизнь предписаний экологоправовых норм обеспечивается рядом гарантий. Немаловажную роль среди них играет осуществление постоянного контроля за соблюдением должностными лицами органов государственной власти, гражданами и юридическими лицами требований, содержащихся в экологических нормах и правилах.
Профессор А. К. Голиченков ещё в 90-е годы прошлого столетия писал: «Сложившаяся ситуация с контролем за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды представляет собой один из парадоксов, которыми так богато время нынешнее. Суть его заключается в том, что такой контроль проводится, существует. Но его как будто и ...нет!» [1]. Эти сказанные много лет назад слова как нельзя точно характеризуют день сегодняшний. С одной стороны, вопросам экологического контроля уделено достаточно внимания: ни один отраслевой закон не обходится без статьи хотя бы о государственном экологическом контроле. Перечисление подзаконных и ведомственных актов в этой области займёт не одну страницу. Должностные лица названных органов вправе самостоятельно налагать штрафы, выносить предписания о приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, а также о прекращении финансирования этой деятельности, а прокурорам предоставлены полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности, вплоть до уголовной. В действительности результативность применения нормативно-правовых актов, эффективность работы контролирующих органов, реальность имеющихся у субъектов экологического контроля полномочий невелика. Причины тому можно разделить на частные и общие. К частным относятся недостатки, лежащие в сфере организационного, экономического, правового, идеологического обеспечения экологического контроля. В области организационной к основным недостаткам можно отнести:
— ведомственно-отраслевой принцип управления рациональным природопользованием и охраной окружающей среды, когда использую-
щие природные ресурсы органы контролируют сами себя;
— отсутствие согласованной работы всех контролирующих органов в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды;
— неразвитость системы общественного контроля, отсутствие прямых связей общественных экологических инспекций с природоохранными и правоохранительными органами и др. [2].
Отсутствие сколько-нибудь значимой зависимости между результатами контроля и экологической ситуацией в хозяйствующих субъектах кроется в экономических причинах. Предприятия просто физически не могут соблюдать нормы и правила природоохранительного законодательства потому, что большая часть производственных технологий и очистных сооружений устарела. Таким образом, требования контролирующих органов фактически превращаются в требования по обновлению основных фондов, что на сегодняшнем уровне экономического развития России просто нереально. В отношении же более преуспевающих предприятий штрафы за загрязнение окружающей среды явно недостаточны, чтобы играть роль существенного стимула к широкому внедрению природоохранных мер.
Для сельского хозяйства характерна другая проблема: строительство очистных сооружений, например, просто нерентабельно, когда хозяйствующий субъект использует лишь 10—20% своих производственных мощностей. Сюда налагается недостаточное материально-техническое обеспечение самих контролирующих органов.
Положение осложняется и в связи с несовершенством природоохранительного законодательства. В частности, правовое регулирование экологического контроля в РФ развивается в основном в рамках отраслевого законодательства — земельного, законодательства о недрах, о водах и т.д. Однако действующие законы в сфере экологического контроля в большинстве своём — рамочные, не имеют прямого действия. «Это упрощает процесс законотворчества, но открывает широкое поле деятельности для подзаконных и ведомственных нормативных актов» — различных правил, инструкций, ГОСТов, которые в результате явно преобладают [3]. Такое положение вещей наблюдается на фоне отсутствия общих нормативных актов в сфере экологического контроля.
Однако сложившуюся ситуацию объясняют прежде всего причины общие: потребительское отношение к природе как к источнику удовлетворения человеческих потребностей; долгое отсутствие целенаправленной, научно обоснованной государственной политики в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды, игнорирование обществен-
ных экологических интересов и др. Эти причины необходимо устранить в первую очередь.
Таким образом, формирование действенного контрольного механизма в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды в основном связано с совершенствованием его правового, организационного, материальнотехнического обеспечения.
Вместе с тем экологический контроль не должен сводиться к контролю государственному. Большое внимание должно быть уделено организации и функционированию производственного экологического контроля, поскольку он осуществляется основной категорией природопользователей, вследствие чего более оперативен и способен учесть специфику конкретного производства. Назрела необходимость перехода от концепции участия общественности в экологическом контроле к концепции прямого общественного контроля. Здесь большое значение наряду с активностью отдельных граждан имеет развитие и расширение деятельности общественных экологических организаций в плане квалифицированной поддержки исковых требований о прекращении экологически вредной деятельности. Для повышения эффективности общественного экологического контроля экологическим организациям необходимо укреплять взаимодействие с природоохранными и правоохранительными органами.
Следует с учётом полученного опыта расширять и деятельность специализированных природоохранных прокуратур. Причём в отдельных регионах с особо неблагоприятной экологической обстановкой важное значение может иметь создание таких прокуратур на уровне субъекта Федерации — по примеру Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Повышение эффективности прокурорского надзора должно идти прежде всего за счёт усиления надзора за своевременной и законной реализацией правомочий государственными контрольными органами. Прокурорам нужно видеть в работниках контролирующих органов не только поднадзорных им сотрудников. Они, как правило, владеют информацией о положении дел на проверяемых объектах, нормативах качества окружающей среды, обладают и другими специальными знаниями. Поэтому одной из первоочередных задач в деле совершенствования механизма контроля над реализацией эколого-правовых норм, правил и нормативов является налаживание делового сотрудничества природоохранных прокуратур с органами государственного экологического контроля и, конечно же, с общественностью.
Правовую регламентацию организации и функционирования такого механизма прежде всего должны осуществлять базовые норма-
тивные акты, такие, как Закон РФ «Об охране окружающей среды» [4] и Закон «О прокуратуре РФ» [5]. Действующие законы, по крайней мере в рассматриваемой области, нуждаются в серьёзной корректировке. Думается, что отнюдь нелишней станет статья, определяющая основы разграничения полномочий и ответственности в сфере экологического контроля между федеральными и региональными органами власти и управления. Более полно следует урегулировать основные аспекты производственного и общественного экологического контроля, заострив внимание на механизмах их реализации. Вопросы природоохранной деятельности предприятий, к примеру, урегулированы многими ведомственными актами, которые со временем значительно устарели и к тому же регламентируют лишь отдельные направления этой деятельности, а не их комплекс. В литературе давно уже высказано мнение о необходимости принятия единого законодательного акта, регламентирующего вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды в процессе деятельности предприятий [6].
Действующий Закон «О прокуратуре РФ» также нуждается в дополнении, поскольку даже не упоминает такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением природоресурсного и природоохранительного законодательства. Этот базовый для системы органов прокуратуры нормативный акт должен содержать раздел о прокурорском надзоре за исполнением природоохранительного законодательства, закрепляющий цели, задачи этого направления прокурорского надзора, разграничение компетенции и основы взаимодействия с другими контролирующими органами и общественными инспекциями.
Однако несколькими статьями в законах ограничиваться нельзя. С каждым днём всё острее потребность в комплексных нормативноправовых актах, таких, например, как закон «О государственном экологическом контроле». Его необходимо принять на федеральном уровне. При этом закон должен быть не рамочным, а определяющим понятие государственного экологического контроля конкретные контролирующие органы, их полномочия, а также разграничение полномочий органов государственного экологического контроля, как по вертикали, так и по горизонтали. Закон должен определять права, обязанности, социальную защиту должностных лиц государственного экологического контроля и, конечно же, их ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей. Такие примеры уже имеются. Так, в г. Москве принят Закон от 12 мая 2004 г. №32 «О государственном экологическом контроле в г. Москве», в котором
определены полномочия Московской городской думы и правительства г. Москвы в области государственного экологического контроля; права, обязанности и ответственность государственных инспекторов г. Москвы по охране природы; предусмотрена ответственность за правонарушения в области окружающей среды на территории г. Москвы и др. [7].
Особое внимание следует обратить на законодательное закрепление процессуальных требований проведения проверок и оформления их результатов. Ещё ранее авторы указывали на необходимость разработки и принятия положения об общественном экологическом контроле; общего положения об общественной инспекции по охране природы; общего положения о службе по охране природы предприятия [8].
Заслуживают внимание и предложения учёных по повышению качества правосудия по делам, касающимся вопросов охраны природы. В частности, предлагается создать специализированные экологические суды, как в Швеции. Альтернативой экологических судов могут быть специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах [9].
Надо использовать предоставленную возможность, чтобы закрепить научно обоснованную концепцию экологического контроля в нормативно-правовых актах. Подчеркнём, что контроль этот должен быть направлен прежде всего на предотвращение нарушений экологического законодательства. Тогда есть реальная перспектива сохранить благоприятную окружающую среду.
Литература
1. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика
правового регулирования. М.: Издательство МГУ, 1992. С. 3.
2. Иванова И.А. В порочном круге совмещения контрольных
и лесохозяйственных функций // Зелёный мир. 2009. №20. С, 9.
3. Гулак Н.В. Правовая охрана окружающей среды от загряз-
нения (по материалам Оренбургской области). Оренбург, 2007. 152 с.
4. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 20 декабря 2001 г. // Российская газета. 2002. 12 января.
5. О прокуратуре: Федеральный закон от 17 января 1992 г. //
ИПС «Гарант». 2012.
6. Круглов В.В. Проблемы совершенствования законодательства
об охране окружающей среды в промышленности // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2008. №1. С, 27.
7. Гулак Н.В. Виттьт, формы и методы осуществления эколо-
гического контроля // Аграрное и земельное право. 2006. №3. С, 95.
8. Баршипол И.Ф. О роли общественного экологического контроля // Экое - Информ. 2009. №8-9. С. 115.
9. БринчукМ.М. Развитие экологического права и Конституции
РФ // Экологическое право. 2004. №3. С. 12.
