Научная статья на тему 'Новейшая история развития природоохранной деятельности в России'

Новейшая история развития природоохранной деятельности в России Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
709
128
Поделиться
Ключевые слова
ПРАВО / ЭКОЛОГИЯ / ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ / ОХРАНА ПРИРОДЫ / ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Цховребов Эдуард Станиславович, Лебин Александр Николаевич, Белоусов Вячеслав Георгиевич

В статье приводятся исторические этапы, дается краткий анализ становления и развития экологических правоотношений, экологического законодательства и природоохранной деятельности в России в XX начале XXI вв.

The newest history of development of nature protection activity in Russia

Historical stages are resulted in the article, the short analysis of formation and development of ecological legal relations, the ecological legislation and nature protection activity in Russia is given.

Текст научной работы на тему «Новейшая история развития природоохранной деятельности в России»

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

УДК 502/504; 37.033; 349.6

Цховребов Эдуард Станиславович

кандидат экономических наук sofiamosina@yandex.ru

Лебин Александр Николаевич Белоусов Вячеслав Георгиевич НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

В статье приводятся исторические этапы, дается краткий анализ становления и развития экологических правоотношений, экологического законодательства и природоохранной деятельности в России в XX — начале XXI вв.

Ключевые слова: право, экология, история развития экологических правоотношений, охрана природы, природоохранная деятельность.

За период своего существования человечество в результате собственной деятельности оказывало и оказывает постоянное, всевозрастающее воздействие на природу Земли. В ходе исторического процесса изменялось и влияние человека на окружающую среду: с одной стороны - росло потребительское отношение к природным ресурсам, с другой - осознание необходимости охраны и защиты природы. Остановимся на этапах становления, развития природоохранной деятельности и экологических правоотношений в новейшей истории нашей страны - в эпоху Советского Союза и современной России.

После революции в октябре 1917 года произошел ряд кардинальных сдвигов в законотворчестве в области использования природных ресурсов. Первоочередное внимание ленинского правительства было уделено национализации всех природных богатств страны - земли, вод, недр, лесов.

Через два дня после октябрьских событий ленинское правительство провозгласило декрет «О земле», в соответствии с которым все леса, воды и полезные ископаемые объявлялись государственными, становились под защиту государства и переходили исключительно в его пользование.

Декрет «О лесах», принятый в 1918 году, был особенно важен для пресечения хаотических рубок леса. В соответствии с ним, для организации государственного планирования и управления использованием лесных ресурсов России учреждалось Центральное управление лесов, осуществлявшее регулирование рубок и посадок. Леса подразделялись на эксплуатируемые и охраняемые. Последние должны были обеспечить предотвращение эрозии почв, охрану вод. В декрете «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» (1919) первостепенное значение имело запрещение охоты на лося, диких козлов и повсеместное закрытие на территории РСФСР летней и весенней охоты. В соответствии с декретом «Об охоте» (1920), для регулирования порядка охоты, охраны промысловых живот-

ных и организации их разведения в неволе осуществлялось создание Управления охоты.

В апреле 1920 года вышел декрет СНК «О недрах земли», в котором недра провозглашались собственностью советского государства, приводились положения об их рациональном использовании и охране.

Вышедший в 1921 г. декрет «Об охране памятников природы, садов и парков» запрещал любую эксплуатацию природных ресурсов в заповедниках и национальных парках, в частности, охоту, рыбную ловлю, без разрешения соответствующих органов. Одними из первых заповедников в Советской России стали Астраханский (апрель 1919 г.), Аскания-Нова и Жигулевский.

Декрет СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане» (1921) определял меры по охране рыбы и морских животных в акватории Северного Ледовитого океана, его прибрежной зоне.

Ряд конституционных положений об охране природы был заложен в Конституции СССР 1924 года, принятой на 2-м съезда Советов СССР [1].

В начале и середине 20-х годов прошлого столетия зарождалась государственная система контроля и управления природоохранной деятельностью. После Октябрьской революции правовыми актами того времени для координации работ по охране природы на местах были созданы природоохранные комиссии. В их работу входила деятельность по природоохранному воспитанию населения: организация детских лагерей, проведение дней леса, дней птиц, выпуск специальных природоохранных лотерей, обучение и обеспечение населения информацией о состоянии природной среды, проведение конкурсов, издание журналов, организация курсов по охране природы; учету, охране водоемов, животных, лесов и памятников природы; составлению картотеки парков и заповедников; организации лесопосадок, разведению отдельных видов животных, пчел; подготовке наказов для де-

путатов местных Советов в сфере охраны природы.

В эти годы ширилось и крепло общественное движение за охрану природной среды. Жизнь и развитие самой идеи охраны природы требовали создания единой организации, формирующей общественное мнение советских людей, вовлекающей население в практическую природоохранную деятельность. Учитывая требования времени, в 1924 г. организуется Всероссийское общество охраны природы. В поле зрения общества находился широкий круг природоохранных вопросов: осуществление общественного контроля за охраной водоемов, лесов, памятников природы, парков; охрана и восстановление численности редких животных и растений; создание заповедников; формирование общественных фондов охраны природы; просветительская и агитационная природоохранная деятельность. Вплоть до настоящего времени решение этих вопросов не потеряло актуальности.

После смерти В.И. Ленина экологическое законотворчество пошло на убыль; в последующие десятилетия лишь в немногих постановлениях СНК нашли отражение природоохранные вопросы: «О мерах по упорядочению лесного хозяйства» (1928), «Об организации лесного хозяйства» (1931), «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов» (1935).

В 30-е - 40-е гг., в эпоху индустриализации, а позже - во время Великой Отечественной войны и послевоенного восстановления страны, было очевидно, что охрана природы является далеко не первостепенной задачей. И все же руководство СССР отдавало себе отчет в том, что главным природным ресурсом, понесшим огромный урон в эти годы, являлся лесной фонд страны. На решение вопросов об охране и бережном использовании лесов направлен ряд постановлений Совета Министров СССР, в частности, «Об упорядочении пользования лесами и улучшении ведения хозяйства в них» (1948).

В военные и первые послевоенные годы резко ухудшилась санитарно-эпидемиологическая обстановка в городах и населенных пунктах страны. В 1949 г. вышло в свет постановление Совмина «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест», давшее толчок созданию системы нормирования загрязнений атмосферного воздуха, контроля за источниками загрязнения атмосферы, системы мониторинга состояния атмосферного воздуха. Во исполнение данного постановления в 1951 г. в СССР были утверждены первые в мире предельно допустимые концентрации (ПДК) для 10 наиболее распространенных загрязнителей (окислы углерода, азота, серы и др.).

В целом за период 60-х - 80-х годов в СССР было издано более сотни законодательных и нор-

мативно-правовых актов в области использования природных ресурсов и охраны природы, среди них: законы СССР; указы Президиума Верховного Совета СССР; постановления Совета Министров СССР; государственные, отраслевые стандарты, нормативы и правила.

В состав союзной и республиканской законодательной базы входили законы СССР: «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1968); «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1970); «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» (1975); законы РСФСР: «Об охране атмосферного воздуха» (1982); «Об охране и использовании животного мира» (1982); и др.; законодательные акты других союзных республик.

В указах Президиума Верховного Совета СССР регламентировалась ответственность за нарушения природоохранного законодательства: «Об усилении административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов в водоемах СССР» (1964); «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» (1970); «Об усилении ответственности за загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей, живых ресурсов моря» (1974).

В постановлениях Совмина СССР излагались меры по охране и рациональному использованию и охране отдельных природных объектов: «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря» (1968); «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» (1969); «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами» (1972); «О мерах по снижению шума на промышленных предприятиях, в городах и других населенных пунктах» (1973); «О мерах по усилению охраны от загрязнения бассейна Балтийского моря» (1976); и ряд других.

Важное значение имела созданная система государственных и отраслевых природоохранных стандартов, нормативов, в том числе - система государственных стандартов по категории «охрана природы», видам природных ресурсов и антропогенного воздействия: недра, земли, гидросфера, почвы, шум, ландшафты, качество вод, рекультивация земель, ресурсы вторичные, атмосфера, а также по направлениям их охраны.

Государственное управление, учет и контроль за рациональным использованием природных ресурсов, а также в области охраны природы были рассредоточены либо в специальных ведомствах при Совмине СССР, либо в союзных министерствах. Так, на Министерство геологии и охраны недр возлагались вопросы охраны и рационального использования недр, а на Министерство сельского хозяйства - использование, учет и охрана земель. В Ми-

нистерстве мелиорации и водного хозяйства в целях контроля за использованием и охраной вод выделялись межрегиональные бассейновые водные управления (по бассейнам рек). На Главное управление гидрометеорологической службы при Совмине СССР возлагались функции контроля состояния атмосферного воздуха, в том числе за соблюдением нормативов загрязнения воздуха, и ряд других полномочий. Вопросы охраны рыбных запасов, контроля за состоянием, режимом использования рыбохозяйственных водоемов были возложены на Главное управление рыбоохраны.

В каждом Министерстве при управлениях материально-технического снабжения функционировали подразделения по организации и учету движения вторичных материальных ресурсов. В эпоху дефицита материалов и запчастей действовала жесткая система учета сдачи отработанных материалов и изделий, являющихся вторичным сырьем: отработанных масел, автопокрышек, аккумуляторов, упаковочных материалов, макулатуры, черного и цветного металлолома. С министерств спускались обоснованные расчетным путем лимиты на сдачу указанных видов отходов, не выполнив которые предприятия могли лишиться прав на получение новой техники и оборудования. Ресурсосбережение, отлаженная система сбора вторичного сырья вкупе с организованной системой государственного земельного контроля способствовали в то время обеспечению чистоты и порядка, предотвращению захламления земель и образования свалок отходов.

Анализируя сложившуюся в 60-е - 80-е гг. систему управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, можно выделить ряд положительных результатов, которых сейчас, даже после координации природоохранных вопросов в едином федеральном органе, удается добиться не в полной мере.

Во-первых, структура природоохранных органов строилась строго вертикально: управления, инспекции не зависели от руководителей органов управления не то что местного или даже областного уровня, а в ряде случаев - и республиканского. Это позволяло жестко и бескомпромиссно пресекать природоохранные нарушения, ставить вопросы о привлечении руководителей, должностных лиц любого ранга к партийной, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за их совершение.

Во-вторых, следует отметить высокую эффективность работы «не раздутых», по сравнению с настоящим временем, государственных контролирующих органов, в результате четкого разграничения функций между природоохранными ведомствами. Исключалась современная практика «контролирования» десятком природоохранных служб одного и того же предприятия по одним и тем же вопросам по несколько раз в год. При этом роль государственного контроля за состоянием и источни-

ками загрязнения окружающей среды сводилась не только к пресечению нарушений законодательства по охране природы, но и к предупреждению негативного воздействия на природные ресурсы, стимулированию охранных мероприятий.

В-третьих, существовала четкая регламентация функций и прав советских государственных служащих, занятых в сфере охраны природы. В результате, из-за отсутствия коррупционных полномочий чиновники не могли участвовать в разбазаривании природных ресурсов страны.

В-четвертых, следует отметить существовавшую многоступенчатую систему контроля за действиями руководителей и сотрудников природоохранных ведомств. Вышестоящие органы, комитеты партийного и народного контроля, профсоюзы, общественные, партийные организации и, конечно, правоохранительные органы строго следили за соблюдением социалистической законности, морально-этических норм и партийной дисциплины [2].

И, наконец, в-пятых, государством осуществлялось достаточное финансирование государственной природоохранной системы в стране.

Недостатками системы природоохранной деятельности и законотворчества доперестроечного периода являлись отсутствие законодательной базы по экологической экспертизе, охране окружающей среды от отходов, об особо охраняемых природных территориях и, в первую очередь, как единого законодательного акта, так и координирующего государственного органа в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Коренной перелом в природоохранном законодательстве, системе государственного управления, контроля, нормирования в данной сфере произошел после выхода в свет в январе 1988 года постановления ЦК КПСС и Совмина СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем указывалось на низкую эффективность государственного управления и недостаточность мер по охране окружающей среды, недооценку экономических вопросов в практике природоохранной деятельности. Во исполнение его решения, в стране создавались единая система государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды, включая координирующий природоохранный орган - Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомприроды СССР). Основными задачами Комитета были определены: проведение единой государственной политики, государственное управление, координация деятельности органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; определение порядка, организация и осуществление государственного экологического контроля, экспертизы, мониторинга за состоянием природной среды, учета природных ресурсов и объектов; выработка единого экономического механизма при-

родопользования, включая определение порядка платности природопользования и взимания платежей за загрязнение окружающей среды; разработка и утверждение природоохранных стандартов и нормативно-технической документации и ряд других государственных задач.

В начале 90-х годов в обиходе появляется ранее не применявшийся термин «экология», что означает при переводе с греческого «наука о доме», а также понятия: платность природопользования (согласно применявшегося в странах Западной Европы принципа «загрязнитель платит»); экологическая безопасность; экологический контроль, мониторинг и экспертиза.

С 1 июля 1990 г. вводится в действие ГОСТ 17.00.04-90 «Экологический паспорт промышленного предприятия» - первый нормативно-технический документ комплексной оценки природоохранной деятельности производственного объекта и степени его воздействия на окружающую среду.

В декабре 1991 года выходит в свет первый в истории России Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», законодательно закрепивший все виды экологических правоотношений в стране. В нём излагались цели и задачи природоохранного законодательства и основные принципы охраны окружающей среды в РФ; закреплялись экологические термины и понятия; устанавливался принцип платности природопользования и виды платежей за загрязнение окружающей среды; регламентировались полномочия органов в области государственного управления в сфере охраны окружающей среды, экологического контроля, нормирования, мониторинга, учета и экспертизы, а также их функции, задачи и полномочия должностных лиц; приводились требования к охране окружающей природной среды на всех этапах деятельности; определялись виды ответственности за нарушение экологического законодательства; и пр. В законе были определены и размеры штрафных санкций за нарушение экологических требований и норм, являвшиеся слишком ничтожными для нарушителей природоохранного законодательства. Это приводило к низкой эффективности государственного экологического контроля, а также мер стимулирования природоохранных мероприятий. Отсутствовало четкое разграничение функций хозяйственного использования природных ресурсов и государственного контроля за их рациональным использованием, полномочий различных органов.

Для упорядочения правовой базы в 90-х гг. были изданы законодательные акты как по направлениям природоохранной деятельности, так и по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов: Земельный, Лесной и Водный кодексы РФ, Законы РФ: «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об отходах производства и потребления»,

«Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе».

В принятой в 1993 году Конституции РФ, как и в предыдущих Конституциях СССР, признается неотъемлемое право российских граждан на благоприятную окружающую среду, а ее охрана провозглашается государственной задачей и важнейшей обязанностью граждан.

После 2000 года руководством страны был предпринят ряд мер по налаживанию целостной системы государственного управления в экологической сфере, определены важнейшие государственные задачи в данной области - четкое разграничение полномочий между органами исполнительной власти федерального, регионального уровня и местного самоуправления; усиление государственного экологического контроля, мер ответственности за нарушение экологического законодательства; более широкое участие общественности в решении экологических вопросов.

В новом ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. в большей степени учтены недоработки аналогичного законодательного акта 1991 года, внесен ряд кардинальных изменений в организацию системы государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды.

Из названия Закона исключено слово «природной»: в нем первостепенное внимание уделяется сфере общественных отношений в области охраны окружающей среды, а не природопользования, которые уже на момент принятия закона регулировались водным, земельным, лесным законодательством, а также законами о недрах и особо охраняемых природных территориях.

В федеральном законе проведено четкое разграничение как функций управления, контроля и хозяйственного использования природных ресурсов, так и полномочий органов государственной власти различных уровней в сфере охраны окружающей среды. В соответствии с ним, запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и хозяйственного использования природных ресурсов. Важное значение имеет регламентация экологических требований как на всех этапах деятельности: размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, - так и по отраслям: энергетика, сельское хозяйство и пр. Особое внимание уделяется экологическим требованиям при использовании радиоактивных веществ и материалов, производстве, обезвреживании опасных химических веществ, обращении с опасными отходами.

Следует отметить, что в настоящее время уже издан и ряд других законодательных актов в области природопользования и охраны окружающей среды (новые Лесной и Водный кодексы РФ и т.д.),

а также внесен ряд поправок в законодательные и иные правовые акты.

В ходе административной реформы 2004 г. все экологические ведомства получили либо статус федеральной службы, основной функцией которой является государственный экологический надзор, либо - федеральных агентств, осуществляющих регулирование, учет, мониторинг, использование и охрану отдельных видов природных ресурсов и объектов. В результате были созданы Федеральные агентства по рыболовству, недропользованию, водных ресурсов, лесного хозяйства, гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Федеральным органом государственного экологического надзора и контроля стала Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. В соответствии с законодательными актами от 31.12.2005 г., в процессе перераспределения полномочий между органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, функции охраны отдельных видов природных ресурсов, а также государственного экологического контроля, нормирования, мониторинга по объектам не федерального уровня переданы органам исполнительной власти субъектов РФ.

Завершая краткий анализ становления, развития природоохранной деятельности и экологических правоотношений в СССР и России, хотелось бы подчеркнуть, что у нашей страны есть шанс на основе многовековой истории, с учетом успехов и ошибок в деле охраны природы, во имя сохранения природных богатств России, обеспечения экологической безопасности и конституционного права граждан нашей страны на здоровую и благоприятную окружающую среду, выйти на качественно новый правовой уровень общественных экологических правоотношений. На решение этих задач направлены правовые акты последних лет, а также целенаправленная деятельность в этой области руководителей российского государства.

Библиографический список

1. Исаков В.М., Цховребов Э.С. Правовые основы охраны окружающей среды. - М.: МосУ МВД России, 2004. - 100 с.

2. Цховребов Э.С. История развития экологического права в России // Сборник материалов научно-практических конференций и семинаров - М.: МосУ МВД России, 2003. - С. 81-93.

УДК 347.963

Петрова Ольга Николаевна

Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова

PeOlN@yandex.ru

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

На основе изучения и анализа теоретической базы и практики применения прокурорами правовых средств по обеспечению законности в сфере местного самоуправления в статье рассматриваются используемые прокурорами информационные средства, необходимые для формирования правильного понимания категории местного самоуправления и информированности о состоянии законности на местном уровне.

Ключевые слова: прокуратура, местное самоуправление, информационные средства.

Под информационными средствами прокурорского реагирования в сфере исполнения законодательства о местном самоуправлении следует понимать правовые действия прокуроров по реализации полномочий ненадзорного характера, имеющие целью информировать органы местного самоуправления и население о состоянии законности в указанной сфере отношений.

К данным средствам можем отнести информационные письма, доклады и прочее.

В соответствии со ст. 4 Закона «О прокуратуре» [1] органы прокуратуры информируют органы местного самоуправления и население о состоянии законности.

Генеральный прокурор России Ю. Чайка отмечает: «Мы придаём важное значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складывающейся правоприменительной практике, действенности контрольной по-

литики государства, позволяющего внести необходимые своевременные коррективы, устранять препятствия в реализации планов государства, решать возникающие проблемы комплексно на всём правовом пространстве. Именно в этом видится основное направление деятельности прокуратуры» [6].

На основании Закона «О прокуратуре» органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Вопросам организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов прокуратуры посвящён приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 мая 2011 года № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» [4].