CC BY
107
11.2. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОДНАДЗОРНЫХ ПРОКУРАТУРЕ СУБЪЕКТОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Любчикова Полина Михайловна, аспирантка, Уральская государственная юридическая академия Контакты автора: poly.pastukhova2010@yandex.ru
Аннотация. Статья посвящена предметам определения прокурорского наблюдения для соблюдения административного законодательства.
Автор подробно анализирует и критикует правовую норму о предметах прокурорского наблюдения для соблюдения законодательства Российской Федерации. Автор предлагает изменять эту правовую норму.
Ключевые слова: прокурор, административное законодательство, надзор, субъекты надзора
ISSUES OF THE DEFINITION SUBJECTS OF THE PROSECUTOR’S SUPERVISION FOR THE OBSERVANCE OF THE ADMINISTRATIVE LEGISLATION
Lyubchikova Polina Mihaylovna, the postgraduate of the Ural State Law Academy
Annotation: The article is devoted to the definition subjects of the prosecutor’s supervision for the observance of the administrative legislation.
The author in detail analyzes and criticizes the legal norm about the subjects of the prosecutor’s supervision for the observance of legislation of the Russian Federation. The author offers to modify this legal norm.
Keywords: the prosecutor, administrative legislation, supervision, subjects of the prosecutor’s supervision
Проблема определения поднадзорных прокуратуре субъектов связана с определением пределов прокурорского надзора. При этом поднадзорные прокуратуре субъекты определены в п. 1 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Представляется, что прокуратуре поднадзорны только субъекты, обладающие правами юридического лица. Это обусловлено тем, что правоотношения возможны только между субъектами права, физическими и юридическими лицами, обладающими правосубъектностью. Если речь идет о коллективном образовании, то необходимо определить, является ли оно структурным подразделением либо представляет собой самостоятельного субъекта права, наделенного статусом юридического лица и вступающего в правоотношения с другими лицами от своего имени.
Данное положение имеет сугубо практическое значение. Прокурор при выполнении возложенных на него полномочий должен осознавать, какой орган власти вправе устранить допущенные нарушения закона. Бо-
лее того, привлечь к административной ответственности можно только физическое или юридическое лицо.
Остановимся подробнее на указанных субъектах.
Анализ системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет констатировать, что такого органа как «государственный комитет», а также «иных федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время не существует. Однако то, что перечень наименований федеральных органов исполнительной власти в ФЗ «О прокуратуре РФ» законодатель оставил открытым объясняется тем, что изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся регулярно.
Представляется, что отнесение к поднадзорным прокуратуре субъектам органов контроля и военного управления необоснованно, так как это противоречит формальной логике. Органы военного управления и контроля отнесены к государственным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.
Однако в законодательстве нет четкого легального определения того, какие органы и должностные лица являются контролирующими. Между тем ст. 2 ФЗ от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» установлен перечень должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а именно:
1) прокуроры;
2) следователи;
3) лица, производящие дознание;
4) лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
5) сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
6.1) сотрудники учреждений и органов уголовноисполнительной системы;
6.2) военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел РФ;
7) сотрудники органов федеральной службы безопасности;
8.1) сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
8.2) сотрудники Следственного комитета РФ;
9) судебные исполнители;
10) работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений;
11) сотрудники федеральных органов государственной охраны;
12) работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации.
Анализ положений данной статьи позволяет констатировать, что в перечень органов государственной власти, указанный в ФЗ «О прокуратуре РФ», не была включена Счетная палата РФ. Между тем в сфере административного законодательства органы прокуратуры осуществляют надзор также за таким контролирующим органом как Счетная палата РФ.
Любчикова П.М. ИСПОЛНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аналогичный контролирующий орган создан и в Свердловской области (см. Областной закон от 26.05.1997 г. № 35-О3 «О счетной палате»). Однако Счетная палата Свердловской области не поднадзор-на прокуратуре РФ, так как не является юридическим лицом. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Областного закона от 26.05.1997 № 35-О3 счетная палата создается при Законодательном Собрании Свердловской области и является его уполномоченным контрольным органом.
Таким образом, только счетные палаты, обладающие правами юридического лица, поднадзорны прокуратуре РФ.
Представляется также необоснованным обособленное выделение органов военного контроля. Так как органы военного управления входят в систему федеральных органов исполнительной власти, поднадзорных прокуратуре РФ, их специальное выделение не требуется.
К поднадзорным прокуратуре субъектам помимо органов власти законодателем отнесены также их должностные лица.
В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ указано, что под должностным лицом в Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 13.25, 14.24, 15.17 -15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если Кодексом не установлено иное.
Думается, при определении должностных лиц, поднадзорных прокуратуре, следует руководствоваться определением, изложенным в КоАП РФ, так как оно содержит указание на конститутивные признаки любого должностного лица.
В этой связи представляется, что руководители юридических лиц по своему правовому статусу не отличаются от должностных лиц государственных и муниципальных органов и организаций, так как и те, и другие выполняют схожие функции. Следовательно, обособление руководителей юридических лиц от должностных лиц государственных и муниципальных органов и организаций необоснованно.
Кроме того, автор полагает, что органы управления юридическими лицами не относятся к поднадзорным прокуратуре субъектам. Вместе с тем обоснованным является отнесение к данным субъектам самих юридических лиц.
Представляется целесообразным также отнесение граждан к поднадзорным прокуратуре субъектам.
В настоящее время законодательно закреплено, что прокуратура за гражданами надзор не осуществляет. Однако верно ли это? В отношении того, что граждане являются поднадзорными прокуратуре субъектами, может последовать много возражений. Например, что невозможно осуществлять надзорную деятельность, охватывающую все многообразные стороны жизни граждан.
Однако есть и противоположные мнения. Гаврилов В.В. указывает, что прокуратура не вправе рассматривать в качестве объекта надзора только поведение граждан, не принимая во внимание их правовую общественную активность, правовое сознание, их социальную установку. При этом воздействие на гражданина как на объект надзора со стороны прокуратуры возникает тогда, когда он нарушит закон. Гаврилов В.В. особо подчеркивает, что личность гражданина в данном случае не подавляется, подавляется ее антиобщественная установка1. Таким образом, Гаврилов В.В. относит граждан наряду с должностными лицами к поднадзорным прокуратуре субъектам.
Мелкумов В.Г. также полагает, что граждане поднад-зорны прокуратуре2. Этой же позиции придерживался ранее и законодатель. Так, в ст. 113 Конституции СССР, ст. 1, 3 и 10 Положения о прокурорском надзоре в СССР на прокуратуру возлагался надзор за точным исполнением законов гражданами.
Козлов А.Ф также указывает, что граждане поднад-зорны прокуратуре3.
Думается, действительно необходимо принимать во внимание то, что сфера жизнедеятельности граждан многообразна. Невозможно, да и не нужно осуществлять надзор за всей частной жизнью граждан. Там, где гражданин преступает закон, он вынужден претерпевать ограничения физические или имущественные в силу закона. При этом начинают функционировать соответствующие юридические процедуры, гражданское судопроизводство, административное или уголовное.
Административное правонарушение в отличие от преступления не обладает общественной опасностью. В случае, если гражданин совершает не преступление, а административное правонарушение, прокурор должен реагировать на это соответствующим образом: возбуждением дела об административном правонарушении в отношении данного гражданина.
При этом факт нарушения гражданином закона может быть выявлен в рамках прокурорской проверки,
1 Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Издательство Саратовского университета, 1984. С. 50-51.
2 Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе: ИРФОН, 1970. С. І06.
3 Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Свердловск, 1983. С. 30.
проводимой по другому основанию и даже в отношении другого субъекта. Например, при производстве проверки соблюдения трудового законодательства в деятельности любого юридического лица, обнаруживается, что трудоустроенные в нем граждане не имеют документа, удостоверяющего личность, или не зарегистрированы по месту жительства (месту пребывания).
Игнорировать данный факт - значит нарушать возложенные на прокуратуру обязанности по надзору за исполнением законов, действующих на территории РФ.
При этом исполняя функцию надзора за исполнением законов именно гражданами, прокурор обеспечивает установление режима законности в государстве.
Подчеркнем, что надзор за гражданами не является вездесущим, он ограничен лишь исполнением гражданами административного законодательства. Это согласуется и с конституционным правом на тайну частной жизни и с законоположением о том, что функции прокуратуры определены федеральными законами.
Кроме того, к субъектам, поднадзорным органам прокуратуры, ФЗ «О прокуратуре РФ» относит также субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.
В соответствии ч.ч. 2, 4 ст. 6 указанного ФЗ в субъекте РФ образуется одна общественная наблюдательная комиссия, которая не является юридическим лицом. Вместе с тем общественную наблюдательную комиссию образуют граждане.
Согласно ст. 117 ГК РФ общественные организации (объединения) являются некоммерческими организациями.
Таким образом, налицо непоследовательность законодателя в определении поднадзорных прокуратуре субъектов.
С одной стороны, законодатель не относит к поднадзорным прокуратуре субъектам юридические лица (а только их органы управления и руководителей) и граждан (а только должностные лица), а с другой стороны, причисляет к ним специфические общественные объединения (юридические лица), а также комиссии, не обладающие статусом органа управления и статусом юридического лица, и их членов.
Более того, отнесение общественной наблюдательной комиссии к поднадзорным прокуратуре субъектам нарушает законы логики. Так как данная комиссия не обладает статусом юридического лица, то она не может быть привлечена и к ответственности. В то же время ст. 19.32. КоАП РФ предусматривает административную ответственность члена общественной наблюдательной комиссии.
Из изложенного следует, что поднадзорными прокуратуре могут и должны быть общественные объединения и члены соответствующих общественных наблюдательных комиссий.
Таким образом, автор к поднадзорным прокуратуре субъектам в сфере обеспечения исполнения административного законодательства относит:
1) федеральные министерства, службы, агентства и
иные федеральные органы исполнительной власти;
2) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ;
3) исполнительные органы государственной власти
субъектов РФ;
4) органы местного самоуправления;
5) Счетную палату РФ, счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований РФ;
6) должностных лиц, в том числе руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей;
7) юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций);
8) граждан, в том числе членов общественных наблюдательных комиссий.
Список литературы:
1. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Издательство Саратовского университета, 1984.
2. Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе: ИРФОН, 1970.
3. Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Свердловск, 1983.
Reference list:
1. Gavrilov V.V. Essence of the prosecutors's supervision in the USSR. Publishing house of the Saratov university, 1984.
2. Melkumov V.G. Soviet Prosecutor's Office and problems of general supervision. Dushanbe.: IRFON, 1970.
3. Kozlov A.F. Competence of the Prosecutors's Office and organization of work. Sverdlovsk, 1983.
РЕЦЕНЗИЯ
На статью «Проблемные аспекты определения поднадзорных прокуратуре субъектов при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства» аспирантки кафедры УрПЮА Любчиковой Полины Михайловны Статья Любчиковой Полины Михайловны под названием «Проблемные аспекты определения поднадзорных прокуратуре субъектов при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства» посвящена прокурорской надзорной деятельности.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнений, поскольку данной Проблеме в современной науке не уделяется должного внимания.
В современной литературе существуют пробелы в исследовании аспектов, связанных с применением норм ФЗ «О прокуратуре РФ» в иных нормативных правовых актов в деятельности прокуратуры по обеспечению исследования административного законодательства.
В данной статье автором предлагается система поднадзорных прокуратуре субъектов на названном участке деятельности.
Автором статьи проведена серьёзная работа по рассмотрению теоретических и практических вопросов надзорной деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства. Был проведён системный анализ положений ФЗ «О прокуратуре РФ" в части определения поднадзорных прокуратуре РФ субъектов. Немаловажным является и то, что Любчикова RM. предлагает внести изменения в законодательство РФ.
Автором предложены оригинальные идеи относительно необходимости включения в состав поднадзорных прокуратуре РФ субъектов также граждан и юридических лиц.
При этом выводы Любчиковой П.М. основаны на грамотном анализе законодательства РФ.
Такам образом, научная статья «Проблемные аспекты определения поднадзорных прокуратуре субъектов при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства" соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Д.ю.н. профессор Е.Р. Ергашев
