CC BY
553
9.4. ОСОБЕННОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. НАДЗОРНЫЕ ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА
Любчикова Полина Михайловна, аспирантка. Место учебы: Уральская государственная юридическая академия. E-mail: poly.pastukhova2010@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена полномочиям прокуратуры по надзору за соблюдением административного законодательства и правовых ресурсов, прокуратуры. Автор подробно анализирует теоретические мнения о сущности власти прокурора. Кроме того, автор предлагает систему правовых средств, используемых прокурором.
Ключевые слова: полномочия прокурора, правовые средства, административное законодательство, надзор
FEATURES OF THE PROSECUTOR’S AUTHORITIES OF THE SUPERVISION FOR THE OBSERVANCE OF THE ADMINISTRATIVE LEGISLATION AND HIS LEGAL RESOURCES
Lyubchikova Polina Mihaylovna, postgraduate student. Place of study: Ural State Law Academy. E-mail: poly.pastukhova2010@yandex.ru
Annotation: The article is devoted to the prosecutor's authorities of the supervision for the observance of the administrative legislation and prosecutor's legal resources. The author in detail analyzes theoretical opinions about the essence of the authorities of the prosecutor. Besides the author offers system of legal resources, used by the prosecutor.
Keywords: the authorities of the prosecutor, legal resources, administrative legislation, supervision
Полномочия прокурора можно подразделить на полномочия по выявления правонарушений, по реагированию на них с использованием установленных правовых средств и полномочия по предупреждению правонарушений и причин, им способствующих.
При этом Даев В.Г., и Маршунов М.Н. обоснованно полагают, что властность перечисленных полномочий различается. По их мнению, полномочия по выявлению правонарушений являются, безусловно, властными, а полномочия, отнесенные ко второй и третьей группе, являются ограниченно-властными, так как прокурор уполномочен только поставить вопрос об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих, привлечении виновных к ответственности перед соответствующим лицом1.
Действительно, согласно ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» требования прокурора, предусмотренные ст.ст. 22, 27 ФЗ, обязательны к исполнению. Что касается требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования, то они обязательны к рассмотрению, но не обязательны к исполнению.
1 Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1990. С. 88.
Таким образом, ограниченно-властными являются полномочия прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона. В то же время полномочия по выявлению нарушений закона являются безусловно властными.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определены в ст.ст. 22, 27 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Специфика полномочий прокурора проявляется в использовании тех или иных правовых средств.
С точки зрения Ергашева Е.Р. и Корешниковой Н.Р. правовые средства прокурора - это регламентированные законом и опосредованные его полномочиями действия, осуществляемые им в процессе реализации своих функций для достижения целей и решения задач, стоящих перед органами прокуратуры РФ2.
С целью выявления специфики используемых прокурором правовых средств обратимся к анализу норм ст.ст. 9.1., 23-25.1., 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», ст. 37 УПК РФ, а также КоАП РФ.
Анализ действующего законодательства позволяет констатировать, что при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе использовать следующие акты прокурорского реагирования:
- протест на противоречащий закону правовой акт, а также на акт, нарушающий права человека и гражданина (ст. 23, ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ»);
- протест на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения несудебных органов (п. 3 ч. 1 ст. 25.11., ст. 30.10. КоАП РФ);
- представление об устранении нарушений закона, прав человека и гражданина (ст. 24, ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ»);
- предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1. ФЗ «О прокуратуре РФ», ст. 6 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»);
- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 ФЗ «О прокуратуре РФ», п. 1 ч. 1 ст. 25.11., ст. 28.4. КоАП РФ);
- постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7. КоАП РФ);
- письменное заключение прокурора, даваемое в случае участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами (п. 2 ч. 1 ст. 25.11., ч. 2 ст. 29.7. КоАП РФ);
- постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ»);
- постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
- требование об изменении нормативного правового акта (ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ»);
- решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения (ст. 10. ФЗ «О противодействии экстремисткой деятельности»).
Остановимся на некоторых из приведенных правовых средств.
2 Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средст-
ва прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспече-
ния исполнения закона. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2010. С. 15.
Под протестом понимается регламентированное законом и совершаемое в установленном порядке официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к определенным законом субъектам, по поводу принятия ими незаконных правовых актов, направленное на их отмену или изменение3.
В науке есть мнения о том, чтобы предоставить прокурорам право опротестовывать не только правовые акты, но любые незаконные действия поднадзорных субъектов4. Представляется, что данная точка зрения необоснованна, так как реагировать на незаконные действия поднадзорных субъектов прокурор может путем внесения представления.
Протест прокурора в порядке, предусмотренном Ко-АП РФ, представляет собой специфическое для надзора за исполнением административного законодательства правовое средство реагирования. В данном случае предметом опротестования является не любой незаконный правовой акт, а только не вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и решения вышестоящих несудебных инстанций по протестам или жалобам.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11. КоАП РФ прокурор вправе опротестовать следующие постановления по делу об административном правонарушении:
постановление о назначении административного наказания;
постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Исходя из положений ст. 30.1. КоАП РФ прокурор вправе опротестовать во внесудебном порядке не вступившие в законную силу вышеуказанные постановления и решения по предыдущим протестам, вынесенные только должностным лицом.
В иных случаях протест приносится в суд. Подобный протест уже не является надзорным средством прокурорского реагирования.
В делах об административных правонарушениях протест прокурора имеет специфику. Для принесения протеста в порядке, предусмотренном КоАП РФ, установлены специальные сроки.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11., ст. 30.10. КоАП РФ прокурор вправе опротестовать не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении несудебных органов и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам (протестам) независимо от его участия в деле. При этом прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении в случаях, когда: а) имеется хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ, исключающих производство по делу об административном правонарушении; б) существенно нарушены предусмотренные КоАП РФ процессуальные требования, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания; в) постановление вынесено неправомочным органом или должностным ли-
цом5.
3 Ергашев Е.Р. Протест прокурора. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2010. С. 29.
4 Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия: научное и учебное пособие / под ред. С.П. Щербы. М.: Экзамен, 2007. С. 145.
5 Датчук Л.Б., Шалыгин Б.И. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных
С точки зрения Викторова И.С., Винокурова А.Ю. и Шалыгина Б.И. основанием для принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении также является необходимость внесения изменений в постановление в сторону смягчения наказания6.
Основаниями для принесения протестов на решения по жалобам или протестам на постановление по делу об административном правонарушении является несоответствие таких решений процессуальным требованиям, установленным ст.ст. 30.6., 30.7. КоАП РФ, а также неправильное применение норм материального права7.
Под представлением понимается официальный письменный акт прокурора либо его заместителя, имеющий своим предметом совокупность нарушений законов, адресуемый компетентным органам и должностным лицам с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечению к материальной либо дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщению о результатах рассмотрения и принятых мерах прокурору в письменной форме8.
По мнению Ергашева Е.Р. представление от иных актов прокурорского реагирования отличается также тем, что именно в нем прокурор вправе поставить вопрос о привлечении виновного лица к дисциплинарной и материальной ответственности9.
Интересным представляется мнение о том, что представление об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях может носить индивидуальный и обобщенный характер. Так, основанием для внесения представления в первом случае является факт единичных нарушений требований закона со стороны должностных лиц органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для внесения
представления являются массовые нарушения зако-
10
нов .
Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении - акт реагирования, применяемый уполномоченными должностными лицами прокуратуры при осуществлении надзорной функции, адресуемый компетентным органам и должностным
лицам, цель которого - привлечение виновных лиц к
11
административной ответственности .
Согласно терминологии ст. 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор уполномочен выносить постановление о
правонарушениях: методическое пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 88-89.
6 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006. С. 538-539.
7 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006. С. 541.
8 Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С.16.
9 Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С.18.
10 Датчук Л.Б., Шалыгин Б.И. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методическое пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 85-86. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006. С. 535-536.
11 Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2010. С. 101.
возбуждении производства об административном правонарушении. Вместе с тем норма ст. 25 является бланкетной. Применять ее следует исходя из положений КоАП РФ.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 25.11. КоАП РФ прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении. В соответствии с положениями ст. 28.4., 28.8. КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление.
Некоторые авторы данное правовое средство именуют - постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении12.
Думается, необходимо привести нормы законодательства в соответствие, чтобы не возникало сомнений в том, что прокурор выносит именно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Согласно ст. 28.4. КоАП РФ прокурор вправе возбуждать дело об административном правонарушении в случаях, предусмотренных в законе, а при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении.
Возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования предусмотрена ч. 2 ст. 28.7. КоАП РФ.
Постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, специфично для надзора за исполнением административного законодательства (законодательства об административной ответственности).
На выделение данного постановления как на самостоятельный акт прокурорского реагирования также обоснованно указывает Ломакин В.И.13
В литературе указывается на то, что поскольку административное задержание - процедура скоротечная, а КоАП РФ исключил прокурора из числа уведомляемых в обязательном порядке лиц, выявление фактов, могущих послужить основанием для вынесения данного постановления, возможно, как правило, в случае непосредственного посещения прокурором или его заместителем поднадзорных субъектов. Также указывается, что оперативность вынесения подобного постановления может быть обеспечена наличием у проверяющих прокуроров формализованных бланков постановлений.
Постановление должно вручаться находящемуся на момент проверки старшему должностному лицу органа, осуществившего административное задержание14.
По сути, в такой ситуации прокурору чрезвычайно сложно воспользоваться правом на вынесение такого постановления.
В связи с необходимостью обеспечения оперативного реагирования прокурорами на незаконное ограни-
12 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Экзамен, 2006. С. 533-534. Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Омск. 2006. - С. 14.
13 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административным правонарушениях: Автореф. дис. канд. юрид. наук. -Омск, 2006. - С. 13.
14 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред.
Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006. С. 552.
чение свободы граждан необходимо дополнить ст. 27.4. КоАП РФ ч. 3 следующего содержания: «протокол об административном задержании немедленно направляется прокурору в соответствии с его территориальной компетенцией».
Существует точка зрения, что необходимо внести изменения в КоАП РФ в части закрепления права прокурора по отмене и иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушени-ях15.
С данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. Так, подобное постановление в соответствии с положениями главы 27 КоАП РФ целесообразно выносить только в отношении таких мер как изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, временный запрет деятельности. Что касается иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, то можно признать их незаконными, но не отменить, так как они носят кратковременный и единовременный характер.
Список литературы:
Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1990.
Датчук Л.Б., Шалыгин Б.И. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методическое пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ,
2009.
Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008.
Ергашев Е.Р. Протест прокурора. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2010.
Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2010.
Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административным правонарушениях: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Омск, 2006.
Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия: научное и учебное пособие / под ред. С.П. Щербы. М.: Экзамен, 2007.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: учебное пособие / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006.
Literature list:
Daev V.G., Marshunov M.N. Foundation of the theory of the prosecutors's supervision. Leningrad: Publishing
house of the Leningrad university, 1990.
Dathuk L.B., Shalygin B.I. Prosecutors's supervision for the legality of the observance of decision on the cases concerning administrative infractions: guide. M.: Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, 2009.
15 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. канд. юрид. наук. -Омск. 2006. - С. 13-14.
Ergashev E.R. Presentation as a supervision act of prosecutor's reaction. Yekaterinburg: Publishing house of the USLA, 2008.
Ergashev E.R. Protest of the prosecutor. Yekaterinburg: Publishing house of the USLA, 2010.
Ergashev E.R., Koreshnikova N.R. Basic legal means of the Russian public prosecutor's office as an instrument of assuring abidance the law. Publishing house of the USLA,
2010.
Lomakin V.I. Prosecutor in the process on the cases concerning administrative infractions. Dissertation abstract of candidate of legal science. Omsk, 2006.
Prosecutor's Office in the countries of CIS: legal status, functions, authorities: scientific and school-book / under the editorship of S.P. Cherby. M.: Exam, 2007.
Prosecutors's supervision for the observance of the administrative legislation: school-book / under the editorship of Y.E. Vinokurov. M.: Exam, 2006.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства»
Аспирантки кафедры УрГЮА Любчиковой Полины Михайловны
Статья Любчиковой Полины Михайловны под названием «Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства» посвящена прокурорской надзорной деятельности.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку данной проблеме в современной науке не уделяется должного внимания.
В современной литературе существуют пробелы в исследовании аспектов, связанных с толкованием и применением норм КоАП РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства.
В данной статье автором предлагается система используемых прокурором правовых средств на данном участке надзорной деятельности и их краткая характеристика.
Автором статьи проведена серьезная работа по рассмотрению теоретических и практических вопросов надзорной деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства. Впервые был проведен анализ всех применяемых прокурором правовых средств на данном участке надзорной деятельности. Немаловажным является и то, что Любчикова П.М. предлагает внести изменения в законодательство РФ в целях наиболее оптимальной реализации прокурором возложенных на него полномочий.
Автором предложены оригинальные идеи относительно необходимости системного толкования норм ФЗ «О прокуратуре РФ» и КоАП РФ.
При этом выводы Любчиковой II.М. основаны на грамотном анализе законодательства РФ.
Таким образом, научная статья «Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Профессор, д.ю.и.
Е.Р. Ергашев
