CC BY
41
11. РАЗНОЕ
11.1. ПРОБЛЕМАТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ, СВЯЗАННЫХ С РЕШЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАДАЧИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ НАСЕЛЕНИЮ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ
Кокорин Евгений Владимирович, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского пограничного института ФСБ России.
Аннотация: Решение одной из основных задач гражданской обороны по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, а именно по предоставлению населению объектов гражданской обороны, требует непосредственного участия государства и значительных финансовых вложений. Юридический пробел, сложившийся ещё в начале 90-х годов прошлого века, негативно сказывается в современных социально-экономических условиях на обеспечение безопасности населения и эффективности государственного управления. В данной статье автором проведён анализ нормативно-правовой базы по исследуемой теме, выявлен правовой «вакуум» государственного регулирования в этой области и сформулированы предложения по его преодолению.
Ключевые слова: законодательство, управление, деятельность, контроль, надзор.
THE PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF QUESTIONS ASSOCIATED WITH THE DECISION OF THE STATE TASK OF THE PLACING INTO PEOPLE’S DISPOSAL THE OBJECTS OF CIVIL DEFENCE
Kokorin Evgeniy Vladimirovich, Teacher of the civil-law disciplines Department of Kurgan border institute of the FSS of Russia.
Annotation: The decision of the one of basic civil defense tasks in guaranteeing the security of the Russian Federation citizens, precisely the placing into people’s disposal the objects of the civil defense, needs the direct state participation and considerable financial investments. The judicial gap, appeared in early 90-s of the last century, influenced negatively in modern social-economic conditions on ensuring the security of the population and efficacy of the state governing. In the given article the author analysed the normative-law base of the researching theme, discovered the judicial «vacuum» of the state regulation in this sphere and formulated the proposals of overcoming the problem.
Keywords: legislation, management, activity, supervision, control.
Конституция Российской Федерации - основополагающий закон нашего государства, имеющий высшую юридическую силу, - закрепляет в статье 2 положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»1.
Особое значение данная конституционная норма приобретает в условиях возникновения угрозы жизни и здоровью человека, как в мирное, так и в военное время.
Основным документом, определяющим правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, является Федеральный закон «О безопасности»2. Статьёй 4 данного закона установлено, что для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.
К числу федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, входящих в систему органов обеспечения безопасности, относится и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России). На МЧС России возложены функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах3.
Одной из основных задач в области гражданской обороны, на основании Федерального закона «О гражданской обороне»4 является предоставление населению убежищ, которые считаются объектами гражданской обороны. Решение государством вышеупомянутой задачи по предоставлению населению объектов гражданской обороны, а именно её практическая реализация в современных условиях, вызывает наибольшую озабоченность.
Так, в соответствии с данным законом, одним из полномочий Правительства Российской Федерации в области гражданской обороны является «определение порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны». Непосредственно сам порядок создания убежищ утверждён постановлением Правительства Российской Федерации, в котором перечисляются цели создания убежищ5:
- для защиты работников наибольшей работающей смены организаций, расположенных в зонах возможных сильных разрушений и продолжающих свою деятельность в период мобилизации и военное время, а
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). // «Российская газета», № 7 от 21 января 2009 года.
2 Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности». // «Российская газета», № 295 от 29 декабря 2010 года.
3 Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства Российской Федерации, № 28 ст. 2882 от 12 июля 2004 года.
4 Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». // «Российская газета», № 32-33 от 19 февраля 1998 года.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 но-
ября 1999 года № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объ-
ектов гражданской обороны». // Собрание законодательства Российской Федерации № 49, ст. 6000 от 6 декабря 1999 года.
также работников работающей смены дежурного и линейного персонала организаций, обеспечивающих жизнедеятельность городов, отнесённых к группам по гражданской обороне, и организаций, отнесённых к категории особой важности по гражданской обороне;
- для защиты работников атомных станций и организаций, обеспечивающих функционирование и жизнедеятельность этих станций;
- для защиты нетранспортабельных больных, находящихся в учреждениях здравоохранения, расположенных в зонах возможных сильных разрушений, а также обслуживающего их медицинского персонала;
- для защиты трудоспособного населения городов, отнесенных к особой группе по гражданской обороне.
В силу особой значимости объектов гражданской обороны для обеспечения безопасности населения нашей страны от опасностей, возникающих в мирное и военное время, Президент Российской Федерации своим Указом «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» определил объекты и предприятия, приватизация которых запрещена. В этой Государственной программе приватизации к объектам, находящимся исключительно в федеральной собственности, отнесены: защищённые объекты органов государственного управления; защитные сооружения гражданской обороны (объекты гражданской обороны); материальные ценности второй группы и отдельно стоящие специализированные складские помещения для их хранения6.
После продолжительного советского периода (19171990 г.г.), монополия государственной власти на недвижимость фактически прекратилась. Конституцией Российской Федерации 1993 года закреплено, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Благодаря этому, развивались новые экономические взаимоотношения между публичными и частными собственниками, связанные с куплей-продажей недвижимого имущества. В результате такой деятельности началась приватизация государственных предприятий, учреждений и организаций.
В Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациям»7 чётко определено, что в объекты гражданской обороны, приватизация которых запрещена, исключаются из состава имущества приватизируемого предприятия и передаются в установленном порядке его правопреемнику на ответственное хранение и в пользование. С правопреемником приватизируемого предприятия заключается типовой договор о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны. Данный договор заключался между территориальным агентством Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом (в настоящее
6 Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, № 1, ст. 2 от 3 января 1994 года.
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 года № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациям». // Собрание законодательства Российской Федерации № 2, ст. 94 от 9 мая 1994 года.
время - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и правопреемником приватизируемого предприятия, по согласованию с местным штабом (комитетом) по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (в настоящее время - Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации).
С момента выхода этого постановления Правительства РФ прошло более 13 лет. На протяжении всего этого времени изменялись социально-экономические и политические условия, значительные преобразования произошли и в российском праве. Но ни одного изменения или дополнения за прошедший период не было внесено в указанное Постановление Правительства Российской Федерации. В результате проведения многочисленных сделок с государственным имуществом, правопреемников приватизированных предприятий практически не осталось. А появившиеся новые собственники такого имущества порой даже не предполагали, что приобрели помимо зданий (сооружений), ранее принадлежащих государству, также расположенные в них убежища или противорадиационные укрытия.
Заключение договора о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны с новыми собственниками объектов гражданской обороны не предусмотрено, т.к. они не являются правопреемниками приватизированных предприятий. Порядок действий в сложившейся ситуации законодательством Российской Федерации не определён. При этом, возникла проблема возвращения объектов гражданской обороны в государственную собственность, поскольку новые собственники этих объектов продавали их как обычные объекты недвижимости, имея на руках свидетельство о государственной регистрации права собственности без каких-либо ограничений (обременений).
Однако, даже после возвращения объектов гражданской обороны в государственную собственность посредством вынесенных решений Арбитражных судов, материальные затраты и длительные ожидания, проблема дальнейшей судьбы защитных сооружений практически не решается. Дело в том, что организаций, расположенных в зонах возможных сильных разрушений и продолжающих свою деятельность в период мобилизации и военное время, с каждым годом становится всё меньше. Заключать договор о правах в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны становится просто не с кем. Убежища и противорадиационные укрытия становятся бесхозными. Состояние их с каждым годом ухудшается, внутреннее инженерно-техническое оборудование, системы жизнеобеспечения приходят в непригодность к использованию. Следовательно, укрывать в защитных сооружениях граждан становится небезопасно, а порой и невозможно.
Сотрудниками территориальных подразделений МЧС России на основании Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля»8, а также в соответствии с Приказом МЧС России №3819 проводятся ме-
8 Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля». // «Российская газета», № 266 от 30 декабря 2008 года.
9 Приказ МЧС России от 9 августа 2010 года № 381 «Об утверждении Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установлен-
роприятия по надзору за выполнением организациями правил эксплуатации объектов гражданской обороны.
Более чем в 90% случаев, результатом такой проверки становится вручение предписания и составление административного протокола в отношении должностного лица за нарушение требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Санкция данной правовой нормы за нарушение правил эксплуатации объектов гражданской обороны предусматривает наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч руб-
-10 лей .
Учитывая тот факт, что выполнение в полном объёме требований, установленных Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны11, требует значительных материальных затрат, можно с уверенностью сказать, что руководители организаций, имеющие объекты гражданской обороны, в 75% случаев выплачивают ещё один административный штраф - за невыполнение в срок законного предписания должностного лица, осуществляющего государственный надзор - от 1 тысячи до 2 тысяч рублей или могут быть дисквалифицированы (на срок до 3-х лет)12. Все эти факторы негативно влияют на готовность руководителей сохранять имеющиеся у них объекты гражданской обороны и вкладывать свои деньги в объект, который им может никогда и не потребуется использовать по назначению.
Несмотря на то, что Порядок содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время13 предусматривает его использование в мирное время в интересах экономики, многие стремятся всеми способами избавиться от такой «нагрузки». Некоторые руководители отказываются от заключения договора о правах в отношении объектов и имущества гражданской обороны, ссылаясь на положения Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющие свободу договора14.
Более того, процедура заключения такого договора, а именно передача Территориальным управлением Росимущества по субъекту Российской Федерации15 предприятию на ответственное хранение и в безвозмездное пользование объектов гражданской обороны значительно осложнилась в связи со вступлением в силу Феде-
ных требований в области гражданской обороны». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 49 от 6 декабря 2010 года.
10 Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (статья 20.7.) // «Парламентская газета», № 2-5 от 5 января 2002 года.
11 Приказ МЧС России от 15 декабря 2002 года № 583 «Об утверждении и введение в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 21 от 26 мая 2003 года.
12 Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (статья 19.5.) // «Парламентская газета», № 2-5 от 5 января 2002 года.
13 Приказ МЧС России от 21 июля 2005 года № 575 «Об утверждении Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 39 от 26 сентября 2005 года.
14 Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации» (1 часть). // «Российская газета», № 238-239, от 8 декабря 1994 года.
15 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 года № 359 «Об утверждении Положения о порядке
использования объектов и имущества гражданской обороны при-
ватизированными предприятиями, учреждениями и организациям». // Собрание законодательства Российской Федерации № 2, ст. 94 от 9 мая 1994 года.
рального закона «О защите конкуренции». Статья 17.1. данного закона гласит, что «заключение договоров безвозмездного пользования может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров»16. Возникает абсурдная ситуация, когда предприятие, имеющее мобилизационное задание на выпуск (поставку) продукции в военное время, готово заключить вышеупомянутый договор, чтобы укрывать в убежище своих работников, -не может этого сделать, т.к. для этого необходимо ещё выиграть конкурс на право заключения договора безвозмездного пользования.
Данная проблема правового регулирования отношений в области гражданской обороны касается каждого человека. Когда система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения от опасностей мирного и военного времени юридически не урегулирована и не решается государством на протяжении многих лет, то это ставит под серьезный удар вопросы обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан посредством возможного укрытия их в защитных сооружениях гражданской обороны.
В настоящее время требуется непосредственное участие государства в строительстве новых и поддержании в готовности к приёму укрываемых уже имеющихся объектов гражданской обороны. И если, Постановлением Верховного Совета Российской Федерации17 объекты гражданской обороны отнесены исключительно к федеральной собственности, то и финансирование, соответственно, должно быть федеральным, реализуемое посредством принятия федеральной целевой программы, и корректировки всех имеющихся нормативно-правовых актов в области гражданской обороны.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). // «Российская газета», № 7 от 21 января 2009 года.
2. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации» (1 часть). // «Российская газета», № 238-239, от 8 декабря 1994 года.
3. Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». // «Российская газета», № 32-33 от 19 февраля 1998 года.
4. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». // «Парламентская газета», № 2-5 от 5 января 2002 года.
5. Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». // «Российская газета», № 162 от 27 июля 2006 года.
6. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля». // «Российская газета», № 266 от 30 декабря 2008 года.
7. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности». // «Российская газета», № 295 от 29 декабря 2010 года.
8. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Феде-
16 Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». // «Российская газета», № 162 от 27 июля 2006 года.
I Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». // «Российская газета», № 8 от
II января 1992 года.
рации». // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, № 1, ст. 2 от 3 января 1994 года.
9. Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства Российской Федерации, № 28 ст. 2882 от 12 июля 2004 года.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 года № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациям». // Собрание законодательства Российской Федерации № 2, ст. 94 от 9 мая 1994 года.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны». // Собрание законодательства Российской Федерации № 49, ст. 6000 от 6 декабря 1999 года.
12. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». // «Российская газета», № 8 от 11 января 1992 года.
13. Приказ МЧС России от 15 декабря 2002 года № 583 «Об утверждении и введение в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 21 от 26 мая 2003 года.
14. Приказ МЧС России от 21 июля 2005 года № 575 «Об утверждении Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 39 от 26 сентября 2005 года.
15. Приказ МЧС России от 9 августа 2010 года № 381 «Об утверждении Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 49 от 6 декабря 2010 года.
Reference list:
1. Constitution of the Russian Federation (adopted by national vote on December 12, 1993). // «Rossiyskaya Gazeta», № 7 of January 21, 2009.
2. Federal Law of November 30, 1994 № 51-FZ «Civil Code of the Russian Federation» (part 1). // «Rossiyskaya Gazeta», № 238-239, on December 8, 1994.
3. Federal Law of February 12, 1998 № 28-FZ «On Civil Defence». // «Rossiyskaya Gazeta», № 32-33 dated February 19, 1998.
4. Federal Law of December 30, 2001 № 195-FZ «Code of the Russian Federation on Administrative Violations». // «Parliamentary Newspa-per», № 2-5 on January 5, 2002.
5. Federal Law of July 26, 2006 № 135-FZ «On Protection of Competition». // «Rossiyskaya Gazeta», № 162 of July 27, 2006.
6. Federal Law of December 26, 2008 № 294-FZ «On Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the exercise of state control (supervision), municipal control». // «Rossiyskaya Gazeta», № 266 of December 30, 2008.
7. Federal Law of December 28, 2010 № 390-FZ «On the security». //
"Rossiyskaya Gazeta», № 295 of December 29, 2010.
8. Presidential Decree on December 24, 1993 № 2284 «On state program of privatization of state and municipal enterprises in the Russian Federation». // Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation, № 1, p. 2 of 3 January 1994.
9. Presidential Decree of July 11, 2004 № 868 «Issues of the Ministry of
the Russian Federation for Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters». // Collected Legislation of the Russian Federation, № 28 st. 2882 on July 12, 2004.
10. Decree of the Government of the Russian Federation of 23.04.1994 № 359 «On approval of Regulations on the use of facilities and civil defense assets of privatized enterprises, institutions and organiza-
tions». // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation № 2, art. 94 of May 9, 1994.
11. Decree of the Government of the Russian Federation of 29.11.1999 № 1309 «On the order of the creation of shelters and other objects of civil defense». // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation № 49, art. 6000 of December 6, 1999.
12. Decree of the Supreme Soviet of the Russian Federation of December 27, 1991 № 3020-1 «On the Division of State Property in the Russian Federation in federal ownership, state ownership of the republics within the Russian Federation, regions, provinces, autonomous regions, autonomous regions and cities of Moscow and St. Petersburg and municipal ownership». // «Rossiyskaya Gazeta», № 8 of January
11, 1992.
13. Order of the Ministry of Emergency Situations of Russia of December 15, 2002 № 583 «On approval and implementation of the Rules of operation of civil defense structures». // Bulletin of normative acts of federal executive bodies, № 21 dated May 26, 2003.
14. Order of the Ministry of Emergency Situations of Russia of July 21, 2005 № 575 «On approval of the content and use of protective structures of civil defense in peacetime». // Bulletin of normative acts of federal executive bodies, № 39 dated September 26, 2005.
15. Order of the Ministry of Emergency Situations of Russia of August 9, 2010 № 381 «On approval of the Administrative Regulations for the implementation of Russian Emergencies Ministry of State to oversee the implementation of the federal executive bodies, executive bodies of subjects of the Russian Federation, local self-government organizations, as well as officials and citizens established requirements in the field of civil defense». // Bulletin of normative acts of federal executive bodies, № 49, dated December 6, 2010.
