CC BY
4
УДК 351
Журба О.А. студент магистратуры факультет международного промышленного менеджмента и коммуникации Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего образования «Балтийский государственный технический университет
«ВОЕНМЕХ» им. Д. Ф. Устинова» ПРОБЛЕМА ВНЕДРЕНИЯ ПРОЕКТНОГО МЕТОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация: Сегодня в государственном управлении в Российской Федерации преимущественно преобладает программный подход. Государственные программы определяют и систематизируют основные социально-экономические задачи на федеральном и на региональном уровне, являются основным инструментом бюджетного планирования. Вместе с тем в настоящее время происходит коррекция программного подхода -федеральным центром дана установка к более широкому применению проектных принципов в работе, к высокой степени детализации и ориентации на результат. Такие меры, как создание проектных офисов в органах исполнительной власти всех уровней и запуск национальных проектов призваны укоренить проектный менеджмент в государственной управленческой системе. Каким образом происходит этот процесс, каковы основные болевые точки и истории успеха в повышении эффективности российского госуправления путем применения проектных методов, рассматривается в настоящей статье.
Ключевые слова: государственное управление, национальный проект, государственная программа, государственно-частное партнерство, приграничное сотрудничество.
Zhurba О.
MA student
of Baltic State Technical University "Voenmeh" THE PROBLEMS OF PROJECT MANAGEMENT IN PUBLIC ADMINISTRATION OF RUSSIA
Abstract: In the Russian Federation today is widely used so-called program" approach at the state governance. State programs determine and systematize the main socio-economic tasks at the federal and regional levels, and are the main tool for budget planning. At the same time, we see a correction of the program approach - the federal center has given instructions to wider application of project management, to a high degree of detail and focus on results. Establishment of project offices in executive bodies of all levels and the launch of national projects are to root project management in the state governance system. How this process is going on, what are the main problem points and success stories in improving the effectiveness of Russian public administration through the
application of project management is described in this article.
Key words: public administration, national project, state program, public-private partnership, cross-border cooperation.
В Российской Федерации в органах государственной власти федерального и регионального уровня в последние годы активно внедряется проектный метод управления. Переориентировать принцип работы государственного аппарата с процессного на проектный, показатели результативности - от количественных к качественным побудили низкое качество государственного управления в России, признаваемое как гражданами, так и руководством страны.
Е.С.Чаркина отмечает, что нынешняя финансово-экономическая ситуация, поворот на модернизацию и инновации в экономике, тренды на развитие территорий и рост качества жизни населения, приводят к приоритизации проектного подхода как наиболее отвечающего современным вызовам хозяйствования и перспективного направления в управлении, который активно используется бизнес-сообществом в эффективной работе
[1, С. 5].
Работа в рамках четко обозначенных проектов и программ отличается от привычных процедур и принципов государственного управления потому, что она сосредоточена на управлении процессами по результатам, а не основывается на поддержании или улучшении текущих процессов администрирования.
Проектный менеджмент имеет определенные особенности, отличающиеся от процессного подхода. Они следующие:
- все мероприятия основываются на распределении ролей и обязанностей среди персонала, это обеспечивает непрерывность контроля, устраняет излишний надзор за реализацией проекта/программы;
- время и стоимость для выполнения целей и задач проекта четко определены;
- условия для мониторинга текущего графика проекта предусматривают возможность корректировки хода реализации проекта;
- существует четкое распределение обязанностей по управлению проектами;
- системный подход к управлению проектом способствует формированию баз данных и аккумуляции информационных потоков для создания аналоговых проектов в других отраслях и сферах деятельности [2, С.46].
Первые прообразы проектного способа решения государственных задач в России стали появляться в 1990-е годы с возникновением федеральных целевых программ (ФЦП), представляющих собой попытку заново выстроить механизмы организации деятельности госаппарата в условиях жестких бюджетных ограничений.
Впоследствии в 2005 году в практику управления было введено
понятие «приоритетные национальные проекты». В отличие от целевых программ, приоритетные проекты не имели жесткой формализации и представляли собой решения по аккумулированию расходов на ограниченном числе направлений, привязанных к простым счетным целевым показателям. Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована Президентом России В.В. Путиным 5 сентября 2005 г., а Указ № 1226 о создании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов был издан 21 сентября 2005 г.
В те же годы стал популярен такой инструмент управления, как «дорожная карта». Ими постепенно стала именоваться значительная часть плановых документов в федеральных и региональных органах исполнительной власти.
Расширение механизмов программно-целевого и проектного управления привело к появлению государственных программ Российской Федерации, которые на первых порах представляли собой некий гибрид целевых программ и национальных проектов, охватывали практически все сферы деятельности государства и стали документами стратегического планирования (ст. 28 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).
В то же время Минэкономразвития создает Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации 14 апреля 2014 г. выпускает распоряжение № 26Р-АУ «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти». Появлению идеи перехода госуправления на проектную основу способствовало понимание, что возможности программного управления себя во многом исчерпали. Госпрограммы составлялись как перечень некоторых регулярных действий исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровня, отбор которых не был результатом применения особых технологий обоснования и оценок. Вобрав в себя большую часть текущей деятельности органов власти, государственные программы стали в большей степени инструментом бюджетного планирования, а не достижения целей развития; в них присутствует жесткая привязка этапов финансирования и графиков реализации к финансовому году и бюджетному циклу.
Более того, при реализации госпрограмм прослеживаются следующие проблемные точки:
- низкое качество целеполагания и системы показателей;
- отсутствие системности при формировании перечня и структуры госпрограмм;
- неполная оценка ресурсов и инструментов, направленных на реализацию целей государственной политики;
- низкое качество администрирования госпрограмм;
- формальный характер оценки эффективности госпрограмм и отсутствие использования результатов такой оценки;
- планирование значительной части деятельности федеральных органов исполнительной власти вне госпрограмм.
Для преодоления вышеуказанных проблем в 2016 году в российском государственном управлении стартовал очередной виток инициатив, направленных на повышение эффективности: в органах власти стали внедряться проектные офисы и проектные комитеты. По методикам проектного управления стали запускаться ведомственные проекты.
Более того, протоколом заседания президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 22.03.2017 №3 установлены «пилотные» госпрограммы, в отношении которых предусматривается перевод на механизмы проектного управления - это госпрограммы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы», «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. С этого момента произошло выделение в госпрограммах проектного направления (ограниченный срок реализации, конкретный достижимый результат, специальная система управления) и процессной части (непрерывный или постоянно возобновляемый характер, отсутствие уникального результата).
7 мая 2018 года Президент России В. В. Путин подписал указ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», устанавливающий и утверждающий национальные проекты России. С целью обеспечения прорывного научно -технологического и социально-экономического развития России, повышения уровня жизни, создания условий и возможностей для самореализации каждого человека были разработаны проекты по двенадцати приоритетным темам: «Цифровая экономика», «Экология», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Образование», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка предпринимательской инициативы», «Здравоохранение», «Демография», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Жилье и городская среда» и «Наука».
Министр финансов Российской Федерации А.Г.Силуанов в своем выступлении в Совете Федерации подчеркнул, что реализация нацпроектов кардинально изменила принципы работы органов государственной власти и местного самоуправления, основным критерием которой стал результат, а не освоенные бюджетные средства. Он заявил, что благодаря нацпроектам изменилась мотивация законотворческой деятельности, стало более тесным взаимодействие федерального центра и регионов [3].
Исследователи О.В.Иванов и Е.М.Бухвальд учреждение национальных проектов отмечают в качестве некоего рубежного этапа в развитии
программно-целевых методов государственного управления, основы для широкого использования проектной деятельности, переформатирования всей системы действующих государственных программ [4, С.40].
Однако спустя год после утверждения национальных проектов, который Министр финансов А.Г.Силуанов в своем докладе на заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам аккуратно назвал «годом настройки» проектов [5], все чаще стала звучать критика темпов и качества их реализации.
Основной причиной дисфункции проектного подхода стало сохранение в России структуры управления, разделенной по отраслям и ориентированной в основном на исполнение фиксированных процессов, на реализацию государственных программ, цели и задачи которых установлены теми структурными подразделениями, которые и отвечают за их исполнение. Данная система плохо приспособлена для решения проектных задач. [1, С. 22].
Кроме того, определенные трудности с точки зрения управленческих процедур связаны с тем, что в Федеральном законе № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в РФ» национальные проекты не упоминаются. Таким образом, находясь в основной пятилетней повестке социально-экономического развития России, национальные проекты по-прежнему не являются документами стратегического планирования. Получается, что в настоящее время в Российской Федерации формируются параллельно две системы достижения стратегических целей: это механизм государственных программ и механизм приоритетных проектов. [1, С.42]. Логично предположить, что в данной ситуации национальные проекты должны выступать новой формой структуризации государственных программ по приоритетным направлениям хозяйственного и социального развития страны [4, С.39].
Министерство финансов Российской Федерации, формулируя основные направления национальной финансовой политики на ближайшие годы основным инструментом реализации задач, установленных Указом Президента РФ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», видит национальные проекты как часть госпрограмм, которые в свою очередь «в целях единства системы государственного стратегического планирования» интегрированы с государственными программами Российской Федерации [6]. Позиция ведомства состоит в том, что национальный проект состоит из совокупности федеральных проектов, которые, в свою очередь, включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ.
Данная конфигурация была бы единственно верной и очень эффективной, если бы она была полностью воплощена. На деле ряд госпрограмм РФ концептуально не предполагает проектный принцип достижения целевых показателей. На региональном уровне госпрограммы и приоритетные проекты на самом деле представляют собой два параллельных
измерения реализации социально-экономических задач.
К примеру, в Санкт-Петербурге с 2014 года работает 18 государственных программ, сформированных по отраслевому принципу в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития города. Одновременно для реализации «майского» Указа Президента РФ с 2018 года запущено 37 региональных приоритетных проектов Санкт-Петербурга, которые почему-то не являются составной частью госпрограмм. В паспортах региональных приоритетных проектов указана связь с городскими госпрограммами, но алгоритм их исполнения не прописан по проектным стандартам [7]. В планах по реализации ряда проектов не предусмотрено финансирование, что свидетельствует о том, что осуществляться они будут попутно в рамках текущей деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, а не во имя поставленной цели. Отличительная черта существующего состояния -последовательное выполнение программных мероприятий вне
зависимости от внешних обстоятельств, на которые проектный менеджмент в идеале должен гибко реагировать.
Возможно, одной из причин малой эффективности приоритетных проектов является слабая методологическая проработанность основ государственного проектного управления. Е.С.Чаркина отмечает, что «Методические рекомендации по оценке и иным контрольным мероприятиям реализации приоритетных проектов (программ), а также их применению», утвержденные проектным офисом Правительства РФ в мае 2017 года, содержат «предпосылки для сведения проектного управления к процессному, сохранению существующей схемы государственного управления, ориентированной на предоставление отчетности, а не достижение результатов». [1, С.38].
Конечно, проектный подход не является в полной мере альтернативой процессному, так как далеко не все мероприятия программ могут быть сгруппированы в проекты. Но проектный подход там, где он возможен, должен стать движущей силой программы, так как позволяет адаптировать ресурсы, заложенные в программах под те задачи, которые могут давать результат в короткий срок, обеспечивать максимальную бюджетную и социальную эффективность, интеграцию на всех уровнях [8, С.39-40].
К отрицательным факторам влияния на успех проектной технологии госуправления в России относится инерция мышления и отсутствие соответствующей подготовки у госслужащих, низкая мотивация участников, в том числе среди руководства, слабый уровень взаимодействия между участниками проектной деятельности. Определенную роль играет специфика культуры управления - преобладает мнение, что российская система управления чаще всего работает в двух режимах - мобилизационном или застойном. В России с большим количеством формальных кадровых процедур и патронажными практиками внедрение модели кадрового менеджмента по проектно-целевой модели, предполагающей большую
гибкость при отборе кадров под ответственность руководителей, является серьезным ограничением [1, С.18].
К позитивной стороне существующего положения можно отнести многолетний опыт участия федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти в реализации совместных проектов в рамках государственно-частного партнерства и приграничного сотрудничества.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это конкретные проекты, реализуемые совместно на условиях со-финансирования государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности. При реализации проектов по схеме ГЧП частный сектор вкладывает свой капитал и управленческий потенциал, а государственный сектор выполняет контроль за расходованием бюджетных средств и несет ответственность за обеспечение населения услугами, предусмотренными проектами.
Первое в России законодательство о государственно -частном партнерстве появилось в Санкт-Петербурге, и федеральное законодательство сейчас во многом базируется на этом законе и опыте города. Главное достижение Правительства Санкт-Петербурга по линии ГЧП - это инфраструктурные объекты, реализуемые высокими темпами. Первым крупным и успешным проектом стала реконструкция аэропорта «Пулково», самым масштабным - Западный скоростной диаметр стоимостью 135 млрд. руб. На подходе еще один подобный крупный проект - Восточный скоростной диаметр стоимостью более 150 млрд руб. Благодаря реализованным и запланированным проектам ГЧП органы исполнительной власти получают определенный опыт проектного менеджмента в государственном секторе.
Совместные государственно-частные проекты Европейского Союза с участием России или приграничное сотрудничество - это часть международных отношений Российской Федерации, международных и внешнеэкономических связей приграничных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приграничных субъектов Российской Федерации с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств. Программы приграничного сотрудничества являются эффективным инструментом по совместному решению вызовов и задач развития приграничных регионов, являются положительным примером деполитизированного взаимовыгодного сотрудничества с партнерами из стран Европейского Союза.
С 1996 года Санкт-Петербург как приграничный регион участвует в реализации программ «Эстония - Латвия - Россия» и «Юго-Восточная Финляндия - Россия» и накопил значительный практический опыт, а также показал много примеров эффективного решения поставленных перед городом задач посредством использования механизмов приграничного сотрудничества. Доля софинансирования ЕС составляет 50%, а другую половину в равных долях выплачивают Россия и остальные государства-
партнеры.
По приоритетным направлениям приграничного сотрудничества за двадцатилетний период реализовано множество совместных проектов по развитию предпринимательства и поддержке малых и средних предприятий; поддержке образования, научных исследований, развития технологий и инноваций; охране окружающей среды; обеспечению пограничного контроля и безопасности границ, управлению мобильностью и миграцией. Участие Санкт-Петербурга в реализации совместных международных проектов оказывает позитивное воздействие на социально-экономическое развитие и повышение конкурентоспособности города.
В рамках программы приграничного сотрудничества Санкт-Петербурга в 2019 году подписаны контракты на реализацию крупномасштабных проектов - реконструкцию морского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу России в морском порту «Пассажирский порт Санкт-Петербург» и создание научного Российско-финского медико-биологического технопарка в области микрореакторного синтеза биологически активных субстанций. Все эти инициативы реализуются хозяйствующими субъектами Санкт-Петербурга и зарубежных стран с применением прогрессивных подходов проектного менеджмента и под патронажем Правительства Санкт-Петербурга.
Таким образом мы видим, что появление в российской государственной повестке национальных приоритетных проектов автоматически не привело к полноценному переходу к модели проектного управления на всех уровнях публичной власти. Переход станет длительным процессом, предполагающим значительное экономико-правовое и кадрово-институциональное реформирование. Должны быть пересмотрены документы стратегического планирования, проекты должны закрепляться как формы бюджетно-расходных обязательств и координироваться в соответствии с целевыми установками и заданиями отдельной государственной программы.
В качестве уникального инструмента, который может упростить внедрить проектное мышление в систему управления, должен применяться многолетний опыт реализации проектов на основе государственно -частного партнерства и по программам приграничного сотрудничества.
Использованные источники:
1. Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад. - М.: ИЭ РАН, 2017. - 54 о. - https://inecon.org/publikaczii/nauchnye-doklady/charkina-es-razvitie-proektnogo-podxoda-v-sisteme-gosudarstvennogo-upravlemya-metodologiya-opyt-problemy.html (дата обращения: 28.08.2019).
2. Зайцев И.В. Российская практика внедрения проектной деятельности в органах государственной власти // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2016. № 6. С.44-51. [Электронный ресурс]. https://оyberleninka.ru/artiоle/v/organizatsiya-proektnogo-upravleniya-v-organah-
gosudarstvennoy-vlasti (дата обращения:18.08.2019).
3. Антон Силуанов выступил в Совете Федерации в рамках правительственного часа. / Правительство России. Официальный интернет-сайт. http://government.ru/news/37342 10.07.2019.
4. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Национальные проекты России: региональное измерение // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2019. № 1. С.37-53.
5. Доклад Первого вице-премьера - Министра финансов Антона Силуанова на заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам. Минфин России. Официальный интернет-сайт. -https://www.minfin.ru/ru/press-center. 08.05.2019.
6. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Министерство финансов Российской Федерации. // Консультант Плюс.
7. Региональные проекты Санкт-Петербурга // Интернет-сайт Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга. http://cedipt.spb.ru/monitoring-pokazatelej/iniciativy-prezidenta-rf/informaciya-ob-ispolnenii-ukaza-prezidenta-rossijskoj-federacii-204-ot/regionalnye-proekty-sankt-peterburga.
8. Смирнов М.А. Повышение эффективности реализации государственных программ за счет проектного подхода // Финансы и кредит. № 35. - 2016 с.37-47.
