CC BY
33
УДК 93:342.5(045)
Любичанковский С.В.
Оренбургский государственный педагогический университет E-mail: [email protected]
ПРОБЛЕМА ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ РЕОРГАНИЗАЦИИ ОРЕНБУРГСКОГО ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ В КОНЦЕ XIX ВЕКА
В статье реконструирован процесс создания в структуре губернского правления нового отделения в конце XIX века. Показаны его причины и региональные особенности на примере Оренбургского губернского правления. Дана оценка эффективности этой реформы.
Ключевые слова: губернское правление, эффективность, централизация, пореформенная Россия
Первого июля 1894 г. в Оренбургской губернии была учреждена тюремная инспекция. Сам этот факт, с учетом того, что за весь пореформенный период новая структура появилась только в 24-х из более чем сотни губерний и областей Российской империи, свидетельствовал о том, что пенитенциарные учреждения Оренбургской губернии рассматривались правительством как один из ключевых элементов пенитенциарной системы всего Российского государства. То обстоятельство, что закон 1890 года о тюремной инспекции был реализован на Южном Урале только спустя четыре года, на наш взгляд, был связан с региональными особенностями «внутренней окраины» - отсутствием здесь реформированной системы судебных учреждений. Оренбургский окружной суд был учрежден только во второй половине 1893 года и начал функционировать с 1894 года. С учетом этого становятся понятными причины отсутствия до 1894 года тюремной инспекции - два эти управленческих решения были увязаны друг с другом.
За месяц до этого события о принятом решении было сообщено оренбургскому губернатору Владимиру Ивановичу Ершову (18921899). Министр внутренних дел И.П. Дурново предложил ему к моменту открытия инспекции в Оренбурге сделать все зависящие распоряжения об образовании в Оренбургском губернском правлении «...особого тюремного отделения в составе губернского тюремного инспектора, его помощника, секретаря при инспекторе и канцелярии, составляемой из делопроизводителей и его помощников, которые до применения нового узаконения занимались делопроизводством по тюремной части» [1, л.1]. Это означало, что МВД с самого начала «привязы-
вало» деятельность Оренбургской тюремной инспекции к работе традиционного органа управления губернией - губернского правления, поскольку предусматривало, что весь документооборот инспекции будет обеспечиваться (и одновременно контролироваться) канцелярией губернского правления.
Часть делопроизводства Оренбургской губернии по «тюремной части» до образования тюремной инспекции в 1894 году была сосредоточена, наряду с Оренбургским тюремным комитетом и Временным комитетом по устройству арестантских помещений, и во Втором отделении Оренбургского губернского правления, состоящем из двух т.н. «столов». Образование тюремной инспекции влекло за собой упразднение в составе губернского правления одной должности советника (который возглавлял Второе отделение) и сокращение канцелярии на целое отделение. Дабы компенсировать этот ущерб и сделать процесс организации тюремного отделения максимально безболезненным и оперативным, министр внутренних дел поручил губернатору «перевести во вновь учрежденное тюремное отделение двух делопроизводителей и их помощников, а также перечислить полностью всю ту сумму, которая до сего времени расходовалась на содержание писцов и на канцелярские по этим двум делопроизводствам» [1, л.1]. Важно отметить, что таким образом губернский тюремный инспектор с самого начала своей деятельности получал и четко определенную сумму на ведение делопроизводства (8642 рубля в год вплоть до 1899 года и 8733 рубля в год начиная с 1899 года [2]), исходя из объема которой мог выстраивать план своей работы в регионе.
В состав новообразованного отделения, помимо двух делопроизводителей и их помощников, также была включена должность секретаря при инспекторе [1, л.1об.]. По общему правилу, все отделения канцелярии губернского правления находились под общим контролем вице-губернатора. Однако в отношении тюремного отделения было сделано изъятие: «инспектору присваиваются права и обязанности, принадлежащие в отношении прочих отделений губернского правления вице-губернатору». Это означало, что в компетенцию Оренбургского губернского тюремного инспектора входило и наложение взысканий на служащих, находящихся в его подчинении, и право представления губернатору (председателю губернского правления) чиновников для назначения на должности по отделению [1, л.2].
Отмечая важность этого условия, министр счел необходимым еще раз подчеркнуть губернатору В.И. Ершову этот момент: «При исполнении сего указания Я Покорнейше Прошу Ваше Превосходство иметь в виду, что тюремное отделение должно подчиняться губернскому инспектору» [1, л.1об.].
Также министр И.П. Дурново установил правило, согласно которому «все отношения губернатора по тюремным делам, как с высшими учреждениями, так и с другими местами и лицами должны производиться по тюремному отделению за подписью губернского тюремного инспектора (вместо вице-губернатора)» [1, л.4]. Важно, что это предписание в полной мере касалось и распоряжения финансовыми средствами, выделяемыми Главным тюремным управлением для Оренбургского губернского правления.
Может показаться комичным (хотя в рамках развитых бюрократических отношений вопрос на самом деле является очень важным), но бумага из МВД оговаривала даже вопрос о кабинете для нового чиновника: «...представляется желательным... иметь отдельный кабинет для губернского тюремного инспектора и ...достаточное помещение для его помощника» [1, л.5об.].
Все вместе это означало, что новый оренбургский чиновник, формально относящийся к кругу лиц, руководящих отделениями какой-либо губернской канцелярии, по своему реальному бюрократическому статусу был выше и
влиятельнее их, ставился в один ряд с вице-губернатором.
Тюремное отделение под его руководством также наделялось практически монопольными правами на рассмотрение вопросов, касающихся пенитенциарной системы региона: «В тюремном отделении губернского правления должна сосредоточиваться переписка по всем вообще делам губернии, касающимся тюремно-арес-тантской части, пересылке арестантов и по использованию судебных приговоров... Вся переписка по предметам этой части должна исходить только из тюремного отделения» [3, л.8].
Пореформенная эпоха для Оренбургского края была буквально пронизана идеей борьбы с «многовластием». Это настроение ярко проявилось и при создании тюремного отделения Оренбургского губернского правления. Оно выразилось в том, что губернатор В.И. Ершов в целях создания централизованной системы пенитенциарного управления в подведомственной ему губернии с самого начала пошел на увеличение полномочий создаваемого отделения, даже по сравнению с министерским распоряжением. Он изъял из ведения собственной, губернаторской канцелярии, а также из ведения губернского распорядительного комитета и передал в ведение тюремного отделения всю переписку по надзору за находящимися в губернии местами предварительного заключения, а также по предметам, касающимся устройства этих помещений, и наблюдение за состоянием и оборотом наличности, назначенных на их устройство и содержание соответствующих зданий [3, л.4].
Расценивать этот факт как попытку В.И. Ершова «сбросить» с себя какую-то ответственность невозможно, поскольку речь шла о передаче полномочий местному чиновнику, а не представителю какого-то надгубернского образования типа Оренбургского и Самарского управления государственных имуществ и т. п. В рамках Оренбургской губернии, кто бы из подчиненных ни занимался тюремными вопросами, в конечном итоге ответственность перед центром за общую ситуацию нес «начальник губернии» - гражданский губернатор. Если же рассматривать ситуацию с точки зрения контроля над основными рычагами управления губернией, то приходится признать, что губернатор, вопреки всем бюрократическим «играм», сам спо-
собствовал появлению в губернии нового влиятельного «центра силы» в лице тюремного инспектора. Так что, по всей видимости, решение В.И. Ершова о сосредоточении в тюремном отделении Оренбургского губернского правления дополнительных функций было обусловлено исключительно заботой о налаживании эффективного управления пенитенциарной системой региона на основе единоначалия: в конечном счете, он как губернатор не мог не быть заинтересован в решении этого вопроса. Оренбургская губерния была единственной из всех губерний империи (насколько мы можем судить из изученного опубликованного и архивного материала), в которой в ведении тюремного отделения сосредоточились все вопросы, курируемые по линии Главного тюремного управления [4, с.22].
Важным следствием административной реформы стало изменение отношений между новым, специализированным тюремным отделением и строительным отделением Оренбургского губернского правления. Дело в том, что ранее, до реализации тюремной реформы на местах, представители строительного отделения и лично его руководитель (губернский инженер) не всегда с должным вниманием относились к состоянию тюремных зданий, объясняя это тем, что тюрьмы, находясь в ведении тюремных комитетов и отделений, не подчиняются в одинаковой мере с другими казенными зданиями надзору чинов строительного отделения [5, с.17]. Это было как раз следствием децентрализации, имевшей место до проведения тюремной реформы в регионе. В Оренбургской губернии были не редкостью случаи, когда техники строительного отделения губернского правления во время ревизий по губернии вообще оставляли тюрьмы без осмотра [6].
Поскольку эта ситуация наблюдалась не только на Южном Урале, но и повсеместно в империи, в 1883 году Главное тюремное управление даже разослало по стране (губернским властям) специальный циркуляр, в котором обращало внимание на то, что «тюремные здания должны быть подчинены, наряду с прочими казенными сооружениями, ведению строительных отделений губернских правлений и подвергаться ежегодному осмотру, несмотря на то, что ближайшее заведование тюрьмами в хозяйственном отношении сосредотачивается в руках тюремных комитетов» [7, с.64-65].
При введении в структуру Оренбургского губернского правления тюремного отделения министерской властью сразу были определены основы взаимоотношений нового отделения со строительным отделением: «.обязанности строительного отделения в отношении тюремной части должны ограничиваться сообщением тюремному отделению соображений и заключений по существу всех вопросов строительного свойства, которые будут передаваться для сего из тюремного отделения в строительное. Но это правило отнюдь не должно служить основанием к установлению такого порядка, в силу которого губернский тюремный инспектор обязан был бы передавать в строительное отделение на предварительное обсуждение все без исключения вопросы строительного свойства, хотя и не представляющие особой важности. Напротив того, представляется усмотрению губернского тюремного инспектора самую передачу дел на заключение строительного отделения и вообще, представлялось бы желательным, чтобы губернские тюремные инспекторы приняли на свою обязанность все распоряжения по производству мелочных исправлений или переделок в тюремных зданиях, обращаясь к содействию техников только в тех случаях, когда переделки могут изменять или внешний вид здания или влиять на прочность такового ... текущие ремонтные исправления в губернских тюрьмах должны проводиться по указанию губернского тюремного инспектора хозяйственными распоряжениями начальников мест заключения» [1, л.5].
Таким образом, и этой сферы коснулся общий принцип централизации всего тюремного дела в одних руках - руках губернского тюремного инспектора. В Оренбургской губернии это новое правило было реализовано в полной мере. Ярким показателем этого процесса было то, что уже в течение 1894-1895 гг. в тюремном отделении Оренбургского губернского правления были сосредоточены планы всех тюремных учреждений губернии [8].
Возникает вопрос: а что же представляла из себя губернская тюремная инспекция, если все делопроизводство тюремного инспектора обеспечивалось губернским правлением? Ответа на этот вопрос в науке до сих пор нет. На наш взгляд, его можно получить, если проанализировать подведомственность должностного состава двух организаций. Дело в том, что с 1895
года Оренбургская губернская тюремная инспекция была переведена в ведомство министерства юстиции, тюремное же отделение Оренбургского губернского правления продолжало находиться в ведении МВД.
Изучение архивных документов позволяет сделать вывод о том, что личный состав Оренбургской губернской тюремной инспекции включал трех человек: губернский тюремный инспектор, помощник губернского тюремного инспектора, секретарь губернского тюремного инспектора. Именно эти чиновники были переведены в ведомство министерства юстиции, тогда как остальные сотрудники тюремного отделения (делопроизводители, их помощники и т. п.) остались в ведении МВД. Три вышеперечисленных должностных лица и составили Оренбургскую губернскую тюремную инспекцию в узком смысле этого слова, то есть без тюремного отделения губернского правления (хотя, повторюсь, его продолжал возглавлять Оренбургский губернский тюремный инспектор).
Архивные документы позволяют выделить и основную функцию Оренбургской губернской тюремной инспекции - к ней относилась обязанность регулярных ревизий и проверок мест заключения региона. Ведомственный документ определял, что членам инспекции «необходимо. возможно ближе наблюдать за всеми местами заключения губерний и для сего объезжать таковые не менее одного раза в год, не считая, конечно, случаев экстренной надобности в посещении той или иной тюрьмы, а также не считая тюрем губернского города, в которых инспектор или его помощник должны быть, по крайней мере, еженедельно» [1, л.6]. Отсюда, собственно, и название всего учреждения - Инспекция.
Кстати, обратим внимание на то, что понятие «инспекция» по законам того времени отличалось от понятия «ревизия», было более широким. Разница заключалась в том, что при объездах тюрем члены инспекции были обязаны не только установить наличие в тюрьме того или другого нарушения порядка, но и позаботиться в своем же присутствии об исправлении недостатков, если, конечно, эти изменения не требовали санкции более высокого начальства. То есть результатом инспекции становилось оперативное устранение множества недочетов в работе тюрем [7, с.105].
Структура созданного «объединенного» органа пенитенциарной власти Оренбургской губернии (тюремного отделения) на протяжении всего исследуемого периода включала в себя три отделения, которые назывались делопро-изводствами, поскольку возглавлялись делопроизводителями.
Первое делопроизводство называлось административным. В нем велись дела об исполнении приговоров судебных и сельских обществ о выдворении порочных лиц из губернии; о распределении в Оренбургской губернии лиц, принудительно удаленных из других местностей; о разрешении вопросов перевода арестантов из одного места заключения в другое; переписка по прошениям и жалобам арестантов, касающимся исполнения судебных приговоров; дела об изготовлении одежды для арестантов, обмундирования и вооружения для надзирателей [9].
Второе делопроизводство называлось хозяйственным. На него возлагалось составление готовой сметы по казенным кредитам; распределение, расходование и вообще вся переписка по казенным кредитам; разработка табеля на содержание арестантов; ведение дел по найму зданий по тюремному ведомству; капитальный и текущий ремонт; содержание служащих; ведение бухгалтерских книг; проверка смет и отчетов Оренбургского попечительного о тюрьмах комитета [10].
Третье делопроизводство называлось секретарским. В нем концентрировалась личная переписка инспектора; все распоряжения по местам заключения; личные дела служащих; производство в чины; «испрошение» наград служащим, а также директорам тюремного комитета и его отделений; дела по жалобам на действия тюремной администрации; информация по побегам и происшествиям в тюрьмах; сведения о малолетних и несовершеннолетних преступниках; дела о заразных заболеваниях в местах заключения; отчеты по ведению арестантских работ; отчетность по различным предприятиям, ведущимся в местах заключения (ткацкое, алебастровое, гончарное, кирпичное, а также ассенизационный обоз); рассылка книг [11].
Общая численность служащих Оренбургской инспекции (включая сотрудников тюремного отделения губернского правления) составляла 17 человек, из них 10 - рядовые канцелярские чиновники. Оставшиеся семь человек пред-
ставляли руководящий состав: губернский тюремный инспектор, помощник тюремного инспектора, секретарь при тюремном инспекторе, старший делопроизводитель, делопроизводитель, два помощника делопроизводителя.
Сразу отметим, что, признавая положительный эффект от улучшений организационного характера, мы понимаем, что они не гарантировали ни от коррупции, ни от произвола властей. Архивные документы фиксируют и факты формального отношения обновленного пенитенциарного начальства к своим инспекторским обязанностям. Приведем только один пример. Так, посещая Челябинскую тюрьму, оренбургский губернский тюремный инспектор выслушал жалобу заключенного И. Пензина на надзирателя, который, по его словам, не отдал ему денежную передачу от родственника. В тот же день, после отъезда инспектора, жалоба была отозвана. Спешность и мотивы отзыва жалобы
Список литературы:
1. Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф.11. Оп.5.Д.57.
2. Приложение к смете расходов Министерства Внутренних Дел на [1892-1904] год. Ч.1. §§I-XIX. - СПб., [1891-1903].
3. ГАОО. Ф.11. Оп.5. Д.63.
4. Осипов М.В. Тюремная реформа 1879 года и ее реализация в Оренбургской губернии: автореф. дис... к.и.н. - Оренбург, 2010.
5. Зориков А.Н. Региональные структуры и благотворительно-тюремные общества России на рубеже XIX - XX вв.: на материалах Тверской губернии: автореф. дис... к.и.н. - Тверь, 1996.
6. ГАОО. Ф.11. Оп.3. Д.1245, 1247, 1264.
7. Сборник узаконений и распоряжений по тюремной части / Сост. Т.М. Лопато. - Пермь, 1903.
8. Любичанковский С.В. Создание тюремных отделений губернских правлений и проблема эффективности губернской администрации в позднеимперской России // Гуманитарно-пенитенциарный вестник. Спец. Выпуск. - Рязань: Академия ФСИН России, 2009. - С.61-66.
9. ГАОО. Ф.11. Оп.5. Д.42-115
10. ГАОО. Ф.11. Оп.5. Д.116-184
11. ГАОО. Ф.11. Оп.5. Д.202-215
12. ГАОО. Ф.11. Оп.5. Д.190.
Сведения об авторе: Любичанковский Сергей Валентинович, профессор кафедры истории России Оренбургского государственного педагогического университета, доктор исторических наук, доцент 460018, Оренбург, ул.Советская, 19, тел. (3532)776929, e-mail: [email protected]
UDC 93:342.5(045) Lyubichankovskiy S.V.
The Orenburg state pedagogical university; e-mail: [email protected]
PROBLEM OF CENTRALIZATION OF REGIONAL GOVERNMENT IN A CONTEXT OF REORGANIZATION OF THE ORENBURG PROVINCIAL BOARD IN THE END OF XIX CENTURIES
In article the process of creation of new branch into structure of provincial board in the end of a XIX-th century is reconstructed. Its reasons and regional features are shown by the example of the Orenburg provincial board. The estimation of efficiency of the reform is given.
Key words: provincial board, efficiency, centralization, last-imperial Russia
должны были заинтересовать губернское правление, но никакой реакции от его чиновников не последовало [12].
Таким образом, новые структуры пенитенциарного управления, возникшие в регионе в 1894 году в результате реализации тюремной реформы 1879 года, имели сложноорганизован-ный характер. Вместе с тем можно констатировать, что в Оренбургской губернии на практике не существовало организационного разделения между двумя возникшими структурами - тюремной инспекцией и тюремным отделением. Обе они фактически составляли единое целое. Это было обеспечено не только за счет того, что по закону губернский тюремный инспектор являлся руководителем обеих структур, но и за счет принятых на местном уровне губернатором В.И. Ершовым решений о передаче в ведение губернского тюремного инспектора дополнительных полномочий в области тюремного дела.
11.05.2011 г.
