CC BY
498
Славинский Николай Васильевич
соискатель кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета
(тел. 89184833729)____________________________________________________________________
Создание Главного тюремного управления Министерства внутренних дел Российской империи
Аннотация:
В статье раскрываются предпосылки к учреждению в России Главного тюремного управления, которое стало высшей контролирующей и распорядительной инстанцией, осуществляющей непосредственное руководство подчиненными ему местными органами тюремного ведомства.
Annotation:
The article described the preconditions for the establishment in Russia the main prison administration, which has become the highest-ordered, and the controlling legislative body, exercising direct leadership subordinates him the local prison authorities.
Ключевые слова: тюрьма; места лишения свободы; главное тюремное управление; арестанты; тюремная инспекция.
Keywords: prison; prison; main prison management, prisoner, the prison Inspectorate.
Щ последней четверти XIX в.
Щ большое влияние на тюремную политику правительства Российской империи оказало резкое обострение социальнополитической обстановки в государстве, вызванное как внутренними, так и внешними факторами. Это потребовало от властей скорейшего преобразова-ния и реформирования тюремной структуры, дальнейшей разработки законопроектов и ревизии местных тюремных инспекций, руководства их деятельностью. К одной из особенностей функционирования тюремной системы можно отнести отсутствие централизованного управления местами лишения свободы. В этой связи Л. Б. Смирнов отмечает, что «пенитенциарная система того периода была рассредоточена по восьми ведомствам» [1]. А вот, по мнению М. К. Батчаевой, «до 1879 г. в России не было единого тюремного управления, его заменяли 15 ведомств, которым подчинялись тюрьмы. Например, у Сената была своя тюрьма в подвальном помещении. Местные тюрьмы были подчинены губернаторам» [2]. В Министерстве внутренних дел управление местами заключения находилось в ведении 2-го отделения Департамента исполнительной полиции, к компетенции которого относилось: «устройство
тюрем в отношении к безопасности», «учреждение и содержание этапов и вообще отправление и препровождение ссыльных», «распределение неспособных к ссылке и в работы» [3] и т. д.К управлению местами заключения были причастны и Главное управление путей сообщения и публичных зданий, ведавшее исправительными арестантскими ротами гражданского ведомства и даже Хозяйственный департамент МВД, ведавший «устройством смирительных и рабочих домов и о всех по ним распоряжениям» [4].
Одной из основных задач тюремной реформы в России было совершенствование системы управления местами заключения, повышение роли центрального органа тюремного ведомства в осуществлении контрольных функций, обеспечение единства пенитенциарной практики на всей территории государства. Департамент исполнительной полиции, ведавший до 1879 г. тюремными делами, и, сложившаяся на местах система тюремного управления, оказались не в состоянии решать задачи, которые правительство ставили перед местами заключения. В связи с тем, что управление тюрьмами было только частью функций Департамента исполнительной полиции, большого внимания проблемам тюремного заключения не уделялось. Изменение
__________________________________242
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
этой ситуации произошло 27 февраля 1879 г., когда было создано Главное тюремное управление (ГТУ) МВД [5], впоследствии переданное 13 декабря 1895 г. в структуру Министерства юстиции [6]. На ГТУ возлагались административные и хозяйственные функции; вопросами упорядочения пенитенциарного законодательства оно не занима-лось. Позитивным моментом этой реорганизации стало укрепление системы централизации - ГТУ постепенно присоединило к себе центральные и местные органы тюремного управления. К 1912 г. среди структурных подразделений ГТУ, помимо таких, как Главная инспекция по пересылке арестантов, Отдел по личному составу распорядительной и строительной частей, Отдел арестантских работ и других, имелись и Отдел воспитательноисправительных заведений и Общества патроната [7, с. 44-45].
Итак, Главное тюремное управление, по мнению его учредителей, должно было стать высшей контролирующей и распорядительной инстанцией, осуществляющей непосредственное руководство подчиненными ему местными органами тюремного ведомства. В сферу компетенции ГТУ были отнесены все места заключения гражданского ведомства, арестантская пересыльная часть, приюты для несовершеннолетних. Некоторое время вопросы ссылки и содержания политических арестантов по-прежнему оставались в ведении Департамента исполнительной полиции, но позднее и они были переданы в ГТУ
Со дня своего создания, ГТУ заняла особое место в структуре МВД, хотя формально оно являлось одним из множества других структурных подразделений министерства -Департамента исполнительной полиции, Департамента духовных дел иностранных исповеданий, Управления главного врачебного инспектора, Управления по делам воинской повинности и др. ГТУ было автономным и пользовалось известной самостоятельностью, поскольку «законом ему предоставлено было принимать собственною властью, не испрашивая особого разрешения министра внутренних дел, все вообще распорядительные меры, необходимые для действия существующих законов по тюремной части» [8, с. 89-90]. Такое обособленное положение сохранилось за ГТУ вплоть до крушения Российской Империи в 1917г.
Залогом успешной работы стало своевременное нормативно-правовое обеспечение ГТУ: 11 декабря 1879 г. был принят закон «Об основных положениях, имеющих быть
руководством при преобразовании тюремной части и при пересмотре Уложения о наказаниях» [9, с. 14].
ГТУ состояло из начальника Управления, который назначался на должность Высочайшим указом правительствующему Сенату по представлению министра внутренних дел, его помощника, тюремных инспекторов и канцелярии. Начальник ГТУ обладал весьма обширными полномочиями: он заведовал всеми местами заключения гражданского ведомства, арестантской пересыльной частью, исправительными приютами [10, с. 232-233]. Кроме того, он отвечал за расход ассигнованных по сметам кредитов и осуществлял надзор за местными учреждениями тюремного ведомства без дополнительных санкций министра внутренних дел. Ему подчинялись на правах командира Корпуса все чины Конвойной стражи и лица, участвовавшие в ее управлении по части службы при арестантах гражданского ведомства [11, с. 646-647]. На Конвойную стражу возлагались следующие задачи: сопровождение арестантов, пересылаемых этапным порядком по территории Европейской России (за исключением Финляндии и Кавказа) и по главному ссыльному тракту в Сибири; сопровождение арестантов гражданского ведомства на внешние работы и в присутственные места; содействие тюремному начальству при производстве внезапных обысков и подавлении беспорядков в местах заключения; наружная охрана тюрем там, где это признано необходимым [12, с. 30].
Помощник начальника ГТУ заведовал канцелярией Управления. В случае отсутствия или болезни начальника ГТУ, помощник занимал его место, а выполнения обязанностей помощника возлагались на одного из инспекторов. В свою очередь, инспектора в количестве шести человек осуществляли инспектирование мест заключения и ссылки. По указанию начальника ГТУ они собирали на местах необходимые сведения, производили ревизии местных учреждений тюремного ведомства и курировали их деятельность, а также принимали участие «в составлении предположений (проектов. - авт.) и работе по устройству тюремных учреждений». Канцелярия ГТУ вела все делопроизводство и состояла из пяти старших и пяти младших делопроизводителей, двух журналистов (они же заведовали архивом) и секретаря при Совете по тюремным делам. На содержание ГТУ отпускалось 61 тыс. рублей в год [11, с. 647-649].
В тех случаях, когда возникал вопрос особой важности и нуждался в согласовании с другими
243
ведомствами, он вносился в Совет министра внутренних дел, в Совет по тюремным делам или представлялся для решения непосредственно министру. Начальник ГТУ, в силу занимаемой им должности, состоял одновременно членом Совета министра внутренних дел и Совета по тюремным делам. Оба этих органа по своей сути были совещательными. Совет по тюремным делам состоял из семи членов, не считая председателя. Члены Совета не получали денежного содержания и могли не состоять на государственной службе. Председатель Совета был вправе приглашать лиц со стороны для участия в заседании, если их мнение представляло интерес для членов Совета. Чаще всего это были ученые-тюрьмоведы, врачи и практики тюремного дела. Совет играл роль и экспертного органа, не имея при этом административных полномочий. Для предварительного обсуждения в Совет поступали проекты по совершенствованию тюремной системы, оптимизации пересылки арестантов, организации частных тюремных учреждений и обществ, улучшению нравственного исправления осужденных. Обращалось внимание и на предложения, связанные с повышением эффективности ведения тюремного хозяйства, порядка управления местами лишения свободы и отчетности. Совет рассматривал проекты общих смет доходов и расходов по тюремной части и годовые отчеты о деятельности ГТУ [8, с. 90-92].
Совершенно новым институтом, не имеющим аналогов в зарубежной тюремной практике, было создание в структуре ГТУ Тюремной инспекции, на которую возлагались обязанности осуществления ревизий местных тюремных учреждений, руководство их деятельностью, а также разработка законодательных проектов. МВД главную функцию деятельности тюремных инспекторов отводило инспектированию мест заключения. 20 июня 1879 г. министром внутренних дел были утверждены «Временные правила для первоначального руководства тюремным инспекторам во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы». Этот нормативно-правовой акт определил общий порядок деятельности тюремных инспекторов, командируемых с целью осмотра мест заключения и ссылки. В обязанности тюремных инспекторов входили: сбор на местах, как в отдельных тюремных учреждениях гражданского ведомства, так и в Губернских правлениях и иных присутственных местах, имеющих отношение к тюремной части, различных сведений, необходимых для самого полного ознакомления с существующим положением
тюремных учреждений, а также для разработки различных законодательных административных мероприятий по работе мест заключения; проведение ревизий тюремного хозяйства, делопроизводства в канцеляриях мест заключения и ссылки, а также условий и порядка содержания в тюрьмах лиц, подвергнутых в той или иной форме лишению свободы [13, с. 88-89]. Как указывалось выше, в штате ГТУ состояли шесть инспекторов, из которых пять должностей были сразу замещены: действительный статский советник Щепкин, надворный советник Коковцов, коллежские асессоры Бахтеяров, Шуберт и Эверсман. В сентябре 1879 г. шестым инспектором был назначен профессор С.-Петербургской медикохирургической академии статский советник Доброславин, который стал заведовать «санитарной частью в местах заключения и разработкой необходимых по этому предмету мероприятий» [8, с. 93-94].
Первым начальником ГТУ был назначен бывший саратовский губернатор М. Н. Галкин-Враской, а его помощником - долго служивший начальником Второго отделения Департамента исполнительной полиции В.И. Власов. В Совет по тюремным делам первоначально входили: председатель - князь Д. А. Оболенский, члены Совета -К. П. Победоносцев, сенаторы М. Н. Любощинский, М. Е. Ковалевский, А. Д. Шумахер, Э. В. Фриш (заместитель министра юстиции) и С. А. Мордвинов [11, с. 650].
В январе 1881 г. указом императора Александра II было утверждено Положение Комитета Министров, в соответствии с которым высшее заведование всей тюремной частью гражданского ведомства поручалось члену Государственного Совета статс-секретарю К. К. Гроту «с представлением ему в этом отношении лично и в виде временной меры: а) прав и обязанностей министра внутренних дел как по званию президента Попечительного о тюрьмах общества, так и по руководству Главным тюремным управлением и б) права участвовать, с правом голоса, в суждениях по тюремным делам в высших государственных учреждениях и заменять министра внутренних дел в правительствующем Сенате и в сношениях со всеми местными лицами по означенным делам» [13, с. 92]. Однако эта правительственная мера не оказала существенного влияния на деятельность ГТУ.
В ходе становления ГТУ в структуре канцелярии стали создаваться делопроизводства (отделы), которые курировали различные стороны тюремной сферы. В зависимости от необходимости начальник ГТУ самостоятельно определял их количество. Так,
__________________________________244
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
в течение первого года функционирования ГТУ было образовано шесть делопроизводств:
Первое делопроизводство - по личному составу;
Второе делопроизводство - по строительным вопросам;
Третье делопроизводство - распорядительное;
Четвертое делопроизводство - хозяйственное;
Пятое делопроизводство - счетное;
Шестое делопроизводство - по пересылке арестантов.
Со временем количество делопроизводств увеличивалось и к 1917 г. в ГТУ насчитывалось 15 делопроизводств [8, с. 99-101].
В соответствии с Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 21 марта 1890 г. «Об учреждении губернской тюремной инспекции» [14], для местного заведования тюремной частью гражданского ведомства в структуре губернских Правлений учреждались тюремные отделения, состоящие из губернского тюремного инспектора, его помощника, секретаря и делопроизводителей. Тюремный инспектор подчинялся губернатору по горизонтали и ГТУ - по вертикали, а в его прямые обязанности входило наблюдение за исполнением законов о благоустройстве в местах заключения гражданского ведомства, исправительных учреждениях и арестных домах. По своей должности он также являлся директором губернского тюремного комитета Общества попечительного о тюрьмах.
Таким образом, создание Главного тюремного управления явилось важным этапом в истории развития пенитенциарной системы Российской Империи. Впервые тюремные учреждения стали централизованным государственным институтом в лице ГТУ, которое несло бремя ответственности за состоянием дел в тюремной сфере как в центре, так и на местах.
Литература:
1. Смирнов Л. Б. Пенитенциарная система в
государственном механизме России // Криминальный вестник. 1999. 17 декабря.
2. Батчаева М. К. К проблеме взаимоотношения государства и благотворительного «Попечительного о тюрьмах общества» в России в XIX в. / Восприятие перемен вчера и сегодня: Тезисы участников V Краснодарского международного семинара по исторической науке в КГУ23-25 февраля 2007 г. Краснодар, 2007.
3. Свод законов Российской Империи. 1857. Т. 1.Ч. 2. Раздел V. Ст. 1205.
4. Свод законов Российской Империи. 1857. Т. XIV. Ст. 16.
5. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. XIV. № 59360.
6. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. XV. № 12272.
7. Бриллиантов А. В., Курганов С. И. Уголовноисполнительное право Российской Федерации. М., 2007.
8. Печников А. П. Тюремные учреждения российского государства (1649 - октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004.
9. Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1879. № 140; Гернет М.Н. История царской тюрьмы. В 5-ти тт. Т. 3. 18701900. М., 1961.
10. Познышев С.В. Очеркитюрьмоведения. М., 1915.
11. Никитин В. Н. Тюрьма и ссылка. Историческое, законодательное, административное и бытовое положение заключенных, пересыльных, их детей и освобожденных из под стражи, со времен возникновения русской тюрьмы до наших дней. 1560-1880 г. СПб., 1880.
12. Внутренняя и конвойная стража России 1811-1917. Документы и материалы /Под общ. ред. В.Ф. Некрасова. М., 2002.
13. Детков М. Г. Наказание в царской России. Система его исполнения. М., 1994.
14. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. Х. № 6655.
245
