CC BY
71
ПРОБЛЕМА СОЗДАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ1
© Монгуш А.Г.*
Тувинский институт комплексного освоения природных ресурсов СО РАН, г. Кызыл
В данной статье рассматривается процесс создания свободных экономических зон в России в разные периоды времени. Анализируется проблемы, возникающие при создании особых экономических зон.
Ключевые слова: особые экономические зоны, проблема создания особых экономических зон.
Особые экономические зоны (ОЭЗ) являются инструментом региональной экономической политики, способом привлечения инвестиций, а также механизмом расширения и развития инфраструктуры города или региона. Особенно важно создание зон в депрессивных регионах, в которых существуют проблемы экономического роста, безработица и недостаточно финансовых ресурсов для производственной деятельности [4].
Особые экономические зоны получили широкое распространение в мировой экономике, как и в развивающихся, так и в развитых странах. Свободные экономические зоны рассматриваются в мире как активное средство государственной политики, способное в равной степени реанимировать депрессивную территорию и дать дополнительный импульс региональным точкам роста.
Зарубежные исследователи относят начало возникновения свободных зон к эпохе Возрождения. В средние века заинтересованность в расширении международной торговли породила свободные города, привлекавшие заморских купцов отсутствием здесь традиционных налогов и пошлин, и с максимальными удобствами для складирования, упаковки и подготовки товаров к перепродаже. В 1547 г. Ливорно (в итальянской области Тоскана) был объявлен городом свободной торговли [2].
Спустя некоторое время ученые англичане П. Хапп и Г. Хаув, американец С. Бутлер, распространили эту концепцию на районы, находящиеся в трудном экономическом положении. В таких районах предпринимателям, изъявившим желание заняться бизнесом, предоставлялся ряд льгот, менее жестко регламентировалась их деятельность. Эти меры способствовали активизации производственной, торговой и сервисной деятельности. В результате они нашли отражение в термине «Свободная экономическая зона» (СЭЗ).
1 Статья подготовлена при поддержке РГНФ (проект № 13-12-17002 а (р) «Разработка организационно-экономического механизма формирования целевой экономической зоны на территории Республики Тыва».
* Аспирант лаборатории региональной экономики.
Одна из первых СЭЗ появилась в 1959г. в Ирландии, в аэропорте «Шеннон». Идея создания технополисов, зародилась еще в начале 50-х гг. в США. Причиной зарождения стал заказ правительства на создание инновационно-электронной продукции в Калифорнии. Компании получившие специальные заказы сотрудничали с высшими учебными заведениями. ВУЗы создавали новые лаборатории в пригородных зонах. Первой такой зоной стала «Силикон Велли» - первый в мире научный городок. Японцы тоже первыми увидели в технополисах модель будущего общества. В Японии технополисы развиваются преимущественно по инициативе органов местного самоуправления при активном участии местных предпринимателей и населения, с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей, подчеркивая местные особенности и своеобразие. Крупнейший японской технополис «Цикуба» охватывает сотни тысяч специалистов и привлекая ежегодно десятки миллиардов долларов. И английские технопарки тоже возникли на базе научно-образовательных учреждений. Кембридж - стал «инкубатором» новых венчурных компаний, очень разнообразных по видам деятельности (исследования, производство, консалтинг). А также в Германии «Берлинский инновационный центр» тоже имеет международную известность с 1983 г. Его цели заключаются в создании благоприятных условий для молодых компаний, ориентированных на новые технологии, а также в развитии перспективных научных идей с помощью сотрудничества Берлинским технологическим университетом. В Бразилии ещё созданы СЭЗ «Мануас», является зоной свободной торговли, на территории которой вводится особые налоговые льготы на 30 лет [2].
Тогда же в середине 90-х годов в мире функционировали более 4 тыс. СЭЗ (от технопарков до оффшорных зон). А на сегодняшний день в мире работает примерно 1200 особых экономических зон.
В соответствии с приложением VIII Киотской конвенции 1973 года под Свободной зоной («Зоной франко») понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами таможенной территории, и поэтому не подвергающиеся обычному таможенному контролю и налогообложению. Другими словами, под свободной экономической зоной следует понимать часть территории той или иной страны, на которой устанавливаются и действует специальный правовой режим [1].
В научных публикациях и литературе можно также встретить термины «свободная таможенная зона», «беспошлинная зона», «специальная экономическая зона», «особая экономическая зона», «экспортно-производственная зона», общим числом около 30 наименований. Имеется большое число сторонников термина «свободная экономическая зона» (СЭЗ) [2].
И на международном уровне, и на уровне законодательства иностранных государств закреплены похожие понятия СЭЗ. Отличаются они лишь тем, что иностранное законодательство называет такие зоны свободными, а не особыми.
В России свободные экономические зоны были переименованы в ОЭЗ с момента вступления в силу ФЗ «Об ОЭЗ РФ». До этого ОЭЗ назывались свободными зонами (конец 1980 гг.), зонами свободного предпринимательства, свободными экономическими зонами (1990г.г.) и отличались от современных ОЭЗ:
1. Направленностью на экспортное производство и на стимулирование внешнеэкономической деятельности.
2. Отсутствием делений на типы.
3. Отсутствием закона, непосредственно регулирующего их положение.
По мнению А.В. Гасумяновой, смешение различных понятий привело к проблемам функционирования ОЭЗ в силу одновременного действия нескольких режимов в рамках одной территории - внешнеэкономического и инвестиционного.
Представители экономической науки понимают под ОЭЗ сложноорга-низованную комплексную экономическую систему и институтом инновационного развития экономики. Действительно ОЭЗ, представляет собой сложную экономическую систему, поскольку на ее территории происходит процесс создания и распределения материальных благ, действует особая система налогообложения и т.д. А представители юридической науки делают акцент на особом режиме предпринимательской деятельности. Горбунова Ю.Н. под ОЭЗ понимает часть национальной территории, на которой создается система льготных режимов, нацеленных на привлечение иностранных инвестиций и формирование рынков факторов производства, товаров и услуг, функционирующим по международным регламентам хозяйствования. Арутюнов Д.В. считает, что ОЭЗ - это часть территории РФ с точно определенной границей и специальным административно-правовым режимом предпринимательской деятельности, устанавливающим более благоприятные условия налогообложения разрешительной системы и финансово-правового регулирования [3].
В ХХ в. особые зоны получили распространение после окончания второй мировой войны, когда развернулась жесткая конкуренция за привлечение иностранного капитала. Открытые зоны стали рассматриваться как мультипликаторы экономического и социального развития.
В истории постсоветской России первые такие зоны возникли ещё в 1990г. и в дальнейшем на протяжении 15 лет (до 2005 г.) процесс их создания и функционирования происходил бессистемно и хаотично, куда утекали очень много бюджетные деньги. Они значительно различались не только механизмом действия льготного экономического режима, но и высокой неоднородностью по характеристикам занимаемой территории. Особенно масштабы зон были заведомо нереальными. И носило не столько экономический, сколько политический характер. Это было связано с отсутствием законодательной базы, регулирующей функционирования СЭЗ и недостатки в
области налогообложения, валютного и таможенного регулирования. В связи с постоянной борьбой регионов и федерального центра за максимальные льготы для свободных зон и право контроля над ними. Успешно использовав противостояние Российских и бывших союзных властей, регионы добились того, что статус СЭЗ был распространен на территории, превосходящие отдельные «европейские государства». Однако формирование свободных зон, «свободных» в смысле освобождения от уплаты налогов и таможенных пошлин, с самого начала было обречено на неудачу [1].
Невозможность осуществления таможенного контроля и нецелесообразность отказа от сбора налогов на таких территориях привели к тому, что многие из провозглашенных СЭЗ так и остались только на бумаге. Подавляющее большинство регионов, так и не могли функционировать в качестве СЭЗ в силу неудобного экономико-географического положения, а также отсутствия необходимой инфраструктуры. Для инфраструктурного обустройства СЭЗ требовались большие капиталовложения, обеспечить которые российское правительство было не в состоянии. Также в СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов действующему российскому законодательству, получил развитие теневой бизнес. Отмечалась тенденция осложнения криминогенной обстановки в СЭЗ. Нередко СЭЗ использовались в качестве канала перекачки стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу [5]. Сами специальные зоны рассматривались как некий инструмент по переходу от командной, дефицитной экономике к рыночно-ориентированной.
Процесс образования СЭЗ в начале 90-ых гг. характеризовался следующими чертами:
- отсутствием четкого понимания реальных целей и задач СЭЗ на государственном и региональном уровнях;
- отсутствием четкой законодательной базы регламентирующей механизм образования и функционирования СЭЗ;
- большой территориальной площадью СЭЗ. На долю формально созданных «свободных зон» приходилось более одной трети территории России;
- массовой раздачей льгот и привилегий зонам и лоббированием их интересов в Правительстве РФ;
- стремлением местных властей к суверенитету через создания СЭЗ;
- ограниченностью возможностей освоения российского рынка иностранными инвесторами через механизм этих зон;
- отсутствием эффективных стимулов для образования предприятий в этих зонах и возможностей реализации эффективных проектов [4].
Однако сейчас ситуация изменилась кардинальным образом, начался принципиально новый этап проекта по развитию особых экономических
зон на территории России. Начало нового этапа связано с принятием Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Этим законом заложена единая правовая основа создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, новые принципы отношений власти и бизнеса на территории таких зон.
Согласно ст. 3 ФЗ «Об ОЭЗ РФ» Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы [2].
Аналогичные нормы содержатся в законодательстве об ОЭЗ других стран. Например, по закону Республики Беларусь, свободные экономические зоны создаются в целях содействия социально-экономическому развитию Республики Беларусь. Привлечения инвестиций в создание и развитие экспортно-ориентированных и импортозамещающих производств, основанных на новых и высоких технологиях, или иных целях [3].
Управление ОЭЗ возлагается на федеральный орган исполнительной власти осуществлять функции по управлению ОЭЗ, и его территориальные органы. Таким органом стало Федеральное агентство по управлению ОЭЗ (РосОЭЗ), подведомственное Министерству экономического развития и торговли РФ. Главным идеологом является Министерство экономического развития и торговли РФ, которое формирует нормативно-правовую базу и определяет стратегическое развитие ОЭЗ, проводит конкурсы по созданию ОЭЗ и определяет те регионы, где сегодня целесообразно создавать ОЭЗ. Федеральное агентство по управлению ОЭЗ (РосОЭЗ) - орган исполнительной власти, организующий и отвечающий за практическую работу. Также в каждой зоне создается Наблюдательный совет, куда входят представители федерального центра, региональных и муниципальных органов власти, а также представители бизнеса, бизнес-объединений и непосредственно резидентов. Это очень важный орган управления, который в регионе определяет правильно или неправильно создается и развивается ОЭЗ. РосОЭЗ является государственным заказчиком по проектированию и строительству инфраструктуры ОЭЗ за счет бюджетов всех уровней. Для непосредственного строительства объектов строительства объектов инфраструктуры создано ОАО «Особые экономические зоны», где 100 % акций принадлежит РФ. На территории каждого региона имеется территориальное управлении РосОЭЗ, филиал или дочернее общество головного акционерного общества, а также штаб строительства [2].
После вступления силы ФЗ об ОЭЗ прошли 8 лет, пока ярких примеров успешной работы ОЭЗ малоизвестны, оценить достоинства и недостатки российских ОЭЗ нового формата сложно, хотя существовал государственный орган по управлению ОЭЗ - Федеральное агентство по управлению ОЭЗ. В
2009 году Указом Президента РФ № 1107 агентство был упразднен, а его полномочия переданы в Министерство экономического развития РФ.
Многие ученые рассматривают ОЭЗ как особую форму осуществления частно-государственного партнерства. Особое внимание они уделяют проблеме привлечения инвестиций. В современной России существуют проблемы, решение которых невозможно без привлечения частных инвестиций на территорию РФ.
К современным проблемам создания ОЭЗ относят: низкое качество технико-экономических обоснований проектов создания ОЭЗ, слабый контроль за обоснованностью предоставления налоговых льгот в целом, непрозрачность финансовых потоков на территории ОЭЗ и так далее.
Решение о внедрении проекта новых ОЭЗ требуют критического подхода. Большой подготовительной работы и ответственных решений федеральных, региональных и местных властей. Необходимо проводить тщательный анализ вновь создающихся и действующихся ОЭЗ.
Благодаря созданию ОЭЗ в России способствуют решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, улучшения инвестиционного климата, возрождения регионов, развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов предприятий отдельных отраслей промышленности. И, несомненно, одна из основных задач при создании ОЭЗ - оживление экономики депрессивного региона за счет предоставления специального режима ведения бизнеса на его территории.
Особая экономическая зона является площадкой для реализации не только инвестиционных проектов в инновационной сфере, но и проектов совершенствования транспортной, жилищной, социально-бытовой инфраструктуры. Таким образом, можно выделить основные преимущества особых экономических зон:
1. Современная материально-техническая база для развития деятельности соответствующего типа особой экономической зоны.
2. Благоприятный инвестиционный климат для ведения предпринимательской деятельности.
3. Обеспеченность доступа эффективным финансовым ресурсам (инвестиционные, венчурные фонды и т.д.).
4. Расширенная сеть услуг для инновационного бизнеса (консалтинговых, маркетинговых, юридических и т.д.).
5. Широкий спектр возможностей для реализации экспортного потенциала.
6. Систематический обмен передовыми промышленными технологиями, методами управления.
Следует также отметить, что налоговые льготы и инфраструктурные условия функционирования СЭЗ в России гораздо привлекательны по сравнению с зарубежными аналогами. Местные российские власти стремятся не
столько создать льготные условия для иностранных инвесторов, сколько использовать инвестируемые средства для решения социальных проблем региона.
Выступая на 1 международном форуме в г. Томск «ОЭЗ в РФ. Инвестиционный фонд России. Задачи, возможности, перспективы», заместитель Председателя Правительства РФ Александр Жуков отметил: «ОЭЗ должны стать локомотивом развития российской экономики». По словам Александра Жукова: «ОЭЗ - один из крупнейших государственных инфраструктурных проектов, основанный на государственно-частном партнерстве и нацеленный на поддержку инновационного предпринимательства». «Мы создаем ОЭЗ как инструмент превращения интеллектуального потенциала в особый ресурс развития экономики России. ОЭЗ должны стать ядром национальной инновационной системы» - сказал Александр Жуков [6].
Таким образом, особые экономические зоны являются одним из важнейшим механизмом управления региональной экономической политики государства. Это очень эффективный инструмент в руках государства. Многие государства в мире, время от времени пользуются ими в соответствии решаемой задачи. В российских условиях особые экономические зоны могут быть эффективно использованы для реализации государственной региональной политики в «особых» регионах.
Список литературы:
1. Асаул В.В. Научные основы инновационного развития территории на примере создания особых экономических зон. - СПб.: Наука, 2006.
2. Гордеев Д.А. Создание инновационной инфраструктуры: принципы построения и развития. - СПб.: СПбГАСУ 2010.
3. Колчеданцева Е.А. Понятие особой экономической зоны / Е.А. Кол-чеданцева // Вестник уральского государственного университета. - 2010. -№ 18.
4. Коробова О.В., Наумова Н.В. История создания экономических зон в России: проблемы и перспективы / О.В. Коробова, Н.В. Наумова // Социально-экономические явления и процессы. - 2010. - № 6.
5. Павел П.В. Особые экономические зоны как новый механизм развития национальной системы хозяйствования / П.В. Павел //Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2006. - Т. 4, № 1.
6. Первый международный форум «Особые экономические зоны в РФ. Инвестиционный фонд России. Задачи, возможности, перспективы» // Инновации. - 2006. - № 5 (92).
