CC BY
13ISSN 2409-630X
УДК 94(47).084.1 : 330.828
А. В. Мамаев
Институт экономики РАН, Москва, г. Москва, Россия, e-mail: andreydx2006@yandex.ru
проблема реформирования муниципальных ФИНАНСОВ В условиях революции 1917 г.: ДИСКУССИИ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ШАГИ
В предреволюционной России вопрос о создании крепкой финансовой базы для института городского самоуправления был связан с выбором пути дальнейшего развития страны и крупными проблемами по ускоренной модернизации - в сторону децентрализации, интересов местных сообществ или укрепления властной вертикали. В условиях революции 1917г. институт самоуправления должен был стать основой нового строя, что обусловливает важность изучения попыток укрепления его финансов.
В статье на основе концепции модернизации, с использованием институционального подхода и комплексного изучения проблемы в контексте революции рассматриваются дискуссии по вопросу о желательных преобразованиях системы муниципальных финансов в России к 1917 г., ход обсуждения и практические шаги по улучшению городских финансов, предпринятые властями в революционных условиях с марта по октябрь 1917 г
Автор делает вывод, что разногласия между экономистами касались в основном вопросов о предоставлении городам частично подоходного налога, о дотациях, передаче «реальных» налогов, создании системы справедливого распределения собранных для муниципалитетов средств. Предпринятые на практике шаги оказались куда более ограниченными, запоздалыми и не соответствовавшими масштабу проблем. В итоге в условиях революции создать прочную финансовую базу и укрепить преобразованный институт городского самоуправления не удалось.
Ключевые слова: Россия, революция 1917 г., городское самоуправление, муниципальные финансы, реформа.
Благодарность: Статья подготовлена при поддержке РГНФ (проект 15-31-01234 «Финансовая система городского самоуправления в России в начале XX века: проблема реформирования»).
Для цитирования: Мамаев А. М. Проблема реформирования муниципальных финансов в условиях революции 1917 г.: дискуссии и практические шаги // Экономическая история. - 2017. - № 2. - С. 28-42.
Andrey V. Mamaev
Institute of Economics of the RAS, Moscow, Russia, e-mail:andreydx2006@yandex.ru
THE PROBLEM OF MuNICIPAL FINANCE'S REFORM DuRING
Russian revolution of 1917: discussions and practical steps
In pre-revolutionary Russia question of creating a strong financial base for institute of city selfIn pre-revolutionary Russia question of creating a strong financial base for institute of city self-government was connected with the choice of the way for further development of Russia and the major problems associated with accelerated modernization - towards decentralization, interests of local communities or the strengthening of power vertical Under the conditions of 1917, the institute of self-government was to become the basis of the new system, which determines importance of studying of attempts to strengthen its finances.
This article explores debates about desirable transformation of the system of municipal finance in Russia to 1917, discussions and practical steps to improve city finance in the revolutionary period from March to October, 1917.
© Мамаев А. В., 2017
The author concludes that disagreements between economists mainly concerned issue of providing cities with a partial income tax, subsidies, transfer of «real» taxes, creating a system of fair distribution of funds collected for municipalities. The steps taken in practice were much more limited, belated and did not correspond to the scale of the problems.
As a result, it was failed to create a solid financial base and strengthen transformed institute of city self-government.
Keywords: Russia, revolution of 1917, city self-government, municipal finances, reform. Acknowledgements: The work was supported by grant RNF № 15-31-01234.
For citation: Mamaev Andrey V. The problem of municipal finance's reform during Russian revolution of 1917: discussions and practical steps, Jekonomicheskaja istorija = Economic history, 2017, No. 2, P. 28-42.
Введение
Российская империя в начале XX в. переживала бурные технические, экономические, социальные и политические изменения. Следствием модернизационных процессов стала быстрая урбанизация: резкий рост населения городов, экономики, повышение культурного разнообразия и качества городской жизни, появление зачатков гражданского общества.
Трансформация городов происходила по большей части стихийно, однако социальная дифференциация и усложнение городской жизни вызывали необходимость в общественном институте для организации городской инфраструктуры, благоустройства. В годы преобразований Александра II получили второе рождение органы городского самоуправления: распорядительные - думы и исполнительные - управы. Особенностью трансплантированного на российскую почву института было то, что состав его органов формировался самими горожанами, органы самоуправления имели отдельный бюджет, пополняемый за счет установленных законом сборов и доходов, в пределах предоставленной им компетенции могли, с рядом ограничений, принимать властные решения.
Успешное внедрение института самоуправления предполагало создание для него крепкой финансовой базы. Между тем доходы городских бюджетов к началу XX в. оказались явно недостаточными, что признавали и общественность, и правительство. Согласно Городовому положению 1892 г. основой городских финансов являлся оценочный сбор с недвижимости, из обложения которым были изъяты казен-
ные и духовные имущества, а также сборы с промысловых свидетельств, с трактиров, извозного промысла, экипажей и еще ряд мелких. Размер оценочного сбора был ограничен 10 % с доходности или 1 % стоимости [7]. Помимо городского сбора с недвижимости взимался такой же сбор в земства и государственный бюджет.
Вопрос улучшения городских финансов становился политическим и был связан с представлениями о перспективах страны. Муниципалитеты все активнее включались в общественно-политическую жизнь. Власть увидела в органах самоуправления потенциальную оппозицию и не считала себя заинтересованной в укреплении их финансовых возможностей. Успешное развитие хозяйства российских городов приносилось в жертву политизации и противоборству земского и самодержавного начал.
Улучшению городских финансов препятствовала и весьма архаичная российская система налогообложения. Доходы государственный бюджет получал в основном от косвенных налогов, прямое обложение давало в 1905 г. - 10 % [22, л. 68], в 1913 г. - всего 8 % обычных доходов. В прямом налогообложении господствовали так называемые реальные налоги. Развитие налоговой системы предполагало введение подоходного налога, однако этот вопрос долго откладывался и окончательно был решен уже в Первую мировую войну - подоходный налог появился лишь с 1 января 1917 г. [13, с. 208-221]. Местное обложение неизбежно отражало недостатки общегосударственного. Еще одной проблемой была переобремененность муниципалитетов чисто административными расходами, в пер-
вую очередь, на содержание полиции и воинских гарнизонов. Также жителям почти всех городов приходилось платить значительные суммы налогов земствам, которые тратили собранные средства преимущественно на сельские нужды.
В практическом плане вопрос о реформе муниципальных финансов не мог сдвинуться с мертвой точки более чем 10 лет до самой революции. Правительство было не готово жертвовать поступлениями в бюджет ради местных нужд и подталкивалось к преобразованиям общественным давлением.
Проблемы местных финансов в своих работах касались представители русской школы финансового права, сторонники историко-социологического направления в финансовой науке Владимир Твердохлебов, Иосиф Кулишер, Павел Гензель, Александр Соколов, Борис Веселовский, Лев Велихов, Михаил Курчинский, Михаил Сиринов. Они выдвинули ряд замыслов муниципаль-но-финансовой реформы, которые предполагали укрепление самостоятельной финансовой базы городского самоуправления и усиление автономности муниципалитетов от государства. Упор именно на налоговые источники был призван создать более здоровую финансовую базу городов. Налоги, предлагаемые к введению в городах, были основаны на опыте ведущих стран Запада и научных исследованиях, принципах оптимальности, большей равномерности, справедливости и соответствия податным возможностям.
Сохранение архаичной, введенной в 1870 г. системы муниципальных финансов в начале XX в. обостряло проблемы в городах в связи с ускоренной урбанизацией, снижало эффективность управления, углубляло противоречия с образованной частью общества, которая в России выступала «агентами модернизации». Победа в начале 1917 г. революции под демократическими лозунгами означала, что прежние политические препятствия укреплению института самоуправления пали, повысилось значение, отводимое ему властью: децентрали-
зация и развитое самоуправление провозглашались основой государственности. Однако к 1917 г. имплантация заимствованного с Запада института самоуправления в российское общество была еще далеко не закончена. Городские массы, получившие избирательные права, не имели опыта участия в политике и управлении городами, а финансовая база муниципалитетов не соответствовала резко возросшему значению института. В революционных условиях успех реформы муниципальных финансов являлся одним из краеугольных камней, позволявших укрепить основы февральского демократического режима.
Статья посвящена изучению дискуссий по вопросу о желательных преобразованиях системы муниципальных финансов в предреволюционной России, хода обсуждения и практических шагов по улучшению городских финансов, предпринятых властями в период с марта по октябрь 1917 г. Это позволяет дать ответ на вопрос, в чем причины финансового кризиса и неудачи института городского самоуправления.
Проблема реформирования муниципальных финансов в революционной России, несмотря на ее актуальность, еще не находилась в центре внимания исследователей, институт городского самоуправления в период Февральской революции нуждается в углубленном изучении с нового, «финансово-экономического» угла зрения для выявления тех аспектов, на которые до сих пор не обращалось достаточно внимания.
Методы
Представляется, что изучение поставленной проблемы является продуктивным при сочетании концепции модернизации и институционального подхода, при рассмотрении проблемы системно, в контексте революционных условий, и при использовании историко-генетического метода, основанного на анализе причинно-следственных закономерностей, выявлении динамических изменений. Под модернизацией, которую переживало российское общество начала XX в., понимается процесс перехода общества от традиционного к со-
временному, от аграрного к индустриальному, от сельского к городскому, урбанизированному. Составной частью модернизации являлось заимствование из Европы и развитие на собственной почве институтов, технологий, экономических практик. Институты представляют собой совокупность правил, стандартизированных норм, механизмов их выполнения и практик, закрепленных в обществе и удовлетворяющих ту или иную общественную потребность. Местное, в том числе городское, самоуправление рассматривается в статье как один из общественных институтов, заимствованный Россией из Европы и для успешного функционирования нуждающийся в «имплантации» в российское общество. Процесс «внедрения» институтов, как правило, создает определенную напряженность и не всегда бывает успешным.
Обсуждение
И новые власти, пришедшие в фев-ральско-мартовские дни 1917 г., и общественность не рассматривали войну как препятствие к серьезным изменениям в муниципально-финансовой сфере. Министр финансов Временного правительства М. И. Терещенко в марте 1917 г. заявил журналистам, что не считает войну «временем, опасным для проведения финансовых реформ», и в области прямого обложения можно «пойти значительно дальше, чем шли до сих пор». «Местным самоуправлениям должна быть предоставлена значительная самостоятельность в деле взимания и распределения средств», - заявил новый министр [33, 25 марта, с. 4]. Такой же позиции придерживался экономист В. Н. Твер-дохлебов: «Реформы - и коренные реформы - должны быть проведены теперь же в разгар войны», они «должны изменить всю систему как государственных, так и местных финансов...» [32].
Уже 26 марта на общем собрании совещания по реформе местного самоуправления и управления при МВД была создана комиссия по местным финансам, куда вошли ставший начальником Главного управления по делам местного хозяйства при
МВД и товарищем министра внутренних дел Н. Н. Авинов, назначенный в марте его помощником Д. Д. Протопопов, А. А. Журавлев, В. Ф. Караваев, А. А. Никитский, и В. А. Ржевский при председательстве В. Н. Твердохлебова [33, 31 марта, с. 3].
Несмотря на более чем десятилетнее обсуждение, в среде общественных деятелей и экономистов не было единства относительно пути, который следовало избрать. Традиционно сильные позиции, особенно среди муниципальных деятелей-практиков, имела концепция передачи на места реальных налогов, опиравшаяся на опыт Пруссии [16]. Эту идею поддерживали Н. Н. Кутлер, А. И. Шингарев, Л. А. Велихов, большинство участников Первого Всероссийского съезда по вопросам улучшения городских финансов, проходившего в Киеве в 1913 г. Прусское законодательство о коммунальных финансах 1893 г., разработанное министром финансов Иоганном Микелем, исходило из того, что основой местных бюджетов должны быть реальные налоги, основанные на обложении тех или иных объектов, имущества, прежде всего земли и недвижимости, а не личности. С одной стороны, они были более удобными для взимания местными общинами и в большей степени выражали связь владельца имущества с определенной территорией. С другой стороны, они отличались негибкостью, низкой подвижностью и неравномерностью в обложении источников дохода [13, с. 214-215; 19, с. 246-248]. Так, по данным И. М. Кули-шера, в 1915 г. государственное и местное обложение денежных капиталов вместе составляло в среднем 5 %, частных земель - 8,3 %, в то время как крестьянских земель - 15,3 %, городской недвижимости -18,7 %, частных предприятий - от 15 до 19,5 % [13, с. 218]. К тому же финансисты указывали на «исключительно благоприятную» ситуацию в бюджете Пруссии конца XIX в. благодаря ее железнодорожной политике, чего не было в России [11, с. 42-50].
Второе направление выступало за формирование единой налоговой базы госу-
дарства и местного самоуправления, предполагая введение и частичную передачу муниципалитетам поступлений от подоходного налога, который сводил все разнообразные объекты обложения к общему знаменателю - доходу, отличался большей справедливостью, эластичностью и позволял обложить новые виды доходов: с личного труда, капиталов. Эту мысль поддерживали финансисты М. И. Фридман, И. М. Кулишер, В. Н. Твердохлебов [31, с. 144-145].
Противниками передачи реальных налогов были и экономисты П. П. Гензель и М. А. Сиринов [5, с. 99], однако они не считали необходимым отдавать городам часть подоходного налога. Сиринов полагал, что новые налоги демотивируют муниципалитеты, так как позволят «заткнуть свои дыры и успокоиться на этом». Города, по его мнению, могли бы полнее использовать уже предоставленные возможности. Например, оценочный сбор во многих городах облагался не по максимальной ставке, а оценки были заниженными. «Колоссальный» потенциал в плане повышения поступлений, как считал экономист, имело развитие городских предприятий, если бы их эксплуатация была более эффективной. По словам Сиринова, следовало решить и проблему недоимок, которые держались на уровне 20 % от взимаемых налогов. «...Сами города могут расширить свои финансы, но только не хотят», - полагал экономист, отмечая, что также нужно обратить внимание на коммунальный кредит [12, с. 16-18, 20, 66-67].
Для усиления местных финансов М.А. Сиринов предлагал развивать дотации и субвенции [28, с. III, VII, 340]. Развитие дотирования органов самоуправления государством было одним из пунктов кадетской программы реформы местных финансов, которую пропагандировал А. И. Шингарев. По его мнению, наряду с передачей реальных налогов следовало развивать целевые, планомерные субсидии от госказначейства на здравоохранение, образование, общественное призрение, дорожное хозяйство,
распределение которых зависело бы от определенных критериев. Всего местным органам следовало передавать треть поступлений от новых государственных налогов, полагал А. И. Шингарев [12, с. 10-12]. Он считал, что государственные дотации позволили бы также расширить кредитование органов самоуправления - они выступали бы в качестве возможного обеспечения при получении кредита. По словам Шингарева, в вопросе субсидий не стоило опасаться централизации сбора средств, наоборот, это могло бы децентрализовать расходы. По его мнению, в политическом отношении самой большой опасностью являлось не усиление влияния государства, а «культурная нищета»: подъем культуры, в том числе путем дотаций, привел бы и к «отступлению государства» [12, с. 29-33, 67-69].
Другие экономисты относились к субсидиям и дотациям более осторожно. По мнению В. Н. Твердохлебова, субсидии «несколько ограничивали» местное хозяйство, и возникал вопрос, кто и по каким критериям занялся бы распределением средств и каким образом был бы налажен контроль. Наиболее целесообразной формой пособий экономист назвал участие государства в определенной доле расходов на конкретные потребности, при котором точная доля государства определялась бы платежеспособностью общины. Также, по его мнению, полезно было бы закрепить свободную наличность профицитного бюджета за несколькими фондами для пособий на «культурно-хозяйственные цели» [12, с. 39-44; 27, с. 397-399; 29, с. 284-294; 30, с. 88-89].
П. П. Гензель развивал идею создания в России муниципального эквализационного фонда на основе опыта Англии [4, с. 49-52; 5, с. 99]. По его мнению, демократический парламент мог бы определять из общего размера поступлений от новых личных налогов (подоходного, поимущественного, наследственного) сумму ассигнований из центра на нужды местных самоуправлений. Эта сумма должна была быть разделена на 2 фонда: средства из одного следовало распределять между городами на удовлетворение строго
определенного расхода муниципалитетов (например, в качестве пособий в сфере образования), финансы второго фонда должны были направляться во вспомогательный фонд, из которого бы финансировался Всероссийский союз городов, а остальные средства распределялись бы между городами: «1/3 - пропорционально сумме прямых налогов, взимаемых каждым городом, а 2/3 -обратно пропорционально подушной квоте государственного общеподоходного налога, получаемого в пределах каждого города», что позволило бы направить госпомощь «в большей степени именно туда, где имеется значительная масса как раз менее состоятельных жителей» [5, с. 99-103].
Экономист М. И. Фридман опасался, что введение новых субсидий от государства в условиях централизации создаст финансовую зависимость муниципалитетов от государства, что для России, по его мнению, было «чрезвычайно опасно», а «весьма желательна» - децентрализация управления и финансов. Он считал субсидии одним из наименее совершенных способов, порождающим «чрезвычайные затруднения» при распределении, поэтому, как отмечал он, «полезно пока не форсировать это средство» [12, с. 22-27, 60-62].
В качестве альтернативы субсидиям некоторые экономисты предлагали использовать западноевропейский опыт внедрения ряда инновационных налогов. Так, И. М. Кулишер, посвятивший докторскую диссертацию коммунальному обложению в Германии, обращал внимание на обложение прироста ценности земли и недвижимости [12, с. 44-50]. В. Н. Твердохлебов предлагал ввести также специальные сборы с собственников недвижимостей и предприятий, получающих особые выгоды от производимых городом сооружений и улучшений [27, с. 397-399]. Однако Н. Н. Кутлер отмечал, что доходы от предлагаемых налогов вряд ли будут существенными. М. И. Фридман тоже подчеркивал «ограниченное значение» обложения прироста ценности, что могло дать существенные деньги только после продолжительного времени и лишь для
отдельных, крупных городов [12, с. 50-54, 60-62].
В конце дискуссии о местных финансах в действовавшем накануне революции Обществе финансовых реформ, объединявшем ведущих представителей русской школы финансового права, докладчик А. И. Шингарев подчеркнул, что «в вопросе о налогах и финансах истины нет», любое положение спорно, хотя все признавали необходимость увеличить местные средства. Он предложил не увлекаться «теоретическими спорами» и не согласился с тезисом, что сначала нужно реформировать государственные финансы. По его мнению, госфинансы могли улучшиться только тогда, когда реформированные местные финансы поднимут производительность труда «культурными начинаниями» [12, с. 67-69]. Однако в условиях начавшейся революции 1917 г. споры вновь всплыли на поверхность при обсуждении муниципально-фи-нансовой реформы.
Одну из первых после начала революции концепций реформирования городских финансов принял Всероссийский союз городов в апреле 1917 г. на основе предложений экономистов А. А. Соколова и П. П. Ген-зеля. Особенностью программы Союза городов было предложение направлять средства, полученные в виде отчислений как от реальных, так и от личных налогов (государственного подоходного, общепоимущественного, дополнительного промыслового, наследственного), не непосредственно в города, а в «общеимперский коммунальный эквализационный фонд». Распределением средств должны были, согласно проекту, заняться Всероссийский земский и городской союзы. Кроме того, программа акцентировала внимание на социальном аспекте налоговых преобразований: налоги должны были иметь прогрессивный характер, а «задачей демократических местных самоуправлений» провозглашалось «развитие обложения земельной ренты и незаслуженного прироста ценности» [26, с. 66-67].
Если Союз городов определился с му-ниципально-финансовой программой уже
в апреле 1917 г., то работа Комиссии по местным финансам Совещания по реформе местного самоуправления и управления при МВД шла довольно медленно: тщательно обсуждался, согласовывался и пересматривался каждый пункт. На фоне углубления революции взгляды членов комиссии оказались весьма умеренными. Заботясь о сохранении государственных доходов в условиях войны, комиссия по местным финансам признала неосуществимой передачу самоуправлениям хотя бы некоторых налогов от казны. Усилить местные финансы планировалось за счет новых надбавок к государственным налогам, а также путем формирования из их части общегосударственного фонда для распределения средств органам самоуправления согласно потребностям [2, 30 мая].
Направленность дискуссий в комиссии изменилась в июне 1917 г. после начала работы нового министра финансов А. И. Шингарева. Он, как и до революции, выступил против предоставления городам надбавки к подоходному налогу, указав на опыт Пруссии и высокий уровень государственного подоходного обложения. По его мнению, источниками пополнения городских бюджетов должны были стать дотации казначейства, налог на прирост ценности и часть реальных налогов, которые государство могло передать городам. Как считал министр, свою роль могло бы сыграть развитие муниципальных предприятий и повышение их доходности. В итоге новых обсуждений совещание высказалось против передачи городам надбавок к подоходному налогу и за предоставление квартирного налога и части налога с недвижимости [33, 28 июня]. Уже в начале июля Шингарев ушел в отставку, и комиссия вновь начала пересматривать ранее принятые позиции.
В выработанных к началу августа главных основаниях проекта Положения о городских доходах, расходах, сметах и отчетах комиссия по местным финансам при поддержке как МВД, так и муниципалитетов Москвы и Петрограда все-таки пришла к решению установить надбавки к государ-
ственному подоходному налогу в размере до 10 %, хотя ранее, при А. И. Шингареве, вопрос был отвергнут. Кроме того, предлагалось обложить оценочным сбором в половинном размере казенную и железнодорожную недвижимость, дать право раздельной оценки земли и строений, повысить сбор с недвижимости в 1,5 раза, а также передать муниципалитетам половину госналога с недвижимости, установить специальные сборы за чистый прирост ценности недвижимости при переходе от одного владельца к другому и за увеличение ценности из-за общеполезных работ и сооружений. Помимо надбавок к подоходному налогу предлагалось установить квартирный налог по схеме отмененного госналога [24, л. 131-131 об., 134]. Эти относительно щедрые к городам предложения представляли синтез идей дореволюционных общественных деятелей, либеральных экономистов, представителей муниципалитетов. В. Н. Твердохлебов отмечал, что проектировавшееся положение имело «временный характер» из-за необходимости спешно усилить средства городского самоуправления и не касалось многих вопросов, например расширения торгового и промыслового обложения. По его словам, комиссия по местным финансам в дальнейшей работе должна была заняться проработкой «органической реформы местных финансов» [24, л. 133 об.].
Однако МВД, комиссии по местным финансам и «сторонникам городских интересов» еще предстояло столкнуться с финансовым ведомством, оценивавшим преобразования с точки зрения центральных властей. Руководящее положение в Минфине занимали либерально ориентированные экономисты и специалисты по финансовому праву, которые накануне революции выступали за решительное улучшение налоговой базы городов. В начале августа 1917 г. начались соединенные заседания комиссии по местным финансам с консультацией при Минфине, где председательствовал товарищ министра финансов М. И. Фридман [24, л. 1].
Разногласия возникли снова почти по всем важным пунктам реформы. Вновь
спорным оказался вопрос, стоит ли предоставлять городам надбавки к государственному подоходному налогу. На этих надбавках, которые предлагалось установить в размере 20-25 % от государственного подоходного налога, настаивали названные в протоколе совещания «представителями интересов городов» Д. Д. Протопопов, А. А. Журавлев и А. А. Никитский, отмечавшие, что этим путем могла быть дана «верная и быстрая помощь нуждающимся в деньгах городским кассам».
Однако противники введения надбавки, в частности директор департамента окладных сборов Минфина Г. М. Курилло и профессор И. М. Кулишер, опасались, что чрезмерное усиление подоходного налога может привести к его массовой неуплате, так как государственное подоходное обложение в июне 1917 г. было доведено до «крайнего напряжения», с отдельных плательщиков взималось до 90 % их дохода. В итоге собрание решило привязать обложение подоходным налогом к ставке оценочного сбора с недвижимости: если он не достигал разрешенного максимума, подоходный налог мог взиматься только в половинном размере. Кроме того, было решено разрешить городам облагать подоходным налогом в размере не свыше 1 % дохода малые доходы - менее 1 000 руб., не подпадавшие под государственное обложение [24, л. 2-4, 8]. С этим не согласился В. Н. Твердохлебов, справедливо назвавший подоходный налог с низких доходов «невыгодным, технически трудно осуществимым и обременительным для населения» [24, с. 16, 127], кроме того, подоходное обложение небогатых горожан не соответствовало мощному социальному посылу революции.
Практически поровну разделилось совещание при обсуждении вопроса о взимании городами квартирного налога. Часть участников дискуссии считала, что так как этот налог представляет собой суррогат подоходного, то его при введении городских надбавок к подоходному налогу следовало отменить, другие заявляли, что из-за низкого процента надбавок и финансовых затруд-
нений городов нужно взимать оба налога параллельно, хотя бы на некоторое время. В конечном счете было решено сохранить взимание квартирного налога наряду с подоходным налогом, но в половинном размере [24, л. 5, 8]. Разногласия вызвала идея передать городам половину государственного сбора с недвижимости. Ряд участников совещания опасались, что это станет для муниципалитетов нецелевым пособием и вызовет менее бережное отношение к расходам или понижение городского оценочного сбора. В итоге было решено вместо передачи половины государственного сбора понизить ставки госналога с недвижимости вдвое - с 8 до 4 % доходности и дать городам право повышать оклады городского оценочного сбора до 20 % доходности или 2 % ценности имуществ [24, л. 6-8].
Участники совещания принципиально признали введение налога на прирост ценности имущества «весьма желательным», однако указывали, что его невозможно и несправедливо ввести во время революции, при неустойчивости курса рубля, когда резко выросшие цены на недвижимость оказывались «совершенно фиктивными» и было особенно трудно правильно сравнить первоначальную и продажную цены имущества. В итоге при голосовании только 6 членов совещания выступили за немедленное введение налога, 7 проголосовали против [24, л. 12-13].
Соединенное собрание комиссии по местным финансам при МВД и консультации при Минфине закончило рассмотрение проекта 22 августа 1917 г., после чего он был передан министрам финансов и внутренних дел, где задержался еще на месяц. Пересмотренный при участии Минфина проект стал существенно более умеренным. Надбавки к подоходному обложению предлагалось ограничить рядом условий, включая требование обложить небогатых горожан с низкими доходами; был понижен вдвое квартирный налог, оценочный городской сбор предлагалось повысить не в 1,5 раза, а вдвое, но за счет отказа от надбавок к государственному поимущественному на-
логу. Налог на прирост ценности имуществ было решено не вводить.
Между тем весной - летом 1917 г. финансовое положение российских городов резко ухудшались. К тому же в постановлении Временного правительства от 9 июня фиксировалось значительное расширение прав, компетенции самоуправлений, отвечавшее требованиям революции, но не подкрепленное в плане средств, что окончательно расстраивало финансовую ситуацию в городах [15]. Помощник начальника Главного управления по делам местного хозяйства МВД Д. Д. Протопопов в беседе с журналистом в августе 1917 г. высказывал недовольство тем, что Минфин ревностно охранял интересы правительственной казны, мало считаясь с городской, в результате городам «будут предоставлены большие права и полномочия при полном отсутствии финансовых средств» [3, 25 августа, л. 1].
Протесты против предложенного правительством варианта реформы начались сразу после того, как стали известны параметры. Заслушав доклад о проекте, главный комитет Всероссийского союза городов 3 сентября признал его слишком умеренным и решил обратиться в МВД и Минфин с просьбой дать городам больше финансовых возможностей, в первую очередь надбавку к подоходному налогу в размере не свыше 8 %, а городам, выделенным из губернских земств - не более 10 % без ограничений и условий и уже в 1917 г. Всероссийский союз городов попросил передать городам квартирный налог не свыше 10 % от квартирной платы и обложить городским оценочным сбором казенные здания в полном объеме. Союз поддержал немедленное введение налога на прирост ценности и признал необходимость установления сбора при переходе недвижимых имуществ к иному владельцу. В отношении квартирного налога и спецсборов предлагалось дать городам «возможно большую автономию» [24, л. 203-204].
Однако расширение финансовой базы муниципалитетов было сильно ограничено значительным ростом государственного обложения по постановлению Временно-
го правительства от 12 июня 1917 г. Как отмечал Минфин в записке Временному правительству, «взимание .налогов на существующих основаниях приводит в отдельных случаях не только к конфискации всей прибыли предприятий или дохода плательщиков, но даже к обложению их одними только этими налогами в размерах, превышающих самую прибыль или доход» [21, л. 146].
В условиях революции налоговое регулирование стало малоэффективным. Б. Б. Веселовский отмечал, что муниципалитетам «было бы неправильно возлагать на государственное казначейство чрезмерные надежды. Состояние последнего не лучше, а хуже даже положения городских и земских финансов. И в своих требованиях города и земства должны быть очень и очень умеренны». Задачами городов, считал Веселовский, являлись улучшение поступлений сборов и покрытие дефицита из собственных источников, например путем увеличения платы за услуги муниципальных предприятий [3, 23 июня, л. 3]. Однако при нараставшей анархии и финансовом кризисе этот путь оказывался нереалистичным.
Из-за нехватки денег городские самоуправления и общественные организации уже весной 1917 г. начали отправлять во Временное правительство жалобы о критическом финансовом положении. До отмены статей Городового положения 1892 г. городские думы не имели возможности законно изменить систему прямых налогов или использовать иные не указанные в законе меры по получению денег от населения. В правовом поле оставалось несколько выходов - повышение косвенного обложения, что прямо противоречило лозунгам господствовавших в муниципалитетах политических сил и революционной ситуации; взятие займов, что ложилось бременем на бюджеты последующих лет; получение помощи, ассигнований государства, однако оно само в 1917 г. оказалось в тяжелой финансовой ситуации и вынуждено было решать финансовые проблемы печатным
станком. Как правило, большинство в самоуправлениях не допускало возможности использовать революционные способы пополнения бюджетов.
Одним из основных путей сведения муниципалитетами бюджетных доходов и расходов стали заимствования. Число ходатайств о займах, поступавших в МВД, быстро росло: если за 1911 г. их было 433 (в среднем 36 ходатайств в месяц), то в
1916 г. - 530 (в среднем 44 ходатайства), а за первые 5 месяцев с начала революции в
1917 г. - уже 284 (57 ходатайств в месяц) [23, л. 442-443; 25, л. 1]. Города как никогда нуждались в деньгах, однако банки выдавали кредиты неохотно и под большой процент. Это был связано с нестабильностью в стране, высокой инфляцией, недоверием к социалистическим составам дум и опасениями банков относительно способности муниципалитетов вернуть средства. Займы ложились тяжелым бременем на бюджеты последующих лет и волей-неволей, под угрозой банкротства, должны были, по мысли экономистов, стимулировать муниципалитеты к максимальному сокращению расходов. Но это подрывало финансовую опору института самоуправления.
Для увеличения шансов городов на получение кредита и обеспечения более выгодных условий 8 августа Временное правительство решило предоставлять муниципалитетам правительственную гарантию по займам. Чтобы города могли покрыть дефициты и имели возможность капитальных трат, экономист П. П. Гензель выдвинул проект объединенного займа русских городов до 500 млн руб. под тройную гарантию: городов-заемщиков, государства, солидарную ответственность всех участвующих в займе городов в размере 10 % от собственной суммы займа. Согласно проекту, государству для взыскания займа давалось право принудительно увеличивать ставки городских налогов, городам предписывалось покрывать дефицит предприятий только за счет их самих. Право участия в займе, по проекту Гензеля, могло быть дано городам с населением свыше 10 тыс. чело-
век и бюджетом от 25 тыс. руб. Сумму займа предполагалось определять по числу жителей или с учетом поступления городских налогов в 1915 г.
Однако проект столкнулся в комиссии по городским финансам со множеством возражений: говорилось о нежелательности допускать города к займу без проверки их финансового положения и источников платежа, нецелесообразности устанавливать размер займа по внешним признакам без учета действительной потребности, затруднительности разверстки долга неисправного города между заемщиками. В конечном счете комиссия признала целесообразным не прибегать к объединенному займу, а удовлетворить потребность в кредите путем расширения деятельности кассы городского и земского кредита, действовавшей с 1912 г. и не показавшей особой эффективности [8, с. 103-104]. На базе самой кассы к 1 января 1918 г. предполагалось создать Государственный банк городского и земского кредита [9, с. 124, 131-143], а во Всероссийском союзе городов готовился устав Всероссийского городского общественного банка [20, с. 38-41].
Новый закон о муниципальных финансах появился только в конце сентября 1917 г., став итогом полугодового обсуждения и многократного пересмотра. Согласно Положению о городских доходах, расходах, сметах и отчетах от 29 сентября повышение оценочного сбора с недвижимости оказалось весьма умеренным - в 2 раза, до 20 % с доходности или 2 % стоимости, при этом впервые вводилось обложение этим сбором казенных зданий - в половинном размере. Впервые допускалась раздельная оценка земли и строений. Процент надбавки к подоходному налогу был установлен низкий, не соответствовавший требованиям городов - не более 10 % от государственного оклада в столичных городах и 8 % в остальных. При этом города должны были выполнить условие - ввести подоходное обложение в размере не больше 1 % от дохода небогатых горожан с доходами от 600 до 1 000 руб. в год, т. е. ниже установленного
для государственного подоходного налога прожиточного минимума. При несоблюдении этого правила разрешенный муниципалитету процент надбавки к подоходному налогу понижался до соответственно 5 и 4 %.
В пользу городов передавался квартирный сбор, который взимался с живших как в собственных домах, так и в наемных помещениях, сбор был прогрессивным, а суммы колебались в зависимости от размеров платы за помещения. Устанавливалось, что если город вводил надбавку к подоходному налогу, то квартирный сбор платился лишь в половинном размере. Вводился специальный сбор за прирост ценности недвижимости в связи с улучшением благоустройства. Муниципалитеты могли устанавливать его на несколько лет только с разрешения МВД, для покрытия полностью или частично расходов на меры благоустройства. Размер сбора зависел от степени повышения ценности имущества и должен был составлять ежегодно не более 10 % дохода или 1 % ценности имущества [17, с. 273-300]. Никакой системы дотаций законодательный акт не предусматривал, не вводился и налог на прирост ценности имущества при переходе от одного владельца к другому, хотя такая практика стала обычной в условиях спекуляции недвижимостью, которая стала в 1917 г. большей ценностью, чем деньги.
Участвовавший в разработке закона экономист И. М. Кулишер озвучил взгляды правительства, не решившегося радикально увеличить доходы городов. Как констатировал ученый, было решено отказаться от прусского варианта реформы с передачей всех реальных налогов на места. В пользу занятой правительственными экономистами позиции приводились доводы, что установления государственного подоходного налога было недостаточно для возмещения госбюджету сумм, потерянных из-за отказа от реальных налогов. Передача хотя бы части реальных налогов также, по мнению экономиста, была невозможна. Обложение денежных капиталов не имело отношения к местной жизни и муниципальному хозяйству, суммы промыслового налога распре-
делились бы между городами крайне неравномерно, почти все суммы получили бы столицы. И. М. Кулишер объяснил и отказ от первоначально одобренной идеи эквали-зационного фонда: «...Налог превратился бы в дотацию, и органы самоуправления лишены были бы возможности использовать его соответственно потребностям и нуждам каждой данной местности». Как отметил Кулишер, в конце концов ввести надбавку к подоходному налогу было решено под давлением городов, которые указывали на государственный характер многих функций самоуправления и на то, что отказ будет означать неравномерное распределение местного податного бремени, которое не коснулось бы доходов с денежных капиталов [14, с. 405-409].
Муниципальные деятели, политики и экономисты критиковали положение от 29 сентября 1917 г. за «излишнюю детализацию податных норм», игнорирование в законе местных особенностей, отказ от введения ряда налогов, практиковавшихся в Пруссии и Англии (например, на прирост ценности, наследственного на недвижимость). Как отмечал в докладе на съезде Союза городов 14-17 октября 1917 г. экономист А. А. Соколов, реформа дала городам 100 млн руб. новых доходов, в то время как дефицит одной Москвы в 1917 г. составлял 85 млн руб. Часть экономистов и общественных деятелей либеральных взглядов (А. А. Соколов, В. Н. Твердохлебов) считала, что дальнейшими мерами по улучшению городских финансов должны быть, помимо прочего, «непопулярные» меры: увеличение косвенных налогов с населения и сокращение расходов [1; 18].
Между тем революция усилила «социалистическое» крыло финансовой мысли. Социалисты (Д. В. Кузовков, Ф. А. Данилов) настаивали на том, что причина тяжелого финансового положения в стране заключалась не только в росте расходов, но и в обесценивании денег. Они исходили из того, что налоговая политика должна иметь четкую социальную направленность, и выступали за более активное обложение
зажиточного населения вплоть до введения единовременного поимущественного налога [10, с. 125-141]. На съезде Всероссийского союза городов в середине октября 1917 г. экономист социалистической ориентации Д. В. Кузовков предложил усиленно облагать доходы, которые расходовались непроизводительно, акцентировал внимание на необходимости введения налогов на роскошь, на прирост ценности, на недвижимость, имущество, наследственного налога, усилении прогрессивно-подоходного налога при отказе от косвенного обложения [10, с. 125-131].
Московский городской голова, эсер В. В. Руднев полагал, что при разработке закона о муниципальных финансах следовало поступиться «теорией» и учитывать текущую политическую ситуацию. В результате умеренности закона и недостатка финансовых средств в муниципалитетах, по его мнению, «.местное самоуправление осталось безоружным против демагогии анархических элементов на почве неудовлетворения неотложных нужд населения» [6, с. 142]. Товарищ петроградского городского головы, меньшевик-интернационалист А. А. Никитский отмечал, что городские деятели «не сомневались» в перспективах банкротства и пытались угадать, кто раньше обанкротится, Петроград или Москва [3, 11 августа, л. 2]. Правительство фактически отказалось действовать в соответствии с идеями общественных деятелей-социалистов, предлагавших резко усилить обложение имущих классов. Нормы закона, не позволившие радикально увеличить городские доходы, предполагали, что города пойдут по пути, предложенному либералами. Однако в большинстве составов городских самоуправлений преобладали законопослушные умеренные социалисты, что заводило финансовую политику городов в тупик. Отсутствие единства во взглядах на пути выхода из финансового кризиса усилило противоречия политического характера.
Результаты
Исследование показало, что либеральные общественные деятели, правоведы
и экономисты, представляющие русскую школу финансового права, с началом Февральской революции получили возможность заняться подготовкой правительственного проекта реформы, которую города ждали с нарастающим нетерпением. Однако мешал тот факт, что достичь общих взглядов на пути преобразований до революции им не удалось. При разработке планов реформирования муниципальных финансов экономисты и общественники опирались на опыт Запада, в первую очередь наиболее успешных Пруссии и Англии. Трансфер передовых моделей финансирования местных органов позволял избежать недостатков и обеспечить максимум концентрации на улучшении городского хозяйства, но порождал проблемы, связанные с необходимостью их имплантации в новую среду.
Основными теоретическими концепциями были две: 1) основанная на передаче городам из рук государства «реальных» налогов и 2) базирующаяся на общей налоговой базе муниципалитетов и государства, предполагающая отчисления от общегосударственных налогов, в первую очередь подоходного, в пользу органов городского самоуправления. Разногласия вызывал и вопрос о необходимости и целесообразности субсидий и дотаций.
Несмотря на разномыслие в том, как именно укреплять муниципальные финансы, общественность и муниципалитеты были едины во мнении, что это являлось насущной необходимостью, и акцентировали внимание на необходимости улучшения налоговой базы, что должно было повысить самостоятельность городского самоуправления и создать крепкую финансовую базу этого развивавшегося института гражданского общества.
В условиях революции пришлось также учитывать практическую ситуацию, связанную с ускорявшейся инфляцией, быстрым ростом расходов как городов, так и государства, что резко ограничивало потенциал улучшения муниципальной финансовой базы.
Исследование показывает, что в связи как с теоретическими разногласиями, так и из-за
сложного финансового положения обсуждение муниципально-финансовой реформы оказалось затянуто, а предложения, выдвигавшиеся сторонниками интересов городов, были в итоге реализованы в слабой степени. Углубление финансового кризиса в стране привело либеральных финансистов к пониманию иллюзорности надежд радикально улучшить финансовое положение городов путем усиления их налоговой базы. От предложений социалистов резко усилить обложение имущих слоев власти отказались.
Затяжка с принятием муниципально-финансового закона обошлась дорого: к моменту издания положения о городских финансах муниципалитеты накопили значительные долги. Реализация закона на практике требовала времени. Разрешенных налогов, как реальных, так и прибавки к подоходному, было явно недостаточно, чтобы покрыть огромный дефицит муниципалитетов, да и сами меры налогового регулирования в ситуации революции и инфляции становились малоэффективными. Перед городскими управлениями встала проблема, как фактически получить доходы. Му-ниципально-финансовое законодательство Временного правительства оказалось догматичным, оторванным от реальности, не позволяло быстро и радикально улучшить ситуацию в городах. Власть решила не ставить в привилегированное положение институт самоуправления: затруднения испытывало все общество, их должны были переносить все без исключений.
В итоге нехватка денег подорвала потенциал института городского самоуправления
и не дала ему возможности укрепиться в обществе.
Заключение
Как показало исследование, попытки усовершенствовать сложившуюся до революции модель финансирования муниципалитетов, предпринятые между мартом и октябрем 1917 г., не соответствовали масштабам возникших проблем. На практике меры, которые могли бы быть эффективными в долгосрочной перспективе в «спокойное время», в условиях социальных потрясений оказались недостаточными. Сами общественные деятели и экономисты, придя к власти, вынуждены были более трезво смотреть на ситуацию, медлить, отказываться от решительных мер, которые декларировались ими же накануне революции. Создать прочную финансовую опору для реформированного института городского самоуправления не удалось, это дискредитировало его авторитет в решающий момент внедрения в широкие слои горожан и создало предпосылки для его ликвидации. Муниципалитеты не смогли закрепить свою роль органов государственной власти на местах, основы организации новой революционной власти.
Война и революция ломали всю прежнюю рыночную финансовую систему страны, и сохранить в прежнем виде отдельно ее «муниципальную» часть вряд ли было возможно. Приход к власти большевиков разрушил почти все построения «буржуазных» экономистов, как и институт городского самоуправления в думской форме, и основы экономического строя России.
Библиографический список
1. Авинов Н. Н., Гензель П. П., Соколов А. А. О мерах к улучшению городских финансов. - М. : Тип. Сомовой, 1918.
2. Вестник Временного правительства. - 1917.
3. Вестник городского самоуправления (Петроград). - 1917.
4. Гензель П. П. Новейшие течения в коммунальном обложении на Западе. - М., 1909.
5. Гензель П. П. Перечень мер к немедленному осуществлению в области денежного обращения и государственного кредита // Финансовая реформа в России. - Пг., 1917. - Вып. III.
6. Год русской революции (1917-1918 гг.). - М. : Земля и Воля, 1918.
7. Городовое положение 1892 г. Ст. 127, 135, 136 // Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XII. - № 8708.
8. Журавлев А. Муниципальное обозрение // Известия Петроградской гордумы. - 1917. -№ 5-6.
9. Журналы заседаний Временного правительства. - М. : РОССПЭН, - 2004. - Т. 4.
10. Известия Всероссийского союза городов. - 1917. - № 49.
11. Известия общества финансовых реформ. - 1911. - № 2.
12. Известия общества финансовых реформ. - 1911. - № 4.
13. Кулишер И. М. Очерки финансовой науки. - Пг. : Наука и школа, 1920. - Вып. II.
14. Кулишер И. М. Реформа городских финансов // Вестник финансов, промышленности и торговли. - 1917. - № 40.
15. Мамаев А. В. Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г. // Вопросы истории. -2010. - № 2. - С. 73-83.
16. Мамаев А. В. Опыт Пруссии и Англии в планах реформы муниципальных финансов в России к 1917 г. // Компаративные исследования экономической истории (История мировой экономики. - Вып. I): сб. ст. - М. : Ин-т экономики РАН, 2012. - С. 202-218.
17. Местное самоуправление в России: отечественный исторический опыт (1861-1917 гг.). -М. : МОНФ, 1998.
18. Муниципальные финансы. Перечень мер к немедленному осуществлению / Муниципальное бюро Всероссийского союза городов. Труды финансового отдела. (Разработано при участии Н. Н. Авинова, П. П. Гензеля, Н. Н. Любимова и А. А. Соколова). - М. : Город. тип., 1918.
19. Озеров И. Х. Основы финансовой науки. - М. : ЮрИнфоР-Пресс, 2008.
20. Протопопов Д. Всероссийский городской общественный банк // Городское дело. - 1918. - № 2.
21. Российсий государственный исторический архив (РГИА). - Ф. 560. - Оп. 26. - Д. 1359.
22. РГИА. - Ф. 1278. - Оп. 2. - Д. 8.
23. РГИА. - Ф. 1288. - Оп. 7. - Д. 1.
24. РГИА. - Ф. 1288. - Оп. 7. - Д. 39.
25. РГИА. - Ф. 1288. - Оп. 7. - Д. 93.
26. Резолюции, принятые VI Съездом // Известия Всероссийского союза городов. - 1917. - № 43-44.
27. Реформа Городового положения. Законодательные материалы // Городское дело. - 1916. - № 8.
28. Сиринов М. А. Земские налоги : очерки по хозяйству местных самоуправлений в России. -Юрьев, 1915.
29. Твердохлебов В. Н. Местные финансы. - Одесса : Изд-во Ивасенко, 1919.
30. Твердохлебов В. Н. Пособия государства местным союзам. - СПб, 1912.
31. Твердохлебов В. Н. Финансовые очерки. - Пг, 1916. - Вып. I.
32. Твердохлебов В. Н. Финансовые реформы // Торгово-промышленная газета. - 1917. - 20 апр. -С. 1.
33. Торгово-промышленная газета. - 1917.
References
1. AvinovN. N., Genzel 'P. P., SokolovA. A. O merah k uluchsheniju gorodskih finansov (On Measures to Improve Urban Finance), Mosrow, 1918. (In Russ.)
2. Vestnik Vremennogo pravitel'stva (Bulletin of the Provisional Government), 1917. (In Russ.)
3. Vestnik gorodskogo samoupravlenija (Bulletin of City Self-Government) (Petrograd), 1917. (In Russ.)
4. Genzel'P. P. Novejshie techenija v kommunal'nom oblozhenii na Zapade (The Newest Trends in Communal Taxation in the West), Mosrow, 1909. (In Russ.)
5. Genzel'P. P. Perechen' mer k nemedlennomu osushhestvleniju v oblasti denezhnogo obrashhenija i gosudarstvennogo kredita (List of Measures for Immediate Implementation in the Area of Monetary and Government Credit), Finansovaja reforma v Rossii, Petrograd, 1917. Vyp. III. (In Russ.)
6. God russkoj revoljucii (1917-1918 gg.) (The Year of the Russian Revolution (1917-1918)), Moskow, 1918. (In Russ.)
7. Gorodovoe polozhenie 1892 g. St. 127, 135, 136 (City Regulations in 1892. Art. 127, 135, 136), Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, Sobranie 3-e, Tom XII. No. 8708. (In Russ.)
8. Zhuravlev A. Municipal'noe obozrenie (Municipal Review), Izvestija Petrogradskoj gordumy, 1917, No. 5-6. (In Russ.)
9. Zhurnaly zasedanij Vremennogo pravitel'stva (Journal of the Provisional Government Meetings), Moskow, 2004, T. 4. (In Russ.)
10. Izvestija Vserossijskogo sojuza gorodov (News of the All-Russia Union of Cities), 1917, No. 49. (In Russ.)
11. Izvestija obshhestva finansovyh reform (News of the Society for Financial Reforms), 1911, No. 2. (In Russ.)
12. Izvestija obshhestva finansovyh reform (News of the Society for Financial Reforms), 1911, No. 4. (In Russ.)
13. Kulisher I. M. Ocherki finansovoj nauki (Essays on Financial Science), Petrograd, 1920. Vyp. II. (In Russ.)
14. Kulisher I. M. Reforma gorodskih finansov (Reform of Municipal Finance) // Vestnik finansov, promyshlennosti i torgovli, 1917, No. 40. (In Russ.)
15. Mamaev A. V. Krizis municipal'nyh finansov v Rossii v 1917 g. (The Crisis of Municipal Finance in Russia in 1917), Voprosy istorii, 2010, No. 2, P. 73-83. (In Russ.)
16. Mamaev A. V. Opyt Prussii i Anglii v planah reformy municipal'nyh finansov v Rossii k 1917 g. (The Experience of Prussia and England in the Plans for Reforming of Municipal Finance in Russia by 1917), Komparativnye issledovanija jekonomicheskoj istorii (Istorija mirovoj jekonomiki, Vyp. I): sb. st., Moskow, 2012, P. 202-218. (In Russ.)
17. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: otechestvennyj istoricheskij opyt (1861-1917 gg.) (Local Self-Government in Russia: Domestic Historical Experience (1861-1917)), Moskow, 1998. (In Russ.)
18. Municipal'nye finansy. Perechen' mer k nemedlennomu osushhestvleniju (Municipal Finance. List of Measures for Immediate Implementation), Moskow, 1918. (In Russ.)
19. Ozerov I. H. Osnovy finansovoj nauki (Fundamentals of Financial Science), Moscow, 2008. (In Russ.)
20. Protopopov D. Vserossijskij gorodskoj obshhestvennyj bank (All-Russian City Public Bank), Gorodskoe delo, 1918, No. 2. (In Russ.)
21. Rossijsij gosudarstvennyj istoricheskij arhiv (RGIA) (The Russian State Historical Archive (RSHA)), F. 560, Op. 26, D. 1359. (In Russ.)
22. RGIA (RSHA), F. 1278, Op. 2, D. 8. (In Russ.)
23. RGIA (RSHA), F. 1288, Op. 7, D. 1. (In Russ.)
24. RGIA (RSHA), F. 1288, Op. 7, D. 39. (In Russ.)
25. RGIA (RSHA), F. 1288, Op. 7, D. 93. (In Russ.)
26. Rezoljucii, prinjatye VI S#ezdom (Resolutions Adopted by the VI Congress), Izvestija Vserossijskogo sojuza gorodov, 1917, No. 43-44. (In Russ.)
27. Reforma Gorodovogo polozhenija. Zakonodatel'nye materialy (Reform of the City Regulation. Legislative Materials), Gorodskoe delo, 1916, No. 8. (In Russ.)
28. Sirinov M. A. Zemskie nalogi : ocherki po hozjajstvu mestnyh samoupravlenij v Rossii (Zemsky Taxes: Essays on the Economy of Local Governments in Russia), Jur'ev, 1915. (In Russ.)
29. Tverdohlebov V. N. Mestnye finansy (Local Finance), Odessa, 1919. (In Russ.)
30. Tverdohlebov V. N. Posobija gosudarstva mestnym sojuzam (State Grants to Local Unions), Saint Petersburg, 1912. (In Russ.)
31. Tverdohlebov V. N. Finansovye ocherki (Financial Essays), Petrograd, 1916, Vyp. I. (In Russ.)
32. Tverdohlebov V. N. Finansovye reformy (Financial reforms), Torgovo-promyshlennaja gazeta, 1917, 20 apr., P. 1. (In Russ.)
33. Torgovo-promyshlennaja gazeta (Commerce and Industry Newspaper), 1917. (In Russ.)
Поступила в редакцию 1 ноября 2016 г.
Сведения об авторе
Мамаев Андрей Владимирович - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН. Сфера научных интересов: начало XX века, революция и гражданская война в России, городское самоуправление, Советы, муниципальные финансы, городское хозяйство. Автор более 40 научных работ. ORCID ID: 0000-0002-1075-0468.
E-mail: andreydx2006@yandex.ru
About the author
Mamaev andrey V. - candidate of historical sciences, senior researcher, Institute of Economics, the Russian Academy of Sciences. Research interests: beginning of the XX century, revolution and civil war in Russia, city government, Soviets, municipal finance, urban economy. The author has more than 40 scientific works. ORCID ID: 0000-0002-1075-0468.
e-mail: andreydx2006@yandex.ru
