CC BY
34
ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ СУДЕБНЫХ И ПОЛИЦЕЙСКИХ ФУНКЦИЙ В ХОДЕ РЕФОРМЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ 1860 Г. В РОССИИ
АЛЕКСАНДР ГРИГОРЬЕВИЧ МАМОНТОВ,
кандидат юридических наук, начальник кафедры теории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: mamontov60@mail.ru
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается отечественный опыт реализации разграничения судебных и полицейских функций на досудебных стадиях уголовного процесса во второй половине XIX в. в России.
Ключевые слова: предварительное следствие, полиция, следователь, уголовный процесс, дознание, судебная власть.
Annotation. Discussed the implementation of the national experience of differentiation of judicial and police functions on pretrial stages of the criminal process in the second half of the XIX century in Russia.
Keywords: preliminary investigation, police, police investigator, criminal procedure, inquiry, judiciary.
Одной из центральных проблем, которую пытались разрешить отцы судебной реформы второй половины XIX в. в России, была проблема функционального согласования деятельности полиции и судов по обеспечению правосудия по уголовным делам.
Первым шагом в этом направлении была попытка теоретического и практического разделения функций полиции и судебных следователей, которые появились сначала в результате мер по облегчению функций исполнительной полиции накануне крестьянской реформы, а затем позиционировались как представители судебной власти. Решение этой проблемы, как нам представляется, остается актуальным и сегодня.
Применительно к реорганизации предварительного следствия различные проекты 1858 г. не предусматривали его полного отделения от полиции и придания независимости от полицейской власти. Так, административно-судебный проект Я.И. Ростовцева, составленный им в сентябре 1858 г., объяснял необходимость специализации чиновников полицейского аппарата таким образом: «Способности людей различны: так, из чинов местной полиции один может быть хороший сыщик, другой — хороший следователь, третий — ловкий распорядитель. Начальнику уезда гораздо удобнее употреблять заседателей на исполнение тех поручений, которые будут сообразнее с личными способностями каждого...»1.
Идея отделения предварительного следствия от полиции возникла в связи с поиском средств и методов усиления исполнительной (административной) функции полиции. Примечательно, что 11 из 40 губернаторов, представивших отзывы о мерах по укреплению полиции накануне крестьянской реформы, высказались за отделение от предварительного следствия общей полиции. Объединяло их признание за следствием специфического характера, требующего специальной юридической подготовки и соответствующих навыков. Ни один из губернаторов не высказался за передачу следствия иному ведомству.
Министр юстиции В.Н. Панин полагал, что «следственную часть неудобно совершенно отделить от полиции.., для производства следствия должны быть учреждены особые чиновники, но в прямом подчинении полиции»2. Разработчики проектов стояли перед сложной дилеммой: с одной стороны, отделение следственной части усиливало исполнительскую функцию полиции, но, с другой, — оно лишало ее важнейшего репрессивного инструмента, чем ослабляло власть в целом. Итак, поиск путей усиления админи-
1 Крестьянский вопрос и Ростовцев // Колокол. 1859. N° 42—43. С. 356. Дата составления проекта уточнена по: Колмаков Н.М. «Ответ на статью: Крестьянский вопрос и Ростовцев» // Колокол, 1959. № 46. С. 377.
2 Соловьев Я.А. Записки сенатора Я.А. Соловьева о крестьянском деле // Русская Старина. 1882. № 3. С. 571.
стративной функции полиции привел разработчиков проекта к осознанию специфичности и сложности следственной работы и необходимости создания специальных чиновников и специальных подразделений полиции по производству предварительного следствия, т. е. организационному разделению общеадминистративной и следственной функции.
Высочайшим повелением от 25 марта 1859 г. были сформулированы те принципы, которыми должна была руководствоваться комиссия при подготовке окончательного проекта Главных начал. Эта правительственная программа предусматривала учреждение особых должностей следственных приставов (по два в каждом уезде), которые причислялись к Министерству юстиции, получая, таким образом, видимость обособления от полиции, но на этом их отличие от полицейских чиновников заканчивалось.
В октябре 1859 г. в состав комиссии был включен известный юрист того времени Н.И. Стояновский; с этого времени весь труд по разработке проектов отделения предварительного следствия от полиции был возложен на него3. Ему удалось принципиально изменить подход к этой проблеме.
В отличие от предшествовавших проектов, предусматривавших в целях усиления полиции механическое освобождение ее от следственной функции, Н.И. Стояновский на основе обобщения опыта западных стран (в большей степени Франции и Германии) рассматривал этот вопрос с точки зрения научно-теоретических положений. Он считал, что следственная власть есть часть судебной власти. По его мнению, полиция должна проводить по происшествиям первоначальное дознание, направленное на установление факта преступления, закрепление улик, розыск подозреваемого, а следователь — предварительное следствие, состоящее в сборе и оценке доказательств и предварительном решении вопроса о виновности лиц. Отсюда он делал вывод, что следственный аппарат должен находиться в судебном ведомстве. Причем этот тезис трактовался Н.И. Стояновским не только как организационное переподчинение следственного аппарата суду, но и как средство обеспечения независимости следственного аппарата от административной и, в первую очередь, полицейской власти.
Процессуальный контроль за направлением предварительного следствия также должен был принадлежать суду: «...никакая другая власть кроме суда, рассмотрению которого подлежит дело, не вправе оста-
навливать производство при прекращении его или направлять его ход»4. Назначение следственного пристава на должность предполагалось предоставить министру юстиции по представлению губернского прокурора, увольнение — не иначе как с преданием его суду. С проектами Н.И. Стояновского были ознакомлены все члены комиссии, которые одобрили содержащиеся в них положения. Однако, каждый по-своему мотивировал возможность (необходимость) передачи производства следствия суду.
Граф Блудов, на начальном этапе прохладно относившийся к реформам вообще, так описывал выгоды такого отделения: «Во Франции, во всех государствах немецких и в Царстве Польском, следствия производятся самими членами судебных мест. Их назначает к сему, когда нужно, Председатель Суда, смотря по способностям к делам сего рода. Сей порядок представляет дать важные выгоды. Во-первых, что Председатели, ответствуя за выбор следователей, стараются избирать к тому людей наиболее благонадежных; во-вторых, что следователи переменяются, и что одни и те же лица не слишком обременяются обязанностями, которые по роду своему и трудностям весьма неприятны, и число следователей может быть во всякое время увеличиваемо или уменьшаемо по мере надобности»5. Именно такое объяснение удовлетворило Александра II, отметившего его одобрительной надписью «Очень хорошо»6.
К марту 1860 г. Н.И. Стояновский подготовил проект «Учреждение следственных судей», в котором, опираясь на процессуально-правовые доктрины европейских государств, явно выходя за рамки правительственной программы, сделал все, что можно было тогда сделать для обеспечения независимости следователей от административной власти.
3 апреля 1860 г. проекты нового устройства земского управления, в том числе и учреждение следственных судей, подготовленные комиссией, были направлены министром внутренних дел в Государственный совет.
3 По свидетельству Н.М. Колмакова (одного из участников комиссии) Н.И. Стояновский написал Наказ судебным следователям и вообще разработал вопрос об отделении следственной части от полиции. (Колмаков Н.М. Крестьянское дело в 1857—1860 гг. // Русская Старина. 1885. № 9. С. 480.).
4 Отдел рукописей Российской Государственной библиотеки (ОР РГБ). Ф. 290. К. 171. Ед. хр. 7. Л. 25.
5 РГИА. Ф. 1405. Оп. 57. Д. 6370а. Л. 20, 21.
6 Там же.
В соответствии с указаниями императора Особое присутствие соединенных департаментов Государственного совета в усиленном составе и членов Главного комитета по крестьянскому делу 19, 23—26 мая 1860 г. рассмотрело составленные в комиссии проекты Учреждения следственных судей, Наказ следственным судьям и Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступления или проступок. В Государственном совете проекты были приняты без существенных изменений и дополнений. Было изменено лишь название следственных чиновников со следующей мотивировкой: «Слова следственный судья могут дать неправильное понятие об учреждении, потому что этот судья не судит, а собирает только данные, представляемые им на разрешение суда; он производит следствие и потому должен именоваться «следователем», но так как ныне следствия из ведомства полиции переходят в ведомство судов, то всего соответственнее было бы назвать его судебным следователем»7. Как видим, члены особого присутствия не признавали до конца за следователями судебного характера их деятельности, и слово «судебный» в наименовании новых чинов должно было обозначать лишь их ведомственную подчиненно сть.
«Учреждение судебных следователей» устанавливало правовое положение, компетенцию и порядок ответственности вновь создаваемых следственных должностей.
Пытаясь придать должности судебного следователя независимый от административной власти характер, разработчикам удалось провести ряд положений, подчеркивающих их принадлежность к судебному ведомству и соответственно этому установленный порядок их назначения, увольнения и перемещения из уезда в уезд министром юстиции8. Главным из них стало провозглашение следователя членом уездного суда: «Судебные следователи суть члены уездного суда...». Однако, законодательно провозглашенные судебный характер, независимость от административной власти и самостоятельность следователя в организационном плане были значительно ограничены.
Процессуальный порядок производства следствия, установленный «Наказом судебным следователям», в своей принципиальной основе оставался прежним. Наказ был призван адаптировать новоучрежденных чиновников в не изменившемся уголовно-процессу-
альном порядке. Это и объясняет наличие в нем множества ссылок на Свод законов.
Новое законодательство вынуждено было решать сложную проблему разграничения дознания и следствия. Это обстоятельство диктовалось необходимостью функционального разграничения участия в следствии полиции и судебных следователей. Однако, этот болезненный вопрос, хотя и находился на переднем плане реформы, так и остался до конца не решенным. Если в дореформенном законодательстве он носил чисто догматический характер и такое разграничение ввиду того, что обе части следствия производились полицией, не имело значительного практического смысла, то с введением судебных следователей он получил жизненно важное практическое значение. Отсутствие законодательного разрешения этой проблемы послужило основой многих нареканий и бед новой организации предварительного следствия.
Таковы были основные черты реформенного законодательства, оформившего отделение следствия от полиции.
Первое, с чем столкнулся новый следственный аппарат, — это почти полное его неприятие всеми местными учреждениями, и, в первую очередь, полицией. С одной стороны, он был отделен от полиции, хотя его деятельность имела самое непосредственное отношение и постоянное соприкосновение с полицией, и потому требовала согласованных с ней действий. С другой, — судебные следователи, хотя и провозглашались членами уездного суда, но все-таки имели, в отличие от обычных членов суда, особую организацию, близкую к организации деятельности становых приставов (участковая система). Суд же по отношению к ним имел контролирующие правомочия. В итоге ни полиция, ни суд не признавали их равноправными партнерами и относились с недоверием. Первый опыт деятельности судебных следователей показал, что их взаимодействие с полицией не было в достаточной степени согласовано с реальными условиями производства следствия. Неудачное законодательное разграничение участия в расследовании полиции и судебных следователей на практике привело к тому, что на самом важном первоначальном этапе
7 РГИА. Ф. 1405. Оп. 57. Д. 6370а. Л. 4.
8 Учреждение судебных следователей от 8 июня 1860 г. Ст. 2. (далее — Учреждение).
9 Головачев А.А. Десять лет реформе 1861—1867 гг. СПб., 1872. С. 178.
■^fefr- ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
расследования возникали несогласованность, а чаще всевозможные пререкания между полицией и следователями. Известный исследователь реформ А.А. Головачев, указывая на непоследовательность законодательства в вопросе об отделении следствия от полиции, писал, что предположение о том, что полиции всегда раньше следователя становится известно о совершенном преступлении (из которого исходили разработчики, наделяя полицию правом производства следственных действий до прибытия судебного следователя), верно лишь для Санкт-Петербурга; в провинции осведомленность и станового пристава, и следователя одинакова. «На практике это приводило к тому, что сотские и другие сельские власти считают необходимым дать знать непременно становому приставу, которого может не быть дома. Судебный следователь же не спешит на место происшествия, так как первоначальное дознание лежит на полиции»9. Это вело к утрате доказательств и волоките. «Полиция недружелюбно относилась к судебным следователям, с учреждением которых прекратился источник незаконных поборов»10. Враждебность полиции к судебным следователям доходила до того, «что становые приставы и исправники ставили себе в заслугу неисполнение требований следователя»11.
Практика показала неудачность опыта реформирования одного звена системы уголовного судопроизводства. Это было достаточно быстро осознано и признано многими видными юристами и государственными деятелями. В объяснительной записке к проекту Учреждения судебных установлений 1863 г., т.е. менее чем через три года после нововведений, отмечалось: «Прислоненное к старой судебной системе учреждение судебных следователей, созданное от части уже по новым требованиям и началам, было в противоречии с окружающей сферой, и опытом показано, что от всех тех властей судебных, полицейских и административных, с которыми судебные следователи были в ежедневном соприкосновении, они встречали не столько содействие, сколько бездействие или даже противодействие»12.
Результаты функционирования нового следственного аппарата настолько разнились с ожидаемыми, что заставили сомневаться чиновников Министерства внутренних дел в принципах, на которых было произведено отделение предварительного следствия от
полиции. Наиболее серьезным недостатком в новой организации следствия М. Зарудный признавал неопределенность отношений, «существующих между полицией и следователем». Он писал, что было бы, «полезным разграничить круг деятельности следователей и полиции не на основании теоретического различия между дознанием и следствием, а на основании практического различия между важным или маловажным преступлением или проступком. Вместе с тем, в видах поддержания установленного Указом от 8 июня 1860 г. принципа отделения суда от полиции полицейские чины по производству следствий и дознаний должны быть в дисциплинарном порядке подчинены общим судебным местам с наложением взыскания по согласованию с непосредственным начальником сих чиновников13.
Высказанные в этой записке мысли почти полностью перекликаются с мнением В.Я. Фукса, который получил за критику судебной реформы репутацию реакционера: «...чтобы преобразование суда и полиции достигали практической своей цели, необходимо, чтобы они были выражением не отвлеченных только доктрин, и еще менее односторонних политических теорий, но соответствовали, с одной стороны, законам историко-органического развития данной страны, а с другой, — современным ей нравственным и экономическим условиям»14.
Таким образом, практика функционирования нового следственного аппарата показала, что его перестройка, хотя и была основана на весьма солидных и логически трудно оспоримых теоретических положениях, не могла дать значительных положительных результатов, так как проводилась вне рамок комплексной административно-судебной реформы и без учета объективных обстоятельств, в которых предстояло действовать судебным следователям. Несмотря на это, исходные цели реформы были достигнуты. Исполнительная полиция была освобождена от производства следствия, что, соответственно, усиливало ее деятельность.
10 Костылев П.Н. Указ. соч. С. 296.
11 Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885. С. 99.
12 Объяснительная записка к проекту Учреждения судебных мест. СПб. 1863. С. 84.
13 РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Л. 76—82.
14 Фукс В.Я. Суд и полиция. М., 1889. Ч. 1. С. 2.
