CC BY
53УДК 341.234 М.Н. Алиева
Проблема негражданства в современном международном праве
Дагестанский государственный университет; madina_alieva_75@mail.ru
В статье затрагивается проблема международно-правового статуса особой категории лиц -неграждан, анализируется деятельность контрольных конвенционных органов по вопросам защиты прав этой категории лиц. Автор уделяет внимание и проблеме отношений между негражданами и государством, на территории которого они проживают или находятся.
Ключевые слова: международное право, права человека, гражданство, неграждане, дискриминация.
В последнее время международное сообщество стало уделять более пристальное внимание исследованию принципов и норм, регламентирующих права неграждан. Соответствующие структуры ООН, а также контрольные конвенционные органы по правам человека широко обсуждают вопросы, относящиеся к защите прав лиц, не имеющих гражданства страны проживания или пребывания.
Так, Комитет по правам человека, учрежденный в 1976 г. согласно ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах, стал одним из первых конвенционных органов ООН. В процессе своей деятельности Комитет неоднократно высказывал ряд конкретных замечаний и рекомендаций в адрес определенных государств по вопросам, связанным с обеспечением прав лиц, не имеющих гражданства страны пребывания.
Проблемы защиты прав неграждан остро стоят и перед Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации, который был учрежден в соответствии со ст. 8 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Комитет рассматривает общие вопросы, относящиеся к запрещению дискриминации лиц, не являющихся гражданами страны пребывания, и высказывает конкретные замечания в адрес тех государств, которые нарушают названную Конвенцию.
В частности, еще в 2000 г., рассматривая 14-й доклад Непала, Комитет выразил беспокойство по поводу огромного числа беженцев из соседних стран и их положения в этом государстве, а также сожалел об отсутствии в докладе какой-либо информации об их положении [1]. Кроме того, отсутствие законной защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, стало также причиной обеспокоенности Комитета. Государства-участники были уведомлены Комитетом о необходимости включить в свои последующие доклады соответствующую информацию о положении беженцев. Он напомнил правительству Непала о важности международных договоров, касающихся защиты беженцев, и незамедлительном принятии специальных норм в национальном законодательстве, которые обеспечивали беженцам права, изложенные в Конвенции.
На своей 57-й сессии Комитетом по ликвидации расовой дискриминации был рассмотрен 15-й периодический доклад Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Комитет с беспокойством отметил, что, как это признало само государство-участник, в отношениях между лицами, ищущими убежища, и принимающими общинами увеличивается расовая напряженность, в результате которой отмечен рост случаев притеснений по расовым мотивам в этих районах, а также возникают угрозы благосостоянию обустроившихся общин этнических меньшинств. Комитет рекомендовал государству-участнику проявить инициативу в стимулировании позитивного отношения к лицам, ищущим убежища, и в их защите от притеснений по расовым мотивам [2].
Комитет выразил обеспокоенность созданием препятствий в вопросе обеспечения адекватного доступа просителей убежища к экспертным юридическим и другим
необходимым услугам, таким, как медицинская помощь и образование. Он рекомендовал государству-участнику осуществлять стратегию, нацеленную на обеспечение просителям убежища доступа к основным услугам, а также на защиту их основных прав. Комитет отметил, что в настоящее время государство-участник предпринимает более активные усилия по оперативному рассмотрению накопившихся прошений о предоставлении убежища, и рекомендовал ему обеспечить эффективные гарантии соблюдения прав всех лиц, ищущих убежища.
В процессе своей деятельности Комитетом по ликвидации расовой дискриминации рассматривались и периодические доклады Узбекистана. Отсутствие внутреннего законодательства в сфере защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, а также случаи дискриминации в отношении беженцев, в частности в области доступа к государственным социальным услугам, поставлены Комитетом в ряд важнейших проблем, которые необходимо решить в ближайшее время. Правительство Узбекистана получило, в свою очередь, рекомендацию по принятию таких мер, как введение в действие законодательства о беженцах в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г.
В 2002 г. периодические доклады были представлены Венгрией на 61-й сессии Комитета по ликвидации расовой дискриминации. Изучив их, Комитет отметил достаточно большое количество «жалоб на дурное обращение и дискриминацию, особенно со стороны полиции, против цыган» [3] и порекомендовал усилить борьбу против плохого обращения полиции с цыганами путем принятия законодательных и иных мер.
Российская Федерация также не осталась в стороне от замечаний, высказанных Комитетом по ликвидации расовой дискриминации в 2003 г. при рассмотрении ее докладов. Им была выражена обеспокоенность по поводу большого числа лиц, являющихся гражданами бывшего СССР и длительное время проживающих на территории России, но оказавшихся незаконными иммигрантами и, следовательно, не получивших российское гражданство. Комитет затронул проблему дискриминации в отношении турок-месхетинцев в Краснодарском крае, которым на протяжении долгого времени произвольно отказывали в регистрации и не предоставляли гражданство. Комитет не обошел вниманием и факты насилия против этнических меньшинств на территории Российской Федерации со стороны скинхэдов и неонацистов. Он рекомендовал принять меры по предотвращению нарушений прав неграждан и защите беженцев и лиц, ищущих убежища.
Неоднократно Комитет поднимал вопрос о расовой дискриминации и мерах борьбы против терроризма. Напомним, что запрещение расовой дискриминации является общепризнанным принципом международного права. Исходя из этого Комитет потребовал от государств, чтобы меры, принятые против терроризма, не сопровождались дискриминацией по признаку расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения.
Учитывая широкое распространение дискриминации в отношении лиц, не имеющих гражданства и проживающих в других странах, Комитет в 2004 г. разработал Общую рекомендацию относительно запрещения дискриминации в отношении неграждан.
Однако такое запрещение не означает, что, согласно современному международному праву, нельзя проводить различия между гражданами и негражданами. Такие различия правомерны, если они, как подчеркивается в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, не являются дискриминационными «в отношении какой-либо определенной национальности».
Вся система современного международного права по правам человека исходит из того, что все люди в силу своей принадлежности к человеческому роду наделены всеми правами и свободами человека, за исключением особых случаев, когда различия, например между гражданами и негражданами, проводятся для достижения
законной цели государства [4] и являются соразмерными с точки зрения достижения этой цели.
Комитет по правам человека ООН в своем общем Замечании № 15 высказал: «Права, зафиксированные в Международном пакте о гражданских и политических правах, распространяются на всех лиц независимо от принципа взаимности, от их гражданства или отсутствия такового... Общее правило заключается в том, что каждое из прав, установленных в Пакте, должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами и негражданами» [5].
Далее в этом же Замечании перечисляются основные права неграждан. К ним относятся: неотъемлемое право на жизнь, охраняемое законом; полное право на свободу и личную неприкосновенность; право на гуманное обращение и уважение достоинства в случае законного лишения свободы. Неграждане не могут быть произвольно лишены жизни; не должны подвергаться пыткам и жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство обращению или наказанию; не должны содержаться в рабстве или в подневольном состоянии; их нельзя лишать свободы на том только основании, что они не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство.
Неграждане имеют право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, а также право покидать страну. В соответствии с Замечанием неграждане равны перед судами и трибуналами. Они имеют право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, в случае уголовного обвинения, предъявляемого им, либо при определении их прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе.
На неграждан не должна распространяться обратная сила закона; запрещено произвольное или незаконное вмешательство в их личную или семейную жизнь, они не могут быть подвергнуты произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность их жилища или тайну их корреспонденции. Неграждане имеют право на свободу мысли, совести и религии, а также право придерживаться своих мнений и выражать их; право на мирные собрания и на свободу ассоциации.
Они могут вступать в брак по достижении брачного возраста. Их дети имеют право на такие меры защиты, которые требуются в их положении как малолетних. В тех случаях, когда неграждане составляют этническое, религиозное и языковое меньшинство, им не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Неграждане имеют право на равную защиту закона. В применении этих прав не должно быть какой-либо дискриминации между негражданами и гражданами. Эти права неграждан могут быть подвергнуты лишь таким ограничениям, которые могут быть введены в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах.
Думается, что на данный момент в качестве актуальнейшей проблемы выступает проблема отношений между негражданами и государством, на территории которого они проживают или находятся. На сегодняшний день остро стоит проблема неграждан в странах Балтии. Кратко остановимся на одной из республик - Латвии. В ноябре 2013 года Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун находился с официальным визитом в Риге, оказывая содействие в урегулировании массового «безгражданства». В настоящее время в Латвии без всякого правового статуса проживают более трехсот тысяч человек -не граждане, не иностранцы. В паспортах этих лиц значится их «особый» статус, сомнительный с точки зрения международного права, - «негражданин» (анг. alien -«чужак, чужой»). Получается, что, имея такой статус, они не являются ни гражданами Латвии, ни иностранцами, ни лицами без гражданства. Следовательно, объем их прав не подпадает ни под одну категорию из принятых в цивилизованном мире.
Согласно современной истории, негражданами в 1990-х годах стали главным образом люди, переселившиеся в Латвию из других республик СССР начиная с 1940 года по 1989 год.
Можно сказать, что латвийские неграждане не имеют аналогов в международной юриспруденции. В этой прибалтийской стране, называющей себя демократической, живут сотни тысяч так называемых неграждан, чьи права систематически, прямо или косвенно ущемляются. Они имеют лишь право на защиту со стороны государства за рубежом, право проживания в Латвии, но не вид на жительство в ней. Неграждане Латвии не имеют избирательных прав (но могут состоять в партиях Латвии и делать им пожертвования), ограничены в выборе ряда профессий, в приобретении недвижимости, размере пенсии, обучении в ряде вузов, ношении оружия.
По подсчетам Латвийского комитета по правам человека, имеется 79 различий в правах между гражданами и негражданами республики [6].
Остро в данном контексте стоит и языковой вопрос. Согласно статистике, на 1 июля 2011 г. русские составили 27,3 % от всего населения Латвии. В стране также проживают белорусы, евреи, украинцы, грузины, поляки, число которых значительно меньше. Русский язык в качестве родного считают 39,6 % жителей Латвии, что доказывает довольно высокий статус русского языка в стране. Тем не менее, он имеет статус иностранного языка, такого, как английский или испанский. Для сравнения - в Финляндии, несмотря на то, что на финском языке говорят более 90 % ее жителей, а на шведском - всего более 5 %, шведский язык в этой стране имеет статус второго государственного.
Проблема массового «негражданства» в Латвии и других странах до сих пор не решена. Желание властей Латвии отстранить национальные меньшинства от участия в делах государства противоречит Конституции Латвии, в которой ясно прописано, что суверенная власть принадлежит народу (гл. 1, п. 2) [7].
Исследование проблем неграждан сегодня осложняется отсутствием в международном праве общего определения для категорий лиц, относящихся к негражданам. Почти все ученые-юристы, занимающиеся проблемой негражданства в международном праве, рассматривают ее, изначально разделяя неграждан на различные категории (Куприянова М.В., Карташкин В.А., Солнцев А.М., Абашидзе А.Х., Боярс Ю.Р., Иванов Д.В., Басик В.П. и др.) [9-14]. Как правило, к ним относят беженцев и лиц, ищущих убежище; иностранцев; лиц, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам; трудящихся-мигрантов и членов их семей; апатридов (лиц без гражданства); лиц, являющихся объектом торговли. Поэтому практически вся защита неграждан сводится к защите этих отдельных групп, которые рассматриваются обособленно. На наш взгляд, это неправильная позиция, поскольку, несмотря на наличие в международном праве подгрупп неграждан, они все же имеют общие проблемы, цели и обстоятельства. Учреждениям ООН и другим правозащитным организациям необходимо объединить усилия и направить их на более широкую защиту неграждан в целом, несмотря на то, что акты, уже принятые в целях защиты вышеуказанных отдельных групп неграждан ранее, никогда не будут лишними. Кроме того, давно назрела необходимость в новом определении термина «неграждане», которое должно иметь обобщенный контекст, и одновременно содержать в себе характеристики, под которые будут подпадать все категории неграждан.
В заключение хотелось бы отметить, что непрекращающаяся до настоящего момента практика дискриминационного обращения с негражданами во многих странах мира наглядно свидетельствует о том, что в международно-правовой сфере отсутствуют эффективные стандарты защиты прав лиц, не являющихся гражданами государства, в котором они проживают или находятся. Устранение такого серьезного пробела необходимо в целях более эффективной защиты лиц с так называемым «особым правовым статусом».
Литература
1. Doc. UN CERD/C/337/Add. 4. 18 August 2000.
2. Doc. UN CERD/C/338/Add. 12. Part I. 21 August 2000.
3. Doc. UN CERD/C/61 /CO/6, 23 August 2002.
4. Committee on the Elimination of Racial Discrimination, general recommendation XIV. § 2.
5. Human Rights Committee, General comment № 15 on the position of aliens under the Covenant, 1986. § 1-2.
6. http: //www.regnum.ru/news/polit. Дата обращения - 15.01.14.
7. Конституция Латвийской Республики - http://cvk.lv/pub/public/29171.html. Дата обращения: 9 декабря 2013 г.
8. Карташкин В.А., Солнцев А.М. Права отдельных групп неграждан в международном праве // Современное право. - 2013. - № 10.
9. Куприянова М.В. Международное регулирование прав неграждан: дис. ... к. юр. наук. - М., 2009.
10. Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. - М., 1996.
11. Басик В.П. Правовое положение негражданина Российской Федерации и иностранцев в России. - М., 2004.
12. Иванов Д.В. Беженцы в современном международном праве. - М., 2006.
13. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. - М., 1986.
Поступила в редакцию 10 ноября 2013 г.
UDK 341.234
The problem of non-citizenship in the international law of today
M.N. Aliyeva
Dagestan State University; madina_alieva_75@mail.ru
The article deals with the problem of international and legal status of special category of individuals - non-citizens. The activity of inspecting conventional organs on the question of the protection of non-citizens' rights is also analyzed in it. The author pays attention to the problem of relationships between non-citizens and the state they live or stay in.
Keywords: international law, human rights, citizenship, non-citizens, discrimination.
Received November 10, 2013
