CC BY
59
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2020, №5
УДК 332
Игорь ЩЕРБАК
ПРОБЛЕМА НАГОРНОГО КАРАБАХА В ФОКУСЕ АНТИКРИЗИСНОЙ ДИПЛОМАТИИ ЕС
Аннотация. В статье анализируются ключевые аспекты политики Евросоюза в отношении вооружённого конфликта между Арменией и Азербайджаном вокруг Нагорного Карабаха. Исследуются основные параметры присутствия ЕС в регионе и степень его влияния на политические процессы и мирное урегулирование конфликта. Обозначены основные направления возможных совместных действий конфликтующих сторон и международных посредников (Россия, США, Франция) по мирному урегулированию кризиса в рамках Минской группы ОБСЕ. Особое внимание в этом контексте уделяется вопросам статуса Нагорного Карабаха и моделям возможных миротворческих миссий ОБСЕ в регионе.
Ключевые слова: вооружённый конфликт между Арменией и Азербайджаном, геополитические интересы Евросоюза на Южном Кавказе, мирное урегулирование, роль Минской группы ОБСЕ, статус Нагорного Карабаха.
Конфликт на Южном Кавказе и геостратегические интересы ЕС
Эскалация вооружённого конфликта в конце сентября 2020 г. между Арменией и Азербайджаном вызвала серьёзную обеспокоенность в Евросоюзе по нескольким причинам. В отличие от предыдущих вооружённых столкновений между двумя странами, имевших место в последнее десятилетие, этот конфликт характеризовался гораздо большими масштабами военных действий и их интенсивностью, использованием ракет, танков, авиации, беспилотников, а также современных систем связи и управления боем. Важной особенностью нынешнего конфликта стало то, что он происходит не только в зоне соприкосновения сторон в Нагорном Карабахе, а непосредственно на армяно-азербайджанской границе, т.е. в трёхстах километрах севернее. Военное противостояние вблизи важнейшего энергетического и транспортного коридора, соединяющего регионы Каспийского моря и Южного Кавказа с Европой, которому Брюссель придаёт геостратегическое значение, вызвало особую тревогу в Евросоюзе, поскольку это напрямую затрагивало интересы его энергетической безопасности.
В ЕС также опасались, что продолжение конфликта может спровоцировать полномасштабный региональный кризис в случае втягивания в него Турции и Ирана. Возникла бы угроза дестабилизации не только Южного Кавказа, но и всего Ближнего Востока, с последующими потоками беженцев в Европу и активизацией терроризма в регионе. Особенно уязвим в этом плане Иран, где к известным сложностям внутриполитической обстановки добавилось недовольство азербайджанского населения северной части страны позицией Тегерана, поддерживающего Армению1.
© Щербак Игорь Николаевич - кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Отдела европейской безопасности ИЕ РАН, ведущий научный сотрудник ИМИ МГИМО МИД РФ. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, д. 11, стр. 3. Е-mail: inshcherbak@gmail.com. Статья поступила в редакцию: 07.10.2020. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran520206067.
1 Shaffer B. Armenia - Azerbaijan Conflict Poses Threat to European Energy Security. Policy Paper, 17.07.2020. URL: https://www.fdd.org/analysis/2020/07/17/armenia-azerbaijan-conflict-energy-security/ (дата обращения 04.10.2020).
Проблема Карабаха: видение из Брюсселя
С самого начала вооружённого конфликта Евросоюз выступил за возобновление переговоров между воюющими сторонами с целью его урегулирования при содействии сопредседателей Минской группы ОБСЕ. Эта позиция была подтверждена в совместном заявлении президентов России, США и Франции по Нагорному Карабаху от 1 октября с. г., в котором содержался призыв прекратить боевые действия и возобновить переговоры без предварительных условий1. Позднее к этому заявлению присоединилась канцлер Германии А. Меркель.
Франция как постоянный член Совета Безопасности ООН поддержала принятое единогласно заявление председателя СБ ООН, в котором сторонам рекомендовалось незамедлительно вернуться к переговорам с целью урегулирования конфликта и подтверждалась центральная роль Минской группы ОБСЕ в этом процессе .
Это в определённой степени подтверждает, что Евросоюз, не располагая собственными механизмами и инструментами кризисного реагирования в данном регионе, предпочитает выстраивать партнёрские отношения в этих вопросах с ведущими международными организациями, а также с Россией как наиболее влиятельной державой на Южном Кавказе. Как представляется, стремление Евросоюза содействовать урегулированию кризисной ситуации объяснялось возросшей геостратегической значимостью этого региона для ЕС.
Активное участие ЕС в мирном урегулировании конфликта с последующим восстановлением региона рассматривается в Брюсселе как важнейшая гарантия обеспечения безопасности и стабильности поставок нефти и газа из зоны Каспийского бассейна в Западную Европу через трубопроводы Баку - Тбилиси - Джейхан и Баку - Тбилиси - Эрзерум, снижая тем самым зависимость от поставщиков из стран Ближнего Востока и России. Такой подход вписывается и в планы западноевропейских компаний, рассматривающих этот регион (в особенности Азербайджан) как перспективный с точки зрения будущих инвестиций в его нефтяную и газовую инфраструктуры3.
Параметры влияния Евросоюза в регионе
ЕС, повышая свой профиль в кризисном регулировании, рассчитывает сохранить и, возможно, даже нарастить инвестиции в посткризисный период в его политические по своей сути программы в государствах Южного Кавказа. Среди них стоит назвать проекты TRACECA program.22, TRACECA program.20, TACISprogram 2, INOGATE, направленные на содействие «новым демократиям» в достижении политической и экономической независимости и расширении их доступа на рынки государств Евросоюза. В течение последнего десятилетия ЕС инвестировал в эти проекты, охватывающие государства Южного Кавказа, более 1 млрд евро, став одним из ведущих западных поставщиков технической и гуманитарной помощи в регионе.
Тенденции к возрастанию влияния Евросоюза в регионе и интеграции с государствами Южного Кавказа в рамках политики Восточного партнёрства усилились после подписания с Грузией соглашений об ассоциации (Association Agreement) и всеобъемлющей зоне свободной торговли (Comprehensive Free Trade Area), а также отдельного всеобъемлющего и расширенного соглашения о партнёрстве с Арменией (Comprehensive & Enhanced Partnership Agreement
1 Заявление президентов России, США и Франции по Нагорному Карабаху. Президент России. 01.10.2020. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/64133 (дата обращения 03.10.2020).
2 UN Security Council calls for the Karabakh clashes to end immediately. TASS. 30.09.2020. URL: https://tass.com/ world/1206661 (дата обращения 19.10.2020).
3 Digging out of Deadlock in Nagorno-Karabakh. Report №255. International Crisis Group. 20.10.2019. URL: https:// www.crisisgroup.org/europe-central-asia/caucasus/nagorno-karabakh-conflict/255-digging-out-deadlock-nagorno-kara bakh/ (дата обращения 10.10.2020).
- CEPA). В результате страны региона получили доступ к перспективным проектам и программам ЕС, которые значительно расширили сферу их сотрудничества с Евросоюзом, включив в неё климат, управление бизнесом, водные ресурсы, образование молодёжи, информационные технологии (EU4 Climate, EU4 Business, EU4 Digital, EU4 Youth, EU4 Water Initiative plus)1.
Таким образом, уже к началу новой фазы вооружённого противостояния между Арменией и Азербайджаном ЕС создал правовую и ресурсную основу, дающую возможность проецировать своё влияние на политические процессы в регионе. Вместе с тем в силу сложности обстановки вокруг Нагорного Карабаха, амбиций региональных игроков и тупика в отношениях между противостоящими сторонами Брюссель объективно не смог сформировать полноценную и эффективную стратегию своего присутствия в регионе, позволяющую предотвратить трансформацию «замороженного» конфликта в горячую фазу. Однако можно предположить, что в случае успеха попыток мирного урегулирования и постконфликтного восстановления региона при своём участии ЕС сохранит реальные возможности для усиления в перспективе своего влияния на Южном Кавказе.
Роль Минской группы ОБСЕ в контексте антикризисной стратегии ЕС
Перспективы мирного урегулирования кризисной ситуации на Южном Кавказе зависят, прежде всего, от политической воли конфликтующих сторон найти взаимоприемлемые развязки по узловым вопросам. Важную роль в этом процессе должны сыграть влиятельные государства и международные организации, в том числе ООН, ЕС и ОБСЕ.
Консенсус ведущих мировых держав относительно центральной роли Минской группы ОБСЕ в урегулировании конфликта позволяет предположить, что в качестве основы будущего переговорного процесса будут взяты наработки Минской группы, сформулированные в ходе предыдущих этапов переговоров под её эгидой в 2009-2012 гг. Речь идёт о шести основных элементах «дорожной карты» карабахского урегулирования (т.н. Мадридские базовые принципы), разработанных в тот период сопредседателями Минской группы ОБСЕ Россией и Францией и поддержанных США:
- возвращение соседних с Нагорным Карабахом территорий под контроль Азербайджана;
- предоставление временного статуса Нагорному Карабаху, который гарантирует этой территории самоуправление и безопасность;
- создание коридора, связывающего Армению с Нагорным Карабахом;
- определение окончательного правового статуса Нагорного Карабаха путём юридически обязательного волеизъявления;
- обеспечение права внутренне перемещённых лиц и беженцев на возвращение в места их пребывания;
- предоставление сторонам конфликта международных гарантий безопасности, включая проведение миротворческих операций2.
Хотя Ереван и Баку на том этапе не возражали против данных предложений Минской группы ОБСЕ, прорыва в переговорном процессе достичь не удалось, и в итоге конфликт разгорелся с новой силой осенью 2020 г. Вопрос о принадлежности Нагорного Карабаха превратился в центральный фактор внутриполитической повестки, как в Армении, так и в Азербайджане, что сузило поле манёвра в достижении мирного урегулирования для правящих элит в обеих странах и обусловило непримиримость позиций сторон.
1 Ibid.
2 Statement by the OSCE Minsk Group. OSCE. 10.07.2009. URL: osce.org/mg/51152 (дата обращения 10.10.2020).
Ключевые проблемы мирного урегулирования
В случае достижения прочного и стабильного соглашения о прекращении огня между сторонами ключевыми вопросами будущего переговорного процесса станут определение статуса Нагорного Карабаха и модальности возможной международной миссии по поддержанию мира или наблюдательной миссии для реализации договорённостей о прекращении боевых действий.
За последнее десятилетие в информационном поле находились различные варианты урегулирования этого острейшего вопроса, выдвигаемые сторонами в неформальном ключе (широкая автономия - республика в рамках Азербайджана, временный статус, независимый статус, проведение референдума при обеспечении равных прав при голосовании для армянского населения Нагорного Карабаха и азербайджанских перемещённых лиц из Карабаха, находящихся на территории Азербайджана и т.д.). Однако данные опции не стали предметом конкретных официальных переговоров между Баку и Ереваном в условиях продолжающегося противостояния и отсутствия сдвигов в нормализации отношений.
Очевидно, что решение этого важнейшего вопроса, являющегося «камнем преткновения» на пути прочного мирного урегулирования, может быть найдено прежде всего на основе прямого диалога между сторонами при содействии Минской группы ОБСЕ, а также структур ООН, ЕС и заинтересованных государств. Первым шагом в этом направлении могло бы стать обсуждение всех возможных вариантов статуса Нагорного Карабаха, чтобы найти точки соприкосновения в позициях обоих государств и создать необходимую атмосферу для поиска оптимальной формулы урегулирования.
Позитивным развитием в этом плане стало недавнее заседание Минской группы в Женеве (13 октября) и совместное заявление её сопредседателей (Россия, США и Франция) о том, что они плотно работают с конфликтующими сторонами по ключевым вопросам политического урегулирования в целях выхода на достижение «переговорного решения»1.
Существенно и заявление премьер-министра Армении Н. Пашиняна о возможности обсуждения ввода российских миротворцев в рамках Минской группы
ОБСЕ . В случае рассмотрения этого вопроса в ходе возможных переговоров под эгидой Минской группы встанет вопрос о мандате, сроках развёртывания, составе и оснащении подобных миссий.
У ОБСЕ уже имеется определённый опыт участия в комплексных миссиях.
В частности, речь идёт о следующих прецедентах и моделях миссий ОБСЕ, в прошлом развёрнутых в различных «горячих точках»:
- осуществление мониторинга и контроля за прекращением огня (миссия по контролю за прекращением огня в Косово, мониторинговая миссия на Украине, миссии в Молдове и в Грузии);
- взаимодействие с силами по поддержанию мира и с объединёнными военными комиссиями (в Молдове, Грузии, на Украине, в Косово, Боснии и Герцеговине);
- мониторинг границ (в Грузии, миссия наблюдения на пограничных пунктах со стороны Российской Федерации - Гуково, Донецк);
- мониторинг территорий между сторонами в конфликте и составление периодических докладов о ситуации безопасности в зоне конфликта (в Грузии и на Украине).
Особое место занимает мониторинговая миссия ОБСЕ на Украине, учреждённая в мар-
1 Statement of Co-chairs of Minsk Group OSCE in Geneva. OSCE. URL: https://www.osce.org/minsk-group/4669 (дата обращения 10.10.2020).
2 Armenian PM says OSCE Minsk Group may discuss Russian peacekeepers' deployment to Karabakh. TASS. 03.10.2020. URL: https://tass.com/world/1208265 (дата обращения 10.10.2020).
те 2014 г. на основании решения Постоянного Совета ОБСЕ (решение РС^ЕС/1117)1.
Её уникальность в том, что гражданские наблюдатели ОБСЕ по сути дела выполняют функции военных наблюдателей и работают в условиях, близких к боевым (постоянные артиллерийские обстрелы, повышенная минная опасность, нападения на конвои наблюдателей вооружённых групп и т.д.). Кроме того, впервые в практике полевых миссий на ОБСЕ была возложена поддержка процессов политического урегулирования.
Можно предположить, что основной проблемой на переговорах о присутствии ОБСЕ в зоне конфликта будет вопрос о совместимости возможной миссии Организации и её мандата с принципами, регулирующими проведение подобных операций. Как известно, они закреплены в пп. 20 и 25 Хельсинкского документа (операции ОБСЕ не предусматривают применение силы; требуется консенсус всех прямых участников конфликта; операции должны быть нейтральными и не являться альтернативой переговорному процессу).
Как представляется, с учётом предыдущей истории конфликта достижение прочного мирного соглашения между Арменией и Азербайджаном возможно прежде всего в результате прямого диалога между сторонами и их действительной готовности к скорейшему урегулированию. Ведущие государства и международные организации, имеющие интересы в регионе - Россия, США, Турция, Иран, Евросоюз (Франция и Германия), ООН, ОБСЕ - могут оказать практическое содействие урегулированию, побуждая стороны к достижению компромисса и используя в этих целях имеющиеся в их распоряжении рычаги и механизмы влияния.
Перспективы урегулирования в контексте антикризисной стратегии ЕС
Евросоюз обладает значительным потенциалом конструктивного воздействия на конфликтующие стороны. За последнее десятилетие ЕС создал в регионе разветвлённую инфраструктуру политического и экономического влияния (соглашение об ассоциации, различные программы и проекты, техническая помощь и т.д.). Параллельно Евросоюз модернизировал инструменты и механизмы кризисного реагирования и международного посредничества, раннего прогнозирования кризисных ситуаций, а также операций по поддержанию мира.
Во многом этому способствовали реформы, призванные повысить эффективность механизмов принятия решений по управлению кризисами и обогащение инструментария по предотвращению и урегулированию конфликтов. Ключевым направлением модернизации антикризисного потенциала ЕС стала интеграция механизмов союза в целостную систему антикризисного реагирования2.
Совершенствование системы управления кризисными ситуациями позволило ЕС встроить в кризисную дипломатию важнейшие элементы интегрированного военно-гражданского измерения с упором на социально-экономическое возрождение и восстановление государственного управления, стабилизацию и послевоенное развитие. В результате усилилась координация между Европейской комиссией, Советом и государствами-членами, повысился уровень планирования операций, «культура координации» стала определяющей в кризисной дипломатии ЕС.
В контексте карабахской проблемы интерес представляет опыт применения ЕС стратегии «структурной стабилизации». В последнее время ЕС всё активнее опирается на структурные инструменты, которые призваны предотвращать кризисные ситуации путём устранения или нивелирования социально-политических причин зарождения конфликтов. К ним относят-
1 Lehne S. Reviving the OSCE: European Security and the Ukraine Crisis. Carnegie Europe. URL: https://www. carne-gieeurope.eu/2015/09/22/reviving-osce-security-and-ukraine-crisis-pub-61362 (дата обращения 10.10.2020).
2 Щербак И.Н. Роль ООН, ЕС и ОБСЕ в кризисном урегулировании. М.: ИЕ РАН, 2019.
ся предоставление гуманитарной и финансовой помощи, политический диалог по возможной модели интеграции с ЕС и другие меры, побуждающие и стимулирующие стороны конфликтов к сотрудничеству для нахождения развязок по их урегулированию.
Стратегия «структурной стабилизации» (предоставление финансовых и экономических бонусов в обмен на приверженность поиску мирного урегулирования) активно применяется Брюсселем также в отношении государств-соискателей на ассоциацию с ЕС или на полноформатное членство в союзе. В практическом плане эта стратегия была задействована в отношении урегулирования конфликтов между Турцией и Кипром, а также для урегулирования отношений между Сербией и Косово в рамках «процесса стабилизации и ассоциации» на Балканах. При определённых условиях Евросоюз мог бы использовать этот опыт в отношении Армении и Азербайджана для поощрения их конструктивного поведения, применяя стратегию «структурной стабилизации».
* * *
Обострение кризисной ситуации в регионе Южного Кавказа напрямую затрагивает стратегические интересы Евросоюза, что мотивирует его к сотрудничеству с другими заинтересованными государствами в поисках прочного мирного урегулирования масштабного вооружённого конфликта между Арменией и Азербайджаном. Евросоюз обладает значительным потенциалом влияния на внутриполитические процессы в странах этого региона и имеет возможность побуждать стороны к конструктивности через созданную им ранее инфраструктуру различных программ и проектов, а также модернизированные инструменты кризисного реагирования («структурная стабилизация»).
Крайне важно, что движение в сторону скорейшего мирного урегулирования конфликта опирается на поддержку ключевых государств, имеющих непосредственные интересы в регионе и в первую очередь России, которая взяла на себя важнейшую роль посредника в достижении соглашения о прекращении огня между противоборствующим сторонами. Активное вовлечение в переговорный процесс по мирному урегулированию Минской Группы ОБСЕ вселяет надежду на координированные усилия сопредседателей Минской Группы (России, США и Франции) в целях полномасштабного и прочного урегулирования нынешнего кризиса.
Наиболее сложными вопросами будущего переговорного процесса станут статус Нагорного Карабаха и возможное направление миротворческой международной миссии в регион.
Как представляется, окончательные решения по урегулированию конфликта могут быть закреплены в документах специальной международной конференции под эгидой ОБСЕ либо в другом формате, согласованном всеми заинтересованными сторонами.
Достижению комплексных договорённостей способствовало бы принятие промежуточных мер доверия в целях разрядки напряжённости и обеспечения конструктивной атмосферы для переговорного процесса. Речь могла бы идти о демилитаризации приграничных зон, создании международной наблюдательной миссии по контролю за соблюдением соглашений о прекращении огня, проведении с помощью международных организаций разминирования в этих зонах, создании двусторонней комиссии по сотрудничеству в обеспечении поливного земледелия в засушливых районах двух стран. Ключевым условием для этого должно стать начало диалога между Баку и Ереваном по нормализации двусторонних отношений.
Список литературы
Европа между трёх океанов / под общ. ред. Ал.А. Громыко и В.П. Федорова. М.: ИЕ РАН,
СПб: Нестор-История, 2019.
Щербак И.Н. Роль ООН, ЕС и ОБСЕ в кризисном урегулировании. М.: ИЕ РАН, 2019.
Шумилин А.И. Европейская политика соседства: время потрясений // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2020. №4(16). С. 86-93. DOI: 10.15211/vestnikieran420208693.
References
Digging out of Deadlock in Nagorno-Karabakh. Report №255. International Crisis Group. October 20, 2019. Available at: https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/caucasus/nagorno-kara bakh-conflict/255-digging-out-deadlock-nagorno-karabakh/ (assessed 10.10.2020). (In Russian and English).
Gromyko, Al.A. (2018) Political Landscape of Europe. The Spectre of Geopolitical Solitude. Analiticheskie zapiski IE RAN [Analytical papers of IE RAS]. №2(31). Available at: http://en.insti tuteofeurope.ru/images/uploads/analitika/2018/wp31.pdf (assessed 10.10.2020). (In Russian).
Gromyko, Al.A., Fedorov, V.P. (eds.) (2019) Evropa mezhdu treh okeanov [Europe between Three Oceans]. Moscow: IE RAN, Sankt-Peterburg: Nestor-Istorija. (In Russian).
Klever, E. The Nagorno-Karabakh conflict between Armenia and Azerbaijan: An overview the current situation. Available at: https://europeanmovement.eu/wp-content/uploads/2015/05/2013.09-Current-situation-Nagorno-Karabakh.pdf (assessed 18.10.2020).
Lehne, S. Reviving the OSCE: European Security and the Ukraine Crisis. Carnegie Europe. September 22, 2015. Available at: https://www.carnegieeurope.eu/2015/09/22/reviving-osce-security-and-ukraine-crisis-pub-61362 (assessed 04.10.2020).
Not Just Talking About Peace, but Finding a Way There. Impact Note. International Crisis Group. April 19, 2017. Available at: https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/caucacus/conflict-resolution-south-caucasus-eu-s-role (assessed 17.10. 2020).
Shaffer, B. Armenia-Azerbaijan Conflict Poses Threat to European Energy Security. Policy Paper. The Foundation for Defense of Democracies. July 17, 2020. Available at: https://www.fdd. org/analysis/2020/07/17/armenia-azerbaijan-conflict-energy-security/ (assessed 04.10.2020).
Shcherbak, I.N. (2019) Role IN, ES, OBSE mirnoe uregulowanie [The role of the UN, EU and OSCE in crisis regulation]. Moscow: IE RAN. (In Russian).
Shumilin, A.I. (2020) Evropejskaya politika sosedstva: vremya potryasenij [European Neighborhood Policy: a time of turmoil]. Nauchno-analiticheskij vestnik IE RAN [Scientific and Analytical Herald of the Institute of Europe RAS]. 4(16). P. 86-93. DOI: 10.15211/vestnikieran420208693.
The European Partnership for the Peaceful Settlement of the Conflict Over Nagorno-Karabakh, Progress and Prospects. EPNK. 2018. Available at: https://www.international-alert.org/sites/default/ files/publications/EPNK%20Progress%20and20%Prospects.pdf (assessed 17.10.2020).
Wolff, S. The European Union and the Conflict over Nagorno-Karabakh. November, 4-5, 2007. Available at: https://stefanwolff.com/wp-content/uploads/2007/10/EU--NK.pdf (assessed 19.10. 2020).
Zacha, O. (2018) EU Policy Gaps towards the Nagorno-Karabakh conflict Action long overdue. Policy paper. Available at: https://stratpol.sk/wp-content/uploads/2018/06/webZACHA-EU-policy-gaps-towards-Nagorno-Karabakh-conlict.pdf (assessed 17.10.2020).
Armenia-Azerbaijan Conflict in the Center of the EU Crisis Diplomacy
Author. Igor Shcherbak, Candidate of Sciences (History), Leading Research Fellow, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Leading Research Fellow, IMI MGIMO Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: inshcherbak@gmail.com.
Abstract. The article analyses the key aspects of the EU policy towards Armenian-Azerbaijan armed conflict. The author explores basic parameters of the EU presence in the region and a degree of its influence on political processes and peaceful settlement. The article shows basic directions of possible collective actions of the parties to the conflict and international mediators (Russia, USA, leading states of the EU) concerning peaceful settlement of this crisis situation in the framework of Minsk Group of the OSCE. In this context, the author devotes attention to the questions of status of Nagorno-Karabakh and models of possible international peacekeeping missions to the area.
Key words: armed conflict between Armenia and Azerbaijan, the EU geostrategic interests in the South Caucasian, peaceful settlement of the crisis, a role of the Minsk Group of the OSCE, status of Nagorno-Karabakh.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran520206067.
