CC BY
166
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
А.И. Моисеев*
Проблема международного информационного обмена в борьбе с терроризмом
Аннотация. Постоянный обмен актуальной информацией должен лечь в основу эффективного противодействия терроризму, в особенности международному терроризму. Необходимость такого обмена неоднократно подчеркивалась, в том числе и Организацией Объединенных Наций, что нашло отражение в ряде международных документов. Вопросы, связанные с информационным обменом в сфере борьбы с терроризмом, затрагиваются в деятельности практически всех органов ООН. Можно сделать вывод, что проблеме информационного обмена в рамках ООН со временем стало уделяться достаточное внимание. В статье не только представлены и проанализированы некоторые документы, направленные на расширение межгосударственного сотрудничества по обмену актуальной информацией, но и предложены стратегически важные направления, в соответствии с которыми, как представляется, следует производить такой обмен. Анализируя современное положение дел в вопросах международного информационного сотрудничества, можно сделать вывод о наличии ряда проблем, таких как сложности оборота информации, которой присвоен гриф секретности, и низкая степень участия в обмене информацией ряда государств. Исходя из этого определены предположительно наиболее значимые пути развития и расширения межгосударственного взаимодействия в сфере международного информационного сотрудничества по борьбе с терроризмом. Ключевые слова: международное право, международный терроризм, терроризм, международное сотрудничество, информационный обмен, международная безопасность, Организация Объединенных Наций, контртеррористический комитет ООН, антитеррористический центр СНГ, обмен секретной информацией.
Насколько же необходим информационный обмен в данной конкретной сфере? Эффективное противодействие терроризму сегодня должно быть основано на постоянном обмене актуальной информацией. А учитывая к тому же, что многие террористические организации имеют весьма разветвленную структуру и действуют на территории сразу нескольких государств, постоянный обмен информацией — очень важный элемент консолидации усилий в борьбе с международным терроризмом.
Наличие эффективного обмена информацией необходимо и для проведения совместных антитеррористических операций, и для контроля над перемещением и активностью террористов, для борьбы с финансированием терроризма, а в конечном итоге и для распространения передового опыта среди участников международного общения. Один из важнейших выводов, который можно сделать, изучая теракты 11 сентября, со-
стоит в том, что необходимо постоянно улучшать способы обмена информацией между спецслужбами, полицией и правосудием.
Эта необходимость также неоднократно констатировалась в резолюциях Организации Объединенных Наций (ООН) еще до упомянутых терактов, например, в Декларации, дополняющей Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г., утвержденной резолюцией 51/210 17 декабря 1996 г. звучит призыв «в целях повышения эффективности осуществления соответствующих правовых документов активизировать, при необходимости и где это уместно, обмен информацией о фактах, связанных с терроризмом, избегая при этом распространения неточной или непроверенной информации»1.
1 Сайт ООН; URL: <http://www.un.org/ru/documents/
ded_conv/dedarations/terrdec1.shtml> (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.)
© Моисеев А.И., 2014
* Моисеев Александр Игоревич — аспирант кафедры международного права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
А.И. Моисеев
Представляется, что информационный обмен должен прежде всего вестись по нескольким стратегически важным направлениям:
- информация о личности и активности террористов;
- информация о новых методах противодействия терроризму, специальных средствах и тактических приемах;
- раскрытие имеющейся информации о финансировании террористических организаций через кредитные, коммерческие или иные организации государств;
- координация и проведение совместных операций на территории одного или нескольких государств;
- своевременное и полное предоставление информации, необходимой для проведения расследований и судебных разбирательств в отношении преступлений террористической направленности.
Этот перечень далеко не исчерпывающий, но можно предположить, что именно по этим направлениям следует вести наиболее оживленный обмен информацией.
В качестве примера документа, направленного на расширение информационного обмена в этой сфере, можно привести совместную декларацию РФ и Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) о сотрудничестве в борьбе с международным терроризмом: «Каждому из участников предлагается назначить орган, который будет координировать действия с правоохранительными учреждениями, ведомствами, занимающимися противодействием финансированию терроризма, и другими заинтересованными правительственными учреждениями, а также выполнять функции центрального контактного пункта для целей осуществления Декларации»2.
Как мы видим, также важно, чтобы обмен осуществлялся теми органами государства, которые обладают актуальной информацией либо напрямую связаны с противодействием терроризму. Соответственно, обмен должен происходить на уровне правительств государств — участников международного общения, на уровне правоохранительных органов, органов юстиции, а также с участием специализированных органов безопасности.
Помимо обмена напрямую между государствами, нельзя забывать также и о существовании международных организаций, а значит, и об обмене информацией на этом уровне.
Отдельный интерес представляют нормы, содержащиеся в документах, принимаемых в рамках ООН. К примеру, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, поль-
зующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 14 декабря 1973 г. в ст. 4 предусматривает следующие пути сотрудничества для предотвращения конвенционных преступлений:
«а) принятия всех практически осуществимых мер по предотвращению подготовки в пределах их соответствующих территорий совершения этих преступлений в пределах или вне пределов их территории;
б) обмена информацией и координации принятия административных и других соответствующих мер, для того чтобы предотвратить совершение таких преступлений»3.
Конвенция, однако, не дает развернутого ответа на вопрос, какой же именно информацией государства должны обмениваться, конкретно указывая лишь на необходимость предоставления заинтересованным сторонам информации об обстоятельствах и жертве преступления, а также информации о результатах предпринятых уголовно-процессуальных действий по отношению к предполагаемому преступнику. Настолько же мало внимания уделяется обмену информацией и в Международной конвенции о борьбе с захватом заложников 1979 г. Для сравнения можно обратить внимание на положения ст. 15 Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. как на более совершенный инструмент, регламентирующий информационный обмен между государствами в сфере борьбы с терроризмом. В данной статье речь идет о мерах, принимаемых государствами для предотвращения преступлений согласно Конвенции. К числу таких мер по праву отнесен и «обмен точной и проверенной информацией в соответствии с национальным законодательством»4, а также «осуществления, когда это уместно, исследований и разработок в отношении методов обнаружения взрывчатых и других опасных веществ, которые могут вызывать смерть или увечья, проведения консультаций по вопросам разработки стандартов для маркировки взрывчатых веществ в целях определения их происхождения в ходе расследований после взрывов, обмена информацией о превентивных мерах, налаживания сотрудничества и передачи технологии, оборудования и соответствующих материалов»5. Указанные поло-
2 Совместная декларация РФ и АСЕАН 4 июля 2004 г. Джакарта, Индонезия. Сайт посольства РФ в Республике Индонезия; URL: http://www.indonesia.mid.ru/russia-asean/ docs-02.html (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.)
3 Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов. Сайт ООН; URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_ protected_persons.shtml (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.).
4 Международная Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом Сайт ООН; URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/bombing.shtml (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.).
5 Там же.
Актуальные проблемы международного права
жения, безусловно, являются шагом вперед для регламентации международного информационного обмена, и в частности, ценно указание на особые требования к передаваемой в рамках такого обмена информации. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. предусматривает важное положение об обмене информацией, касающихся всех аспектов преступлений по смыслу Конвенции, путем создания и обеспечения функционирования каналов связи между компетентными учреждениями и службами государств. При этом обмен должен быть оперативным и защищенным, а также существует возможность ведения такого обмена через Интерпол.
Требования осуществлять своевременный обмен точной и проверенной информацией, касающейся предотвращения терроризма и борьбы с ним, содержится также в Глобальной контртеррористической стратегии ООН (Резолюция 60/288 Генеральной Ассамблеи ООН, Приложение), в том числе путем проведения регулярных неофициальных заседаний.
Вопросы информационного обмена в сфере борьбы с терроризмом затрагиваются в деятельности практически всех органов ООН. Это и резолюции Совета Безопасности (например, резолюции 1296 (1999) от 19 октября 1999 г.) и доклады Генерального секретаря, и резолюции ЭКОСОС и т.д. Отдельно следует выделить тот факт, что в рамках системы ООН действует Контртеррористический комитет (КТК). Руководствуясь положениями Резолюции Совета Безопасности 1373 (2001), его деятельность направлена в том числе на содействие государствам в ведении обмена информацией в отношении любых групп, совершающих или планирующих совершить террористический акт. Деятельность КТК по повышению согласованности и эффективности оказания технической помощи в борьбе с терроризмом ведется, в том числе путем обмена информацией со всеми двусторонними и многосторонними учреждениями и организациями, оказывающими такую помощь. Актуальность и необходимость ведения и активизации информационного обмена не раз констатировалась как в рамках системы ООН, в конвенциях, резолюциях, докладах, так и в Декларации, дополняющей Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г., подчеркивается исключительно важное значение обмена специальными сведениями о личности террористов, их передвижениях и получаемом оружии.
Можно сделать вывод, что проблеме информационного обмена в рамках ООН со временем стало уделяться достаточное внимание, а нормы международного права, регламентирующие его, демонстрируют явный прогресс, в том числе благодаря усилиям конкретных органов системы ООН.
Примером реальных результатов практической работы государств в направлении укрепления антитеррористического сотрудничества на региональном уровне можно считать деятельность Антитеррористического центра СНГ (АТЦ СНГ). Это специальный постоянно действующий отраслевой орган СНГ, задачи которого достаточно широки именно в плане информационного обмена, в их числе:
- анализ поступающей информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах — участниках СНГ и других государствах;
- формирование на базе объединенного банка данных органов безопасности, специальных служб и других компетентных органов государств — участников СНГ специализированного банка данных:
а) о международных террористических и иных экстремистских организациях, их лидерах, а также причастных к ним лицах;
б) о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах — участниках СНГ и других государствах;
в) о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам;
- предоставление информации на регулярной основе и по запросам компетентным органам государств — участников СНГ, участвующим в формировании специализированного банка данных;
- установление и поддержание рабочих контактов с международными центрами и организациями, занимающимися вопросами борьбы с международным терроризмом, а также соответствующими специализированными структурами других государств.
При этом перечень задач и функций АТЦ СНГ, согласно Решению Совета глав государств СНГ о его создании, не является закрытым, соответственно, возможности данной организации значительно больше, чем формальное выполнение указанных мер. Роль АТЦ СНГ неоднократно подчеркивалась на различных уровнях, в том числе указывалось, что «одним из ключевых направлений деятельности центра является организация информационно-аналитической работы и расширение спектра информационных ресурсов, используемых для проведения аналитических исследований и подготовки прогнозов развития ситуации»6. Помимо этого, в рамках Центра существует и успешно используется Специализиро-
6 Новиков А.П. Борьба с терроризмом дает реальную отдачу // Издание «ВВП» 2010. № 6 (56); та^Ыйр://«™™ vvprf.ru/ (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.).
А.И. Моисеев
ванный банк данных (СБД) АТЦ СНГ — межгосударственная, межведомственная информационная система коллективного пользования. АТЦ СНГ осуществляет свою деятельность не только в рамках Содружества, он ведет активное сотрудничество с Комитетом экспертов Совета Европы по борьбе с терроризмом, а также с такими региональными организациями, как Шанхайская организация сотрудничества, Организация договора о коллективной безопасности, Региональная антитеррористическая структура Шанхайской организации сотрудничества и др.
Таким образом, мы видим, что на уровне региональной организации не только возможно, но и необходимо решать задачи по информационному сотрудничеству в целях противодействия терроризму, но действовать следует не обособленно, а в тесной связи с другими международными институтами в данной сфере.
Но существуют и определенные проблемы в области обмена этой информацией и оперативными сведениями. Чаще всего сведениям, так или иначе относящимся к безопасности государства, присваивается определенный гриф секретности, который ограничивает возможности обращения с этой информацией. Борьба с терроризмом, безусловно, относится к такого рода информации, что сильно затрудняет возможность передачи необходимых сведений иностранным партнерам.
Один из вероятных путей решения этой проблемы — создание особого грифа секретности для информации такого рода, который упрощал бы процедуру её выпуска. Так, для преодоления барьеров в обмене разведданными Директор Национальной разведки США в 2005 г. ввел возможность использовать новый гриф для разведывательных документов: RELIDO (Releasable by Information Disclosure Officiai). Джон Негропонте, в 2005 г.— директор Национальной разведки, пояснил, что RELIDO введен для того, чтобы облегчить обмен информацией через ускорение процедуры принятия решений о раскрытии сведений. По сути, RELIDO предоставляет чиновникам полномочия, в случае если это необходимо, выпускать документы, не консультируясь с их соз-дателями7.
Государства крайне ревностно относятся к защите такой информации, и обмен ей чаще всего происходит в рамках двухсторонних соглашений и всегда сопровождается определенными трудностями. Например, в октябре 2013 г., Европар-ламент даже принял решение о приостановлении действия договоренности об обмене секретными данными со спецслужбами США. Скорее всего, на решение политиков повлияли недавние скан-
7 Сайт Федерации американских ученых (Federation of American Scientists, FAS); URL: https://www.fas.org/irp/ offdocs/dcid8-memo.html (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.).
далы, связанные с рассекречиванием данных о тотальной слежке со стороны американского Агентства национальной безопасности.
Другим проблемным фактором является весьма низкая степень участия в международных программах обмена данными государств, наиболее сильно страдающих от терроризма, которые находятся в некоторой изоляции на международной арене по политическим или иным причинам. Точнее сказать те страны, где и нашёл в большей степени укрытие международный терроризм, не всегда способны эффективно с ним бороться, а тем более проводить активную политику в области обмена информацией.
Наиболее значимыми путями развития и расширения информационного обмена в данной конкретной сфере для поддержания международного мира и безопасности видятся:
- осуществление эффективного межведомственный обмен как между компетентными органами внутри государства, так и с аналогичными структурами иностранных государств;
- расширение обмена в рамках специализированных международных организаций;
- создание региональные организации, а также проведение специализированные антитеррористических учений;
- более активное сотрудничество в расследовании преступлений террористической направленности, помощь в получении доказательств на территории иностранных государств;
- минимизация распространения недостоверной и неактуальной информации;
- по возможности избегание дублирования функций различных организаций и информационных систем;
- и, наконец, создание объединенной информационной системы, которая бы содержала биографическую и биометрическую информацию о лицах, подозреваемых в совершении актов терроризма, участвовавших в их подготовке или совершении, состоящих в экстремистских и террористических организациях (к слову, подобные системы существуют на региональном уровне, например, для накопления и систематизации аналитических исследований и других материалов, а также прогнозирования развития ситуаций в том или ином регионе, в Антиреррористическом Центре СНГ сформирована межгосударственная, межведомственная информационная система коллективного пользования — Специализированный банк данных).
Актуальность информационного обмена в области борьбы с международным терроризмом регулярно подтверждается практическими примерами:
- 9 апреля 2014 г. директор ФСБ Александр Бортников на XIII совещании руководителей
Актуальные проблемы международного права
спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов иностранных государств — партнеров ФСБ России в Красной поляне в Сочи сделал заявление, в котором отметил роль информационного обмена в недопущении террористических атак на олимпийские объекты в г. Сочи в период проведения Олимпийских игр. «Четкое и слаженное применение всего комплекса антитеррористических мер, а также согласованная работа по оперативному и информационному взаимодействию позволили устроителям спортивных состязаний провести этот праздник "олимпийского духа" в обстановке максимальной защищенности и комфорта, как для участников, так и для гостей соревнований»; также 9 апреля 2014 г. американская газета The New YOrk Times, ссылаясь на источник, знакомый с содержанием конфиденциального доклада ФБР о расследовании теракта в Бостоне в апреле 2013 г., сообщила, что, в соответствии с указанным докладом, российс-
кие спецслужбы своевременно не предоставили необходимую информацию о братьях Царнаевых, совершивших этот теракт. Информация о том, что Тамерлан Царнаев стал последователем радикального ислама была предоставлена российскими спецслужбами американским коллегам еще в 2011 г., тем не менее, в ФБР решили, что он более угрожает безопасности России, нежели США, и запросили дополнительные оперативные сведения, которыми на тот момент ФСБ не обладала, поскольку будущие террористы в основном проживали на территории США8. Таким образом, на данных примерах мы видим практическое значение своевременного информационного обмена, а также надлежащего анализа поступающей информации. Дальнейшее развитие информационного обмена как такового и в данной конкретной сфере зависит от взаимного доверия и укрепления дружественных связей между государствами, что в полной мере соответствует духу международного права и требованиям Устава ООН.
Материал поступил в редакцию 26 сентября 2014 г.
8 URL: <http://www.nytimes.com/2014/04/10/us/russia-failed-to-share-details-on-boston-marathon-bombing-suspect. html?hp&_r=2> (последнее посещение — 21 сентября 2014 г.).
