CC BY
16
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-0454-2019-10280 © В.И. Червонюк, 2019
Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
ПРОБЛЕМА КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: «ЗА» И «ПРОТИВ». В ТРЕХ ВЫПУСКАХ. ВЫПУСК ТРЕТИЙ. ЧАСТЬ 4. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ДОПУСТИМОСТЬ ФРАНЦУЗСКОЙ (РИМСКОЙ) ВЕРСИИ КОДИФИКАЦИИ)
Владимир Иванович Червонюк, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail:v.chervonyuk@yandex.ru
Аннотация. Современная теоретическая и практическая юриспруденция исходит из двух противоположных позиций относительно усовершенствования миграционного законодательства. Первая позиция, обозначившаяся в начале 2000 гг., весьма активно (если не сказать, агрессивно) отстаивает необходимость принятия миграционного кодекса; исключительно с кодексом связывается установление и поддержание должных порядков в регулируемой сфере. Идея, предложенная на ведомственном уровне, получила новый импульс после 2016 г. — времени передачи ФМС в ведение Министерства внутренних дел, активно обсуждается (в определенных формах реализуется) в настоящее время. Противоположное мнение, напротив, отрицательно относится к идее принятия миграционного кодекса, считая ее преждевременной и не отвечающей требованиям кодификации; по данной версии, принятие кодекса порождает сложноразрешимые проблемы и ведет к ослаблению управляемости в сфере миграции. Существует ли в этом вопросе «золотая середина»? Очевидно, что юридическая наука должна представить практике социально приемлемые и истинные доводы (не сводимые к допущениям), дистанцируясь от радикальных («крайних») и ситуативных решений.
Неопределенность в данном вопросе в значительной мере предопределена весьма специфичным отношением отечественной правовой доктрины к пониманию кодификации, условиям ее осуществления, а равно оценке видов кодифицированных актов, соотнесения их юридической силы с иными законами, определения места и роли в современной структуре права. Не способствуют правильному решению проблемы традиционные взгляды на структуру («систему») права, основанные на отраслевом делении права, жесткой связи между «системой» (структурой) права и «системой» (структурой) законодательства.
Представляется, что практическое решение проблемы кодификации миграционного законодательства требует точного определения сферы и пределов действия кодифицируемого акта, а по сути, квалификации социально-правовой необходимости его принятия. Учитывая особую остроту проблемы внешней миграции, недостаточно эффективное использование правового инструментария в поддержании высокого уровня регулятивности (управляемости) в данной сфере, существование риска правовой неопределенности нормативного содержания кодифицированного акта, предлагается инновационный взгляд на проблему систематики миграционного законодательства. Представляется целесообразным сконцентрировать усилия юридической практики и научной общественности на разработке и принятии концептуально и конструктивно особенного кодификационного акта — Иммиграционного кодекса (Федерального Закона об иммиграции).
При таком подходе устраняется не только ряд противоречий формально-юридического и содержательного характера (имплицитно присущие предлагаемой традиционной версии кодификации), но и возможные коллизии между компетенцией федеральных и региональных органов государственной власти, что для федеративного характера государства имеет принципиальное значение. Что очень важно, предлагаемая юридическая форма кодификации миграционного законодательства несет в себе значительный «заряд» общесоциальной мировоззренческой направленности, наиболее точно отражает приоритетные конституционные цели и задачи Российского государства, является показателем и воплощением рациональности и социальной востребуемости осуществляемой им в новой геополитической ситуации правовой политики. Оптимальный выбор формы кодификации, несомненно, будет способствовать высокой степени правовой определенности норм и принципов кодекса, а значит, наиболее полному и точному выражению общего согласия (общего интереса) по одному из ключевых направлений развития страны на ближайшую и более отдаленную перспективу.
Ключевые слова: концепция развития миграционного законодательства, миграционный кодекс, основы миграционного законодательства, кодификация миграционного законодательства, формы кодификации миграционного законодательства, отличие кодекса от «обычного» закона, «старение» кодекса, квазииммиграционный кодекс, новейшие тенденции в развитии законодательства, специальные законы в сфере миграции, факторы и механизмы, противодействующие «старению» («эликсир молодости») кодекса, рекодификация, циклы кодификации, механизмы адаптации кодекса к изменяющимся условиям среды, возможности когнитивных наук в законодательствовании, электронная кодификация.
PROBLEM OF MIGRATION LEGISLATION CODIFICATION: «FOR» AND «AGAINST». IN THREE EDITIONS. THIRD EDITION. PART 4. ALTERNATIVE LEGAL FORMS OF CODIFICATION OF THE MIGRATION LEGISLATION (ADMISSIBILITY OF THE FRENCH (ROMAN) VERSION OF CODIFICATION)
Vladimir Ivanovich Ohervonyuk, the doctor of yurisprudence, the professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail:v.chervonyuk@yandex.ru
Annotation. Modern theoretical and practical jurisprudence proceeds from two opposite positions regarding the improvement of migration legislation. The first position, which emerged in early 2000s, is very active (if not to say aggressive) in advocating the need for the adoption of the migration code; the code is exclusively associated with the establishment and maintenance of proper procedures in the regulated sphere. The idea proposed at the departmental level received a new impetus after 2016 (the time of the FMS transfer to the Ministry of internal Affairs) is actively discussed (in certain forms implemented) at present. The opposite view is that the idea of adopting the migration code is premature and does not meet the requirements of codification; according to this version, the adoption of the code creates complex problems, which are difficult to solve, and leads to a weakening of governance in the field of migration. Is there a «Golden mean» in this matter? It is obvious that jurisprudence should present socially acceptable and true arguments (not reduced to assumptions) to practice, distancing from radical («extreme») and situational decisions.
The uncertainty in this issue is largely determined by the very specific attitude of the domestic legal doctrine to the understanding of codification, the conditions for its implementation, as well as the assessment of the types of codified acts, the correlation of their legal force with other laws, the determination of the place and role in the modern structure of law. Traditional views on the structure («system») of law based on the branch division of law, including the so-called «complex» branches, do not contribute to the correct solution of the problem.
It seems that the practical solution to the problem of codification of migration legislation requires a precise determination of the scope and limits of the codified act, and in fact, the qualification of the social and legal necessity of its adoption. Taking into account the particular severity of the external migration problem, the lack of effective use of legal tools to maintain a high level of governability in this area, the risk of legal uncertainty of the codified act normative content, an innovative view on the problem of migration legislation systematization. It seems appropriate to concentrate the efforts of legal practice and the scientific community on the development and adoption of a conceptually and constructively special codified act — the Immigration code (Federal law on immigration).
This approach not only eliminates a number of contradictions of formal, legal and substantive nature (implicitly inherent in the proposed traditional version of codification). But also possible conflicts between the competence of Federal and regional authorities, which is crucial for the Federal nature of the state. It is very important that the proposed legal form of migration legislation codification reflects the General social worldview, most accurately represents the priority constitutional goals and objectives of Russia, it is an indicator and embodiment of the rationality and social demand of the demographic and legal policy carried out in the new geopolitical situation. The optimal choice of the form of codification will undoubtedly contribute to a high degree of legal certainty of the norms and principles of the code, and thus the most complete and accurate expression of the General agreement (common interest) on one of the key areas of the country's development in the near and longer term.
Keywords: Forms of codification of the migration legislation, difference between the code and the «usual» law, «aging» of the code, quasi-immigration code, the latest tendencies in development of the legislation, special migration law, factors and mechanisms, counteracting «aging» («a youth elixir») of the code, a recodifikation, codification cycles, mechanisms of adaptation of the code to the changing conditions of the environment, a possibility of cognitive sciences in a legislation, electronic codification.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Червонюк В.И. Проблема кодификации миграционного законодательства: «за» и «против». В трех выпусках. Выпуск третий. Часть 4. Альтернативные юридические формы кодификации миграционного законодательства (допустимость французской (римской) версии кодификации). 2019;(5):195-203.
Вопрос о формах кодификации миграционного законодательства, в иных, помимо издания единого кодифицированного акта, актуализируется в различных контекстах. Во-первых, это обусловлено сложностью (читай: невозможностью) принятия единого консолидированного акта в сфере миграции, который исчерпывающе урегулировал бы все,
что так или иначе относится к данной сфере. Как уже отмечалось, кодификация (в форме принятия кодекса) не отменит действия отдельных федеральных (специальных) законов, не рискуя породить тем самым снижения управляемости в данной сфере, нарушение сложившегося баланса в правоприменительной практике. Во-вторых, в отечественной
юридической практике сформировалось отношение к основам законодательства (и даже обычным законам) как к формам кодификации. Такая оценка форм кодификации получила отражение в юридической теории. По данной версии считается, что даже обычные федеральные законы можно считать следствием кодификации. В-третьих, требует оценки опыт современной Франции, где так называемой «административной» кодификации» (Р. Кабрияк) подвергнуто практически все действующее законодательство. Понятно, что этот опыт важен с точки зрения возможности его экстраполяции в юридическую практику современной России (хотя, как отмечалось, данная форма кодификации весьма специфична, жестко зависима от существующей модели власти в стране). Таким образом, очевидно, что с вопросом о кодификации миграционного законодательство органично связан вопрос о форме кодификационного акта.
Уже отмечалось, что оптимальной моделью кодификационного акта является кодекс — единый систематизированный акт, основное назначение которого заключено в стабилизации действующего законодательства в отдельно взятой отрасли права, сфере государственного управления, что обеспечивает тем самым высокую степень его регулятив-ности и социальной результативности. Кодекс отличает сложная юридическая структура, высокий уровень нормативных обобщений, их внутренняя согласованность, единство норм и принципов, их соподчиненность достижению общих целей правового регулирования в данной сфере. Сложилось и общее понимание кодекса — как отличного по своей структуре, юридической силе от «обычных» законов акта. Таким образом, предпочтение кодекса очевидно. Кроме отмеченного, это обусловлено и тем обстоятельством, что, как подчеркивается в компетентной литературе, кодификационный акт как нормативно-правовой акт сводного характера обладает присущими ему особыми свойствами: полнотой, единообразием регулирования, закреплением основных юридических принципов, понятий и конструкций, отражением крупных юридических теорий и концепций, занимает лидирующее место среди иных законов и оказывает особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения [1].
Анализ проблемы показывает, что в современной отечественной литературе к проблеме квалификации форм кодификации подходят с достаточно широких позиций, отмечая что кодификация возможна в различных формах: в форме «обычного» федерального закона, основ законодательства, общих (основных) принципов правового регулирования, устава (приравненного по юридической силе с кодексом), наконец, кодекса.
Такое понимание существенно снижает потенциал кодификации и вводит в заблуждение, смешивая процессы правообразования и упорядочения, или систематизации действующего позитивного права. Принятие «обычного» закона и кодекса (одной из форм закона) — принципиально разнящиеся по своему существу процессы. Очевидно, что, федеральный закон принимается в случае, когда сформировалась правотворческая потребность его принятия, а те отношения (интересы), которые требуют нормативно-правового опосредования, являются предметом именно законодательного регулирования. Кодификация же связана с тем, что существующие разрозненные нормативные тексты, притом нередко разной юридической силы, объединяются по предмету регулирования в одном акте. При этом существующие нормативные акты подвергаются содержательной переработке, в том числе вносятся новеллы, устраняются дублирующие и устаревшие акты (нормы). Значит, далеко не каждый федеральный закон можно относить к кодифицированным актам, полагая что он является результатом кодификации. Юридической аксиомой применимой для оценки относимости того или иного закона к кодификационным актам может служить положение, как представляется, изначально доказанное, или неопровержимое: кодификационный акт (кодекс) является результатом исключительно кодификации законодательства. Иное понимание кодификационного акта в принципе невозможно [2]. Если бы издаваемые Федеральным Собранием федеральные законы действительно выступали по своему характеру кодификационными актами, то проблемы совершенствования законодательства не существовало бы (во всяком случае, в той острой форме, в какой оно пребывает в нынешнем состоянии). Справедливости ради, надо заметить, что если бы Федеральное Собрание умножило принятие кодексов, то это вряд ли повлияло бы на качество законодательства.
Имевшая широкое распространение в советском праве кодификация в форме основ, как представляется, для современных реалий не вполне адаптирована. В компетентной литературе, резонно замечено, что правовая система СССР по своим конструктивным особенностям существенно отличается от современной российской правовой системы, российский федерализм принципиально отличен от федерализма Советского государства. Эти различия настолько существенны, что, казалось бы, основы (как форму кодификации) уже можно было бы отнести к памятникам права. Очевидно, что основы законодательства и кодекс принципиально разнятся по многим специально-юридическим характеристикам. В специальной литературе обращается внимание на необходимость использования основ
законодательства в качестве формы кодификации, прежде всего по тем вопросам, которые отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По мнению сторонников данного подхода, это во многом упорядочило бы российское законодательство, придало ему большую согласованность [3]. Очевидно, что, как на это уже приходилось обращать внимание, целесообразнее использование основ в качестве формы консолидации, в том числе и миграционного законодательства. Особенность основ состоит в том, что ими устанавливаются принципы и основные положения законодательного регулирования в определенной сфере отношений; при этом нормы основ подлежат развитию и конкретизации в нормативных правовых актах Федерации и ее субъектов. В установленных основами пределах как федеральный, так и региональный законодатель получают широкий простор для нормотворчества, что повышает активность законодательного участия субъектов Федерации в решении вопросов совместного ведения. Конкретизация ими основ производится исходя из социально-экономических, климатических и иных особенностей региона. При этом необходимым условием является соответствие региональных и федеральных законов основам. В случае возникновения противоречия применяются нормы основ законодательства, что снижает вероятность возникновения неоправданных расхождений в регулировании Федерацией и ее субъектами однотипных вопросов, правовом решении схожих задач [4].
Очевидно, гипотетически возможно издание кодифицированного акта в сфере миграции в форме общих или основных принципов. Что означают общие (основные) принципы правового регулирования? Можно предположить, что если общие (основные) принципы правового регулирования по форме и содержанию приближены к основам законодательства, тогда их целесообразно квалифицировать в качестве формы консолидации законодательства. Если же такое сближение отражает признаки кодифицированного акта (по своей юридической конструкции, нормативному составу, моделируемым юридическим связям, месту данного закона в национальной структуре права и др. специально-юридическим признакам), то в этом случае общие (основные) принципы правового регулирования следует считать формой кодификации, приближенной к кодексу [5].
Существуют ли другие пути решения проблемы? Иными словами, возможна ли такая ситуация, когда кодификация миграционного законодательства не будет сведена к принятию кодекса, понимаемого в качестве единого систематизированного акта, которым исчерпывающе (или наиболее полно)
урегулированы отношения в сфере миграции.
Ответ на этот вопрос принципиально важен, поскольку именно с ним непосредственно связано решение проблемы обеспечения урегулированности в сфере миграции. Очевидно, что рецепт полноценного урегулирования сферы отношений, не отличающихся однородностью, еще не изобретен. Так, можно ли изобрести в качестве полноценного регулятора, к примеру, предпринимательский кодекс, который бы исчерпывающе урегулировал все, что может быть отнесено к предпринимательскому сектору экономики. Хотя, конечно, в идеале принятие одного кодекса в сфере экономической (или только в сфере предпринимательского сектора экономики) позволило бы решить множество проблем и право-реализации (беспрепятственного осуществления экономических прав непосредственными право-пользователями), и правоприменительного порядка.
В этой связи следует обратить внимание на еще один возможный способ кодификации миграционного законодательства, не связанный с принятием единого кодификационного акта. При таком подходе собственно содержание кодифицированного акта составит не один, а несколько специальных федеральных законов, не объединенные общим актом, но образующие единый нормативный блок. Именно таким, к примеру, является Избирательный кодекс Франции, представляющий несколько законов о выборах. Собственно говоря, то что многие отечественные авторы воспринимают в качестве миграционных кодексов ряда западных государств представляет скоординированные и взаимосогласованные между собой несколько специальных законов в сфере миграции, притом что один из них выделяется в качестве базового. Так, применительно к Франции таким актом является принятый в 2017 г. Закон об иммиграции и убежище, в ФРГ — Закон об иммиграции от 1 января 2005 г., в Соединенном Королевстве Великобритании — это Иммиграционный акт 2016 и т.д.
Однако квалификация множества специальных законов в качестве квазимиграционного кодекса возможна лишь при определенных условиях. А именно: если редакция каждого из этих законов будет направлена на исключение повторов и дублирования норм уже содержащихся в другом законе; в одном из законов, квалифицируемых в качестве системообразующего, содержится набор общих понятий, принципов, распространяющих свое действие на нормативное содержание других законов блока (применительно к Российской Федерации это может быть действующий закон о правовом положении иностранных граждан в РФ или, скажем, вновь принятый закон об иммиграции); нормы одного закона будут иметь статьи, отсылающие к положени-
ям одного или нескольких таких законов, входящих в единый блок актов; в результате внесения поправок законы, представляющие данный нормативный блок, приобретут большие системные связи друг с другом. С течением времени станет возможным собирание разрозненных норм под эгидой единого кодифицированного акта. Интегрирование возможно произойдет, когда не только в нормах, но и в конституционной практике (в жизни) нормативные положения о связях и корреляциях получат реальное воплощение.
Господствующие в отечественной литературе (и практике) воззрения относительно природы кодификации, казалось бы, закрывают доступ для использования отмеченного атипичного способа кодификации. Как известно, в традиционном понимании кодификация связывается преимущественно или главным образом с существующим строением права, его подразделением на отрасли права. Сам по себе факт наличия отрасли права является тем обстоятельством, с которым обычно и связывают проведение кодификации. Однако структура современного права намного сложнее, чем это представлялось на момент рождения идеи отраслевого деления права (1940-е годы), являя собой многосоставное и многоуровневое меганормативное образование. Отрасль права, в таком (современном) понимании является лишь одним из компонентов этой структуры [6]. В этом смысле кодификации, как высшей форме систематизации, могут быть подвергнуты не только отрасли права, но и при соответствующих тому условиях иные нормативные общности. Главное здесь заключается в том, презюмирует Р. Кабрияк, что любая нормативная общность подлежащая кодификации, должна соответствовать двум обязательным критериям, совпадение которых делает кодификацию действительной [7].
Таким образом, не отказываясь от сложившихся в данной сфере традиций, следует в то же время учитывать реалии эволюционирующей структуры права. В этой же связи необходимо принять во внимание новейшие тенденции в развитии законодательства, складывающиеся с конца ХХ — начала XXI в. практически во всех без исключения странах континентального права. Речь идет о том, что эпоха постмодерна предъявляет особые требования к проблеме оперативного правотворческого реагирования на изменения, происходящие в социально-правовом пространстве. Именно вследствие такой социально-правовой ситуации консервативному кодексу противопоставляются специальные законы. Как тонко заметил по этом поводу Р. Кабрияк, будучи продуктом конъюнктурных компромиссов между различными интересами, эти специальные акты создаются методом предельно детального ре-
гулирования как нечто автономное, т. е. представляют макросистемы, подчиненные своей внутренней логике, что делает их совершенно несовестимыми с кодификацией, которой они могут противоречить. Таким образом, заключает цитируемый автор, «кодексы более не находятся в сердце правовой системы, сама правовая система треснула под натиском специальных законов» [8].
Категоричность данного вывода не устраняет его справедливости. Хотя, конечно, абсолютизировать значение специальных законов, очевидно, также не следует.
То обстоятельство, что в современных условиях роль кодекса все более снижается, связано, прежде всего, с его старением. Современное законодатель-ствование характеризуется необычайным динамизмом, в значительной мере обусловленным наращиванием специальных законов в различных сферах действия права (достаточно обратить внимание на тот факт, что даже Гражданский кодекс РФ все больше и больше «обрастает» множеством специальных законов) [9]. Не будет преувеличением сказать, что степень старения кодекса прямо пропорциональна динамике принятия специальных законов. На уровне специального законодательства закрепляются нормы, выделение которых свидетельствует о необходимости оперативного реагирования на проблемы, возникающие в процессе текущего законотворчества. Общие правовые нормы кодекса, рассчитанные на широкую сферу применения, не всегда могут отразить особый режим регулирования, характерный для определенного рода отношений, что побуждает к дополнению их адаптированными в создавшихся обстоятельствах нормами специального закона. Имея своим назначением детализацию и развитие общих положений кодекса в конкретной области правового регулирования, специальный закон нивелирует лаконизм этих положений гибкостью, свойственной специальному регулированию. В контексте специального закона подлежащая регламентации проблема получает более полное нормативное освещение. Возникающее в данном случае соподчинение правовых норм кодекса и специального закона выражается в необходимости обеспечения их совокупного воздействия на конкретные отношения в целях установления конструктивного правового их регулирования.
Очевидно и поэтому, в свете все более укореняющейся тенденции старения кодекса, следует все же повнимательнее присмотреться к уже упоминавшейся форме кодификации — т. н. «административной кодификации», получившей широкое распространение в современной юридической практике Франции. При этом следует иметь в виду то обстоятельство, что такая форма кодификации адаптиро-
вана к небольшим по объему нормативным текстам. Отсюда осуществление «административной», или «методической» кодификации миграционного законодательства исключает издание единого кодекса в данной сфере.
Представляется, что, не исключая использования какой-либо из отмеченных возможностей кодификации, одновременно следует вести поиск механизмов, противодействующих быстрому устареванию кодекса, обоснованию своего рода рецепта «эликсира его (кодекса) молодости». Одним из таких юридических средств может выступать в том числе и рекодификация. Очевидно, однако, что пользование этим средством должно быть умеренным, поскольку в ином случае неизбежна девальвация правовой ценности кодекса. Принципиально важно также проблему старения кодекса не ограничивать внешними факторами, не касаясь собственно его (кодекса) конструктивных особенностей [10]. Как представляется, данное обстоятельство имеет методологическое значение при конструировании кодифицированных актов. Отсюда задача создания отвечающей современным реалиям научной методологии и технологии конструирования кодифицированных актов представляется чрезвычайно актуальной задачей прикладной юриспруденции. В этой связи следует акцентировать внимание относительно использования возможностей когнитивных наук в законодательствовани [11]; это также насыщение кодифицируемой материи специфичными для нормативного образования юридическими конструкциями [12]. Именно отсутствие таких конструкций в миграционном праве делает весьма уязвимой подготовку единого кодифицированного акта; включение в кодекс «гибких элементов», способных адаптировать нормативные предписания кодекса к изменяющимся условиям среды его действия. Возможно, что в обозримой перспективе станет возможной т. н. электронная кодификация (рассуждения о которой встречаются в работе Р. Кабрияка), включая сферу действия миграционного законодательства.
Проведенное исследование проблемы кодификации миграционного законодательства позволяет прийти к некоторым выводам практического характера.
Прежде всего, необходимо констатировать: современное состояние миграционного законодательства не дает оснований для однозначного вывода относительно безусловного приоритета какой-либо одной формы кодификации. В этой связи высокую степень вероятности имеет предположение о необходимости сохранения двухуровневой структуры законодательства в сфере правового регулирования миграции. Это означает: (1) возможность кодификации наиболее значимых сегментов миграционного законодательства в форме кодекса (2) при одновре-
менном сохранении и совершенствовании специальных законов, действующих в этой сфере, а равно принятии новых законодательных актов (например, об иммиграционном контроле). Соответственно требование «всеобщей» кодификации миграционного законодательства выходит за пределы научного обоснования. Игнорирование данного обстоятельства (методологического по своему значению) приведет к тому, что кодификация миграционного законодательства будет заменена инкорпорацией всех специальных законов в сфере миграции. В основном, как показывает анализ, наиболее рьяные сторонники «тотальной» кодификации миграционного законодательства приемлют именно этот путь.
В современных условиях не исключается возможность альтернативных форм оптимизации правового регулирования миграционных процессов и систематики миграционного законодательства, в частности, принятия консолидированного акта (как результата консолидации, или «тематической» кодификации законодательства), к примеру, федерального закона об иммиграции, приближающегося по своим специально-юридическим параметрам к кодексу.
Признание вариативности моделей систематизации миграционного законодательства отвечает современным реалиям в сере правового регулирования миграции, в полной мере согласуется с концептуальными идеями, целями (задачами) и принципами, сформулированными в Концепции государственной миграционной политики на 2019 — 2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ 31 октября 2018 г., и связывающие совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации прежде всего с «установлением простых, понятных для граждан и исполнимых правил, отвечающих цели, принципам и задачам миграционной политики, свободных от административных барьеров и обусловленных ими издержек» (п. 18).
Отмеченное, как представляется, и есть тот объективный путь эволюции миграционного права, рациональные способы освоения которого конституционной практикой должно стать задачей научного анализа современной прикладной юриспруденции.
Литература
1. Тихомиров Ю.А., Талапина Э. В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. 2003. № 3/ СПС»КонсультантПлюс»; Рахманина Т. Н. Кодификация законодательства. М., 2005. Иногда определению понятия кодекса придается легальный характер. Согласно ст. 1 действующего Гражданского кодекса Квебека (Канада), «кодекс составляет совокуп-
ность норм, являющихся общим правом для любых регулируемых правом отношений, которые, как может прямо указываться либо косвенно подразумеваться, подпадают под букву, дух или предмет регулирования соответствующих положений кодекса. Он представляет собой основу для регулирующих названные отношения иных законов, которые в свою очередь могут дополнять кодекс или предусматривать исключения из него».
2. То обстоятельство, что первоначально в юридической лексике возникает термин «кодекс, и только спустя продолжительное время утверждается термин «кодификация», не опровергает сделанного вывода. Факты истории права между тем прямо указывают на осуществляемую в преддверии издания кодекса сложной и кропотливой работы по объединению норм в единое нормативное образование. Эта работа собственно и составляет содержание кодификации, притом что неважно, имела ли она (деятельность по созданию кодекса) название кодификации или же обозначалась иным образом.
3. См.: Минникес И. А. Проблемы кодификации законодательства субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2015. № 2. С. 13.
4. См.: Хабриева Т. Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Матер. междунар. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 36; Абрамова А. И. Кодификация российского законодательства: современность и перспективы // Рос. журнал права. 2012. № 3 //СПС«КонсультантПлюс».
5. Так, очевидно, что федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по своему юридическому потенциалу вполне отвечают требованиям, предъявляемым формальной и материальной легистикой для кодексов. Заметим, что каждый из этих законов,
кроме «общих» («основных») принципов содержит, порождающие конкретно-регулятивные (относительные) правоотношения, конкретно-регулирующие нормы, удельный вес которых доминирует над порождающими общерегулятивные правоотношения общими принципами (значит, заявленное законодателем наименование законов, что по сути является целью, назначением закона, не отвечает его действительному содержанию). То обстоятельство, что каждый из этих крупных законодательных актов принят по предметам совместного ведения не отменяет данного вывода. Особенности современного российского федерализма, заявляющий о себе в данном контексте феномен федерирования, сложившийся механизм обеспечения реализации принимаемых в Российской Федерации на современном этапе ее государственно-правового развития законов, можно сказать, сделали свое дело. Поэтому, руководствуясь не только соображениями формально-юридическими, но, прежде всего, требованиями правовой культуры, было бы целесообразно в этом случае привести в соответствие с нормативным содержанием юридическую форму каждого из вышеупомянутых федеральных законов.
6. В цикле публикаций по проблеме структуры права автору уже приходилось аргументировать эту позицию. Между тем, утвердившееся в отечественной литературе расхожее мнение, исходит из того, что понятие отрасли права и соответственно отраслевого деления права является едва ли не собственно отечественным изобретением, и не актуально для западной литературы. Действительно такой остроты эта проблема не вызывает в западной юриспруденции. Предположение же о том, что этим понятием не оперирует западная юриспруденция совершенно неверно. В то же время строгости в использовании понятия отрасли права во многих специальных работах, где казалось бы она необходима, не наблюдается. Так, Р. Кабрияк использует понятие отрасли права к довольно широкому спектру нормативных комплексов, притом, что он не оперирует характерными для отечественной юриспруденции понятиями «базовой», «профилирующей» отрасли права, используя для их характеристики такие предикаты, как «сложная», «простая», «молодая» отрасль права. Понятие же отрасли законодательства, равно как и дифференциации отраслей на
определенные классы, как это принято в российской правовой науке, в западной юридической литературе не используется.
7. См.: Кабрияк Р. Указ. соч. С. 156.
8. Кабрияк Р. Кодификации. С. 161.
9. Чтобы избежать непомерного «разбухания» содержания ГК РФ, предлагается структурировать его на несколько специальных кодифицированных актов (акционерный кодекс, кодекс об интеллектуальной собственности и т. д.).
10. Данной проблеме достаточно внимания уделено в монографии Р. Кабрияка. Справедливости ради надо заметить, что при анализе циклов кодификации, Р. Кабрияк специально исследует специально-юридический аспект проблемы. В этой связи обращается внимание на своего рода методологические установки кодификаторов, воспринятых в отдельных странах. Так, при кодификации частного права во Франции было решено «по возможности каждый раз использовать достаточно гибкие формулировки, чтобы создать базу для развития судами новых тенденций». Подобная практика использовалась при подготовке Гражданского кодекса Квебека (Канада) (Кабрияк Р. Указ. соч. С. 191-192). Речь, по существу, идет о предоставлении судам дискреции, используя для этой цели специальные юридические приемы законодательствования, например, оценочные понятия, «открытые» перечни, диспозитивность нормы, наличие т.н. рамочных понятий и др. Однако, очевидна уязвимость такого подхода, при котором прямое действие положений кодекса ставится под сомнение и в зависимость от усмотрения правоприменения. Приходится констатировать, что российский законодатель достаточно широко пользуется такой практикой. В этой связи более приемлемым является внедрение в правоприменительную (судебную) практику, получившего распространение во Франции подхода, согласно которому судья связан запретом принимать решения общего характера, выходящие за рамки конкретного дела (Кабри-як Р. Указ. соч. С. 198). Однако же и данный подход имеет свои пределы, поскольку применение в процессе кодификации исключительно казуального метода ведет к быстрому старению кодекса.
11. О возможности когнитивных наук в за-конодательствовании см.: Червонюк В. И. Прикладная юриспруденция. Прикладные
методы научного исследования в юридической отрасли науки. Учебное пособие. М.: Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2017
12. См.: Червонюк В. И. Юридические конструкции в структуре права Юридическая техника. 2013. № 7-2. С. 818-831.
References
1. Tikhomirov Yu.A., Talapina E.V. On codification and codes // Journal of Russian Law. 2003. No. 3 / ATP "Consultant Plus"; Rachmanina T. N. Codification of legislation. M., 2005. Sometimes the definition of the concept of the code is given a legal character. According to Art. 1 of the Quebec Civil Code in force (Canada), "the code constitutes a set of rules that are common law for any relationship governed by law, which, as may be explicitly indicated or indirectly implied, fall under the letter, spirit or subject of regulation of the relevant provisions of the code. It constitutes the basis for other laws regulating these relations, which in turn may supplement the code or provide for exceptions to it. "
2. The fact that initially the term "code" appears in legal vocabulary, and only after a long time the term "codification" is approved, does not refute the conclusion made. The facts of the history of law, meanwhile, directly indicate on the eve of the publication of the code of complex and painstaking work to integrate the norms into a single regulatory entity. This work actually constitutes the content of the codification, although it does not matter if it (the activity to create the code) had the name of the codification or was it indicated differently.
3. See: Minnikes I. A. Problems of codification of the legislation of the constituent entities of the Russian Federation // Academic Law Journal. 2015. No. 2. P. 13.
4. See: Khabrieva T. Ya. Codification of Russian legislation in a federal state // Codification of legislation: theory, practice, technology: Mater. Int. scientific-practical conf. (Nizhny Novgorod, September 25 - 26, 2008) / Ed. V.M. Baranova, D.G. Krasnova. N. Novgorod, 2009.S. 36; Abramova A.I. Codification of Russian legislation: modernity and prospects // Ros. law journal. 2012. No. 3 // ATP "Consultant Plus".
5. So, it is obvious that the federal laws of October 6, 1999 No. 184-ФЗ "On General Principles of Organization and Activities of the Legislative (Representative) and Executive Bodies of
State Power of the Subjects of the Russian Federation", dated June 12, 2002 No. 67-03 "On Basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation ", dated October 6, 2003 No. 131-03" On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation "in their legal potential fully comply with the requirements of formal and material legislation for codes. Note that each of these laws, in addition to the "general" ("basic") principles, contains specific regulatory (relative) legal relations, specific regulatory norms, the specific gravity of which prevails over the general principles that generate general regulatory relations (that is, the name declared by the legislator laws, which in essence is the purpose, purpose of the law, does not meet its actual content). The fact that each of these major legislative acts has been adopted on the subject of joint jurisdiction does not cancel this conclusion. Features of modern Russian federalism, the phenomenon of federation declaring itself in this context, the established mechanism for ensuring the implementation of laws adopted in the Russian Federation at the present stage of its state-legal development, can be said to have done their job. Therefore, guided not only by formal legal considerations, but, above all, by the requirements of a legal culture, it would be advisable in this case to bring the legal form of each of the aforementioned federal laws into conformity with the normative content.
6. In a series of publications on the problem of the structure of law, the author has already had to argue for this position. Meanwhile, the conventional wisdom in Russian literature is based on the fact that the concept of the branch of law and, accordingly, the branch of law is almost a domestic invention, and is not relevant for Western literature. Indeed, this problem does not cause such acuity in Western jurisprudence. The assumption that Western jurisprudence does not operate with this concept is completely wrong. At the same time, rigor in using the concept of the branch of law in many special works, where it would seem necessary, is not observed. So, R. Kabriyak uses the concept of the branch of law to a rather wide range of regulatory complexes, despite the fact that he does not operate with the concepts of a "basic", "profiling" branch of law that are characteristic of domestic jurisprudence, using predicates such as "complex", " simple ","
young "branch of law. The concept of the branch of legislation, as well as the differentiation of branches into certain classes, as is customary in Russian legal science, is not used in Western legal literature.
7. See: Kabriyak R. Decree. Op. S. 156.
8. Kabriyak R. Codification. S. 161.
9. To avoid exorbitant "swelling" of the contents of the Civil Code of the Russian Federation, it is proposed to structure it into several special codified acts (stock code, intellectual property code, etc.).
10. This problem has been given enough attention in the monograph of R. Kabriyak. In fairness, it should be noted that in the analysis of codification cycles, R. Kabriyak specifically explores the special legal aspect of the problem. In this regard, attention is drawn to a kind of methodological setting of codifiers adopted in individual countries. Thus, in the codification of private law in France, it was decided "to use, whenever possible, flexible enough wording to create the basis for the development of new trends by the courts." A similar practice was used in the preparation of the Civil Code of Quebec (Canada) (Cabriac R. Decree. Op. S. 191-192). In essence, this is about providing the courts with discretion, using special legal methods of legislation for this purpose, for example, appraisal concepts, "open" lists, dispositive norms, the presence of the so-called. framework concepts, etc. However, the vulnerability of such an approach is obvious, in which the direct effect of the provisions of the code is called into question and depends on the discretion of law enforcement. We have to admit that the Russian legislator widely uses this practice. In this regard, it is more acceptable to introduce into law enforcement (judicial) practice, which has become widespread in France, according to which a judge is forbidden to make general decisions that go beyond a specific case (Kabriyak R. Decree. Op. Cit. P. 198). However, this approach also has its limits, since the use of an exclusively casual method in the codification process leads to the rapid aging of the code.
11. For the possibility of cognitive sciences in law, see: Chervonyuk V. I. Applied jurisprudence. Applied methods of scientific research in the legal branch of science. Tutorial. M .: Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot, 2017
12. See: Chervonyuk V. I. Legal constructions in the structure of law. Legal technique. 2013. No. 7-2. S. 818-831.
