CC BY
204
Андрей РОССОШАНСКИЙ
ПРОБЛЕМА ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье поднимаются проблемы доступности информации о деятельности органов публичной власти в Российской Федерации. Рассматривается правовое регулирование режима предоставления информации. Формулируются предложения по расширению информационной открытости публичной власти в современной России.
The problems of availability of the information on public authority bodies’ activity in the Russian Federation are raised. The legal regulation of the information allocation regime is considered. Proposals on widening the information transparency of public authorities in modern Russia are formulated.
Ключевые слова:
орган публичной власти, информационная открытость, нормативная база, право на информацию; body of public authority, information transparency, normative base, the right to information.
В России явление «закрытости» политической власти наблюдается на протяжении всей нашей истории. Происходили революции, менялись формы правления, политические режимы, но неизменным оставалось состояние замкнутости, обособленности и связанное с ним непонимание действий власти обществом. Сравнительно не так давно — в советские времена — засекреченной была фактически вся информация о деятельности государственной власти, включая даже перечень сведений, которые относились к категории секретных. В постсоветской России, несмотря на процессы демократизации, проблема «открытости» политической власти остается актуальной и по сегодняшний день.
Одно из главных оснований демократического общества — это установление единых и понятных «правил игры» для всех субъектов политики в информационной сфере. Эти правила должны выражаться не только в принципах, но и в механизмах, обеспечивающих прозрачность власти и доступ к ее информационным ресурсам.
Первые шаги к «открытости» власти были сделаны еще в годы «перестройки» и заключались в обосновании значимости и необходимости гласности в деятельности советских и партийных органов. Однако нормативно-правовое закрепление принципов открытости публичной сферы было осуществлено лишь в 1993 г. в связи с принятием Конституции Российской Федерации и Указа Президента № 2334 от 31 декабря «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию».
В Основном законе были закреплены принципы, на которых должно строиться информационное взаимодействие между обществом и властью. Согласно Конституции РФ, каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42). Наряду с указанными правами Конституция РФ устанавливает обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению каждого гражданина возможностями для ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24).
Эти конституционные нормы, при всей их демократичности, не могли стать эффективным правовым регулятором в вопросах обеспечения свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности
РОССОШАНСКШ
Андрей
Владимирович — к.полит.н., доцент кафедры политических наук СГУ им. Н.Г. Чернышевского, директор государственной телевизионной и радиовещательной компании «Саратов» [email protected]
и гласности принимаемых ими решений. В значительной степени они имели декларативный характер, т.к. касались только права граждан на информацию, но никак не определяли механизм его реализации.
Думается, что именно стремление разработать такой механизм побудило президента издать упомянутый указ. В нем соответствующим органам предписывалась разработать проект закона Российской Федерации «О праве на информацию» и представить его президенту РФ для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы.
Указ президента был направлен на развитие конституционных принципов в информационной сфере. Так, в нем декларировалось, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости. Этот принцип выражается, во-первых, в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; во-вторых, в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; в-третьих, в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
Как можно судить, принципы, которые были положены в основу строительства так называемого «стеклянного дома» в нашей стране, полностью соответствуют международным стандартам, закрепленным во многих международных документах: во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1953 г.), принятой Советом Европы специальной Декларации о средствах массовой информации и правах человека (1970 г.), Декларации о свободе выражения мнения и информации (1982 г.). Собственно, эти документы во многом и стали ориентирами правовой политики в информационной сфере в нашей стране.
Однако, как показывает практика, большие сложности возникли при практическом возведении «стеклянного дома» — при
разработке механизмов получения информации и механизмов доступа к информации о деятельности органов государственной власти.
Прежде всего, нужно упомянуть о судьбе проекта закона «О праве на информацию», о разработке которого говорилось в указе президента от 1993 г. Этот законопроект был разработан рабочей группой под руководством профессора А.Б. Венгерова и внесен в Государственную Думу первым президентом России Б.Н. Ельциным только в 1996 г. По оценке многих экспертов, законопроект представлял собой логическую законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства1. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации». Однако на обсуждение он так и не был поставлен.
Вторая попытка конкретизации механизмов, обеспечивающих прозрачность власти, связана с именами депутатов Государственной Думы В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова. В 2001 г. они внесли в парламент свой проект закона «О праве граждан на информацию». Его авторы подошли к вопросу регулирования права на информацию с либеральных позиций, основываясь на опыте ряда зарубежных стран (США, Франции). В конечном счете этот законопроект ждала та же самая судьба, что и президентский, — он был отклонен Государственной Думой, но уже в первом же чтении.
Следующий этап законотворческих поисков в этом направлении связан с проектом закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (2003 г.), который был разработан Министерством экономического развития и торговли. В своем первоначальном виде проект имел массу недостатков. Так, например, в нем отсутствовал минимальный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая должна быть открытой. Право определять, какую информацию размещать в Интернете и общедоступных местах, предоставлялось исключительно самим органам власти. По этому поводу имелись только рекоменда-
1 Афанасьева О.В. Право граждан на информацию и информационная открытость власти: концептуальные вопросы правового регулирования. — Саратов, 2004, с. 104.
ции. В результате проект был отправлен на доработку.
Очередной проект Министерства экономического развития был внесен правительством Российской Федерации 19 января 2007 г. После долгих обсуждений в Государственной Думе он наконец-то был принят. Это случилось 21 января 2009 г., затем 29 января 2009 г. он был одобрен Советом Федерации и подписан президентом 9 февраля 2009 г.1
Таким образом, на принятие такого необходимого закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ушло более 15 лет. Это при том, что одним из главных стимулов принятия этого закона стали международные обязательства России.
Наша страна, наряду с другими развитыми странами, подписала Окинавскую хартию глобального информационного общества. Для практической реализации положений этой Хартии необходимо обеспечение прозрачности функционирования государства, его органов, связанное, в частности, с формированием открытых государственных информационных ресурсов и обеспечением свободного доступа к ним граждан. Кроме того, вступив в Совет Европы, Россия также приняла на себя ряд обязательств по информационной открытости2.
В частности, это касается рекомендации № R (81) 19 Комитета министров государств — членов Совета «О доступе к информации, находящейся в государственном ведении». Суть этих рекомендаций заключается в четырех принципах:
— каждый человек имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законодательных органов и органов судебной власти;
— в доступе к информации не может быть отказано под предлогом, что обратившийся за информацией не имеет специальных интересов в данной области;
— государственное ведомство, отказывающее в предоставлении информации, должно объяснить причину отказа в соответствии с законом или практикой;
— каждый отказ в предоставлении информации может быть обжалован.
1 См.: Российская газета, 2009, 13 февраля.
2 Минаев С.Ю. Информационная открытость — составная часть национальных интересов России в информационной сфере // http://www.fact.ru/ www/aгhiv10s2.htm
Невыполнение этих рекомендаций может сильно осложнить процессы интеграции нашей страны с Западом, в частности затруднить вступление в ВТО, где одним из условий выступает информационная открытость.
Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является одним из главных, но не единственным документом, определяющим «правила игры» на информационном поле. Может сложиться впечатление, что в его отсутствие эти правила никак не регламентировались, но это не так. Они были, но в части информационной открытости власти характеризовались большой размытостью и неопределенностью. Правила взаимодействия в информационной сфере по разным аспектам определяются целым комплексом нормативно-правовых актов. К ним можно отнести принятый в 1995 г. федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», который в 2006 г. трансформировался в закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ «О средствах массовой информации»; ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (2006 г.), ФЗ «О персональных данных» (2006 г.) и ряд других документов.
Большую роль в законодательном регулировании вопросов, связанных с доступом к социально значимой информации, находящейся в распоряжении государственных органов, сыграло принятое в 2003 г. постановление Правительства РФ № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Благодаря этому постановлению федеральными органами исполнительной власти были созданы собственные общедоступные сайты в Интернете. Кроме того, правительство РФ в своем постановлении определило перечень сведений о деятельности органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Однако это касалось только федеральных органов власти. В отношении субъектов федерации постановление носило рекомендательный характер. Поэтому система доступа к социально значимой информации, находящейся в распоряжении региональных государственных органов и органов местного самоуправления, регламентирова-
лась, главным образом, региональными нормативно-правовыми актами.
В настоящее время региональные законы, обеспечивающие доступ граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, приняты в Москве, Волгоградской, Новгородской, Калининградской обл. Работа по принятию аналогичного закона ведется в настоящее время и в Саратовской обл. В Саратовской областной думе Комитетом по культуре, общественным отношениям и информационной политике разрабатывается соответствующий законопроект, который должен обеспечить прозрачность государственной и муниципальной власти в регионе.
При разработке такого законопроекта, на наш взгляд, главное внимание необходимо уделять тем ключевым вопросам, которые вызвали наибольшие дискуссии при принятии федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Как представляется, на региональном уровне целесообразно учесть следующие вопросы.
Каков должен быть круг субъектов, имеющих право запрашивать информацию о деятельности органах государственной власти и местного самоуправления? В федеральном законе таким правом наделены так называемые «пользователи информации» (ст. 1 ФЗ). Пользователь информации — это гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, а также государственные органы, органы местного самоуправления. На наш взгляд, целесообразно решить вопрос о том, относятся ли к пользователям информации иностранные граждане, проживающие на территории региона, или нет?
Сильной стороной федерального закона является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования (Интернет). Думается, что на региональном уровне необходимо уточнить, следует ли расширить этот минимум с учетом существующих на практике общественных интересов и проблем получения информации? Например, включив в этот перечень информацию о бюджете и его исполнении в полном объеме?
Рамочный характер федерального закона диктует необходимость разработки на
местах конкретных механизмов реализации отдельных его положений. Считаю, что одной из главных задач профильного регионального закона должно стать законодательное утверждение механизмов раскрытия информации. Нужно решить вопрос о сроках публикации информации с момента принятия политических решений органами государственной власти, определить периодичность размещения информации в сети Интернет, сроки ее обновления. Как представляется, разработка соответствующих процедур самими государственными органами и органами местного самоуправления, в конечном счете, может привести к неадекватному отражению законных интересов и прав пользователей информации.
Говоря о компьютерных информационных сетях, нужно помнить, что Интернет еще не стал массовым средством коммуникации. Это одна из особенностей ряда российских регионов, в том числе и Саратовской обл. Количество пользователей в регионах в процентном отношении значительно уступает аналогичным показателям, например, в Москве или Санкт-Петербурге. Это обусловлено такими причинами, как низкая компьютерная грамотность, отсутствие доступа к технологиям и т.д. В этих условиях печатные средства массовой информации остаются одними из самых доступных для широкой общественности. Поэтому не менее важными являются механизмы опубликования информации в традиционных СМИ. Полагаю, что на региональном уровне целесообразно уточнить, какая информация должна публиковаться и в какие сроки (ст. 2, п. 2 ФЗ).
Важным моментом являются основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Как написано в ст. 20, п. 3, «государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет». Здесь существует опасность, что размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными, но сам факт их размещения может стать основанием для отказа в предоставлении информации. Во избежание подобных ситуаций целесообразно внести в данный пункт уточнение:
«в том случае, если информация в полном объеме опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет».
Важным является вопрос о сроках подготовки ответа на запрос. В федеральном законе срок подготовки ответа составляет один месяц плюс возможные отсрочки (ст. 18, п. 6). В зарубежной практике сроки подготовки ответа составляют около одной недели. Обычно при правильном составлении запроса и хорошо организованной информационной службе, если нельзя найти требуемую информацию за неделю, то ее нельзя найти и за месяц. Большие сроки для подготовки ответа могут способствовать лишь волоките и формированию практики оказания предпочтений в работе аппаратам органов власти. В исключительных случаях, когда недельного срока на подготовку ответа действительно может не хватить в связи, например, со значительным объемом требуемой в одном запросе информации, то можно воспользоваться закрепленным механизмом отсрочки в предоставлении информации. Разумеется, такая отсрочка будет иметь смысл, если будет составлять меньшие сроки или сроки, сравнимые с основными сроками подготовки ответа.
Еще один важный вопрос: кто должен контролировать исполнение норм закона и заниматься разрешением споров, которые, несомненно, возникнут в ходе его реализации? В принятом федеральном законе первичный контроль за исполнением его предписаний возложен на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления. Этот факт вызывает сомнения по поводу эффективности предлагаемого механизма.
В российских условиях, чтобы избежать дополнительных финансовых затрат, эти контрольные полномочия можно было бы возложить на институт Уполномоченных по правам человека или на институт Общественных палат Российской Федерации.
Хотелось бы подчеркнуть, что решение проблемы «закрытости» политической власти не находится исключительно в правовой плоскости, не зависит только от создания механизмов, определяющих «правила игры» в этой сфере. Проблема значительно шире и связана с социокультурным основанием российского общества.
На протяжении многих веков власть отражала в себе черты сакральности и воспринималась обществом соответству-
юще. Сакральность власти присутствует и по сей день. Она выражается, например, в выдвижении преемников президентской власти. И обществом это воспринимается как вполне нормальное положение вещей. Власть воспринимается общественным сознанием не как зависящая от голосования, не как формирующаяся в условиях конкурентной борьбы, а как закрытый не контролируемый обществом институт, то есть власть считается как бы пришедшей «извне». Ценности бюрократии и общества таковы, что ни тем ни другим не нужна открытость власти. Отсюда вытекает отсутствие массовых потребностей получения информации о деятельности власти. Это подтверждается данными социологических опросов населения.
Исследовательской группой под руководством И.М. Дзялошинского был проведен ряд исследований по изучению информированности населения о деятельности органов власти1. В частности, была изучена информационная активность населения. Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информационно активных граждан можно отнести примерно 18% опрошенных, которые заявили, что довольно часто пытаются получить дополнительную информацию по различным интересующим их вопросам. Еще 36% опрошенных иногда пытаются получить дополнительную информацию. По поводу же того, какую информацию опрошенные хотели бы получить дополнительно, иерархия наиболее интересных сфер общественной жизнедеятельности выглядит следующим образом. На первом месте — бюджет, затем — здравоохранение, образование и культура, в третьей группе — экономика, деятельность органов местного самоуправления, социальное обеспечение, бытовое и коммунальное обслуживание.
Таким образом, можно заключить, что «закрытость» политической власти в России — это традиция, имеющая глубокие социо-культурные основания, которые нельзя искоренить в одночасье. Принятие федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и разработка регионального законодательства в этом направлении являются только начальным шагом к «открытости» политической власти.
1 См.: Информационно-аналитический сборник «Пульс», № 2 (259), 2002.
