CC BY
25
правовые проблемы
И.Н. Фёдоров
«ПРАВО ЗНАТЬ» - ОДНО ИЗ УСЛОВИЙ РАЗВИТИЯ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ
ФЁДОРОВ Игорь Николаевич - соискатель ученой степени кандидата политических наук кафедры управления социальными и экологическими системами РАГС, советник Председателя Совета директоров ОАО АФК «Система» (e-mail: [email protected])
Аннотация. «Право знать» для любого гражданина - это право на свободный доступ к имеющей общественное значение информации, которое обеспечивает его реальное участие в жизни государства. Доступная и полная информация - важнейшая характеристика демократического правительства, главный механизм борьбы с коррупцией и правонарушениями в органах власти. России давно пора не только принять единый системный закон «о праве знать», но и внедрить это право в повседневную практику граждан.
Ключевые слова: «право знать», информация, обеспечение права на информацию, информационная открытость власти, регулирование информационных отношений.
Формирующееся общество XXI века все чаще называют открытым в силу его способности к самосовершенствованию на основе принятых гуманистических ориентиров. По мнению Е.П. Прохорова, основными характеристиками открытого общества являются следующие: во-первых, это общество демократическое, во-вторых, гуманистическое, в третьих, информационное1.
В основе принципа «открытой власти» (или «открытого правительства») лежит представление о том, что «общество имеет право знать». «Открытая власть» предполагает свободную циркуляцию информации между государственными органами, с одной стороны, и представительными институтами, средствами массовой информации и всем обществом - с другой.
Информационная открытость государственных органов является важнейшим условием функционирования демократического государства. Реализация «права знать» для любого гражданина - это его право на свободный доступ к имеющей общественное значение информации, которое
1 См.: Прохоров, Е.П. Журналистика и демократия. - М., 2001. - С. 103.
обеспечивает его реальное участие в жизни государства, свидетельствует о соблюдении личных, политических, социальных, экономических, культурных прав и свобод.
Принцип прозрачности информации государства был впервые применен в Швеции, которая Актом свободы прессы (Freedom of the Press Act), изданным в 1766 г., предоставила своим гражданам такой доступ к публичным данным, какого не было ни в какой другой законодательной системе мира.
Основные положения права на информацию и ее беспрепятственное получение закреплены в ряде международно-правовых актов, в частности: Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (принята в 1950 г., вступила в силу в 1953 г.), Международном пакте о гражданских и политических правах (принят в 1966 г., вступил в силу в 1976 г.), Конвенции ООН 1998 г. «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О доступе к официальным документам» (принята 21 февраля 2002 г.) и некоторых других.
Базовые положения этих документов нашли свое отражение в принятии специальных законов о доступе к информации в большинстве демократических государств: за последние полвека в 40 государствах мира были приняты соответствующие законодательные решения. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Австралии (Freedom of Information Act, 1982), Австрии (Act 15.05.87; вступил в силу 1 января 1988 г.), Бельгии (Act on the Openness of Administration; вступил в силу 1 июля 1994 г.), Венгрии (Act No. LXIII of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest; принят Венгерским парламентом 27 октября 1992 г.), Италии (Act of 8 June 1990, No. 142/90 Ordinamento delle autonomie locali; Act of 7 August 1990, No. 241/90), Канады (Access to Information Act, 1983), Нидерландов (Act on Public Access to Information, Staatsblad, 1991), Норвегии (Act on Public Access to Documents, 1970), США (The Federal Freedom of Information Act, 20.06.1966; The Federal Privacy Act; The Federal Sunshine Act, 13.09.1970) и других стран.
Несмотря на значительные отличия между сложившимися системами административного права разных стран, можно отметить определенное сходство в правилах доступа граждан к информации своего государства. Базовым принципом оценки здесь выступает отнесение информации к одному из правовых режимов доступа: ограниченного либо неограниченного.
В отличие от США и стран Северной Европы, в большинстве других европейских стран всегда были сильны традиции секретности в отношении документов, а посторонний доступ к государственным архивам и кар-
тотекам традиционно рассматривался как конституционно несовместимый с принципом репрезентативной (как оппозиция «прямой») демократии.
0 традициях закрытости информационного пространства в Европе свидетельствует тот факт, что лишь в 1990 г., после продолжительных споров в Европейской комиссии и парламенте, была издана Директива 313 о свободе доступа к информации об окружающей среде (Freedom of Access to Information on the Environment). Благодаря этому документу наконец были внесены некоторые элементы обеспечения прозрачности государственной информации в законодательство стран - членов Совета Европы.
Сегодня Великобритания, Канада и США изъявляют желание стать лидерами внутригосударственного информационного регулирования, а также обеспечения концепции электронного правительства (e-government). В качестве примера можно привести английский проект «Они работают для вас» (http://theyworkforyou.com): используя официальные стенограммы сессий Палаты общин парламента Великобритании, частный портал «They Work for You» позволяет находить и выдавать в структурированном виде информацию о том, что говорил на определенную тему конкретный член парламента. По сути, этот проект является специализированной поисковой машиной, учитывающей особенности того массива данных, с которым она работает.
Вопрос об открытости или гласности в работе государственной власти стоит в России еще со времен императора Николая I1. Понятие «гласность» возникло в последнее десятилетие его правления (1825 - 1855 гг.), когда шли дебаты об отмене крепостного права и реформах, которые в 60-е гг. осуществит его сын Александр II и которые впоследствии назовут великими. Введенная в обиход «просвещенными бюрократами» высших правительственных кругов гласность в николаевскую эпоху означала обмен мнениями внутри чиновничьей корпорации о тех общественных и экономических преобразованиях, в которых остро нуждалась страна. Сторонники общественной гласности в сфере правительственных чиновников настаивали на расширении публикации статистических данных на страницах печати, что, по их разумению, должно было помочь правительству в принятии решений.
Примечательно, что членов дореволюционных российских дум с правом голоса называли «гласными». В советское время введенное М.С. Горбачевым вместе с политикой перестройки понятие «гласность» рассматривалось как синоним свободы слова, что дало толчок для учреждения при Союзе журналистов «Фонда защиты гласности». Однако основное значение слова «гласность» - открытость, обязанность огласки решений и действий властных структур, других социальных институтов.
1 См.: Тимофеева, Л.Н. «Открытая власть»: информационная деятельность государства в условиях демократии // Массовые информационные процессы в современной России. - М., 2002.
Законодательное обеспечение граждан Российской Федерации права на информацию имеет свою историю. Хотя в Конституции СССР (1977 г.) и в Конституции РСФСР (1978 г.) тема права на информацию еще не выделялась, она была включена в систему политических прав и свобод в стране. Только в 1991 г. Верховным Советом РСФСР в достаточно полном объеме право на информацию было конституционно зафиксировано после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина и включения этого текста в Конституцию 1992 г. Действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) содержит специальную норму о праве на информацию (п. 4 ст. 29): «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»1. Здесь же устанавливается вполне обоснованное ограничение свободы по поводу сведений, отнесенных к государственной тайне. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Реализация права каждого на информацию, закрепленного в вышеназванной норме Конституции РФ, представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. По оценкам специалистов, только на конституционном уровне она рассматривается более чем в десяти конституционно-правовых установлениях, а на более широком - законодательном уровне - в этот институт входят нормы нескольких десятков законодательных актов2.
Первым аналогом существующих на Западе законов «открытой власти» у нас в стране стал Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» (изменения были внесены 17 января 1997 г. и 1 сентября 2000 г.)3. Документ продекларировал принцип информационной открытости в деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц, однако в нем не были прописаны конкретные механизмы и гарантии реализации права граждан на информацию и не указаны гарантии обязанностей СМИ обеспечить его реализацию.
Среди важных федеральных нормативных актов, регулирующих отношения в информационной сфере, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, следует назвать: Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (с изм. и доп. от 10 января 2003 г.)4, Постановление Правительства РФ № 98 «Об обеспече-
1 Конституция Российской Федерации. Официальное издание. - М., 1997. - С. 13.
2 См.: Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации. - М., 2004. -С. 196.
3 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1994. - № 2. - Ст. 74.
4 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 8. - Ст. 609; 2003. - № 2. - Ст. 167.
нии доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями на 26 ноября 2008 г.)1, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2, Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»3 (с изменениями на 22 августа 2004 г.) и др.
В статье 5.39 Кодекса об административных правонарушениях (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, с изменениями на 30 декабря 2008 г.)4 устанавливается ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы.
Важные положения о порядке получения через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций содержит Закон от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»5 (с изменениями от 9 февраля 2009 г.).
Оценивая нормативное регулирование в России права доступа к информации о деятельности органов государственной власти и возникающих в процессе ее получения правоотношений, следует отметить, что на федеральном уровне оно сформулировано в весьма общем виде; более детальное и четкое нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне субъекта Федерации. В качестве примера можно выделить два московских закона - «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» и «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций»6, а также закон Калиниградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области»7. Анализ этих нормативных документов приводит к мысли, что региональное законодательство в сфере регулирования информационных правоотношений имеет опережающий характер, тогда как на федеральном уровне проблема доступа граждан к информации государства до сих пор является лишь предметом ряда обсуждающихся в обществе законопроектов.
1 См.: СЗ РФ. - 2003. - № 7.
2 См. там же. - 2006. - № 31 (ч. I). - Ст. 3448.
3 См. там же. - 1997. - № 41. - Ст. 4673.
4 См. там же. - 2002. - № 1 (ч. I). - Ст. 1; Российская газета. - 2008. - 31 дек.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 7. - Ст. 300.
6 См.: Вестник мэрии Москвы. - 2001. - № 44; Вестник мэрии и Правительства Москвы. - 2003. - № 60.
7 Принят Калининградской областной Думой третьего созыва 27 июня 2002 г
Здесь будет целесообразно упомянуть о двух интересных исследованиях, результаты которых опубликованы в феврале 2009 г. Институтом развития свободы информации: на основе анализа официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти, а также госорганов 83 субъектов Федерации был составлен рейтинг их информационной откры-тости1. Если степень информационной открытости у региональных лидеров списка довольно высока и составляет у некоторых, например: 73,1% (Ханты-Мансийский АО); 65,51% (Воронежская область); 65,09% (Республика Татарстан), то индексы открытости у лидеров федерального списка практически вдвое ниже: 38,4% (Роспатент); 35,83% (Казначейство России) и 34,94% (ФТС России). А где данные об институтах президента, правительства, Думы?
У российского «закона о праве знать», расширяющего право граждан на доступ к информации органов власти, трудная судьба. В 1996 г. Президентом РФ Б.Н. Ельциным в Государственную Думу был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А.Б. Венгерова. Документ был ориентирован на принцип открытости Российского государства. Среди основных принципов его реализации - «информированность граждан о деятельности органов и организаций», обязанных сообщать известные им сведения, если информация «может предотвратить угрозу жизни и здоровью гражданина», «если требуется пресечь сообщение недостоверной информации» и «если она имеет или может иметь общественно значимый характер».
В процессе подготовки ко второму чтению законопроект претерпел значительные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации». Однако проект так и не был внесен на обсуждение.
Пятью годами позднее, в 2001 г. депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным и С.Н. Юшенковым был внесен проект закона «О праве граждан на информацию». Разработчики проекта учли положительный опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию, но в силу наличия в проекте многочисленных спорных юридических конструкций он был отклонен уже в первом чтении в мае 2002 г. Однако подход к вопросу регулирования права на информацию с либеральных позиций, предложенный Похмелкиным и Юшенковым, заслуживает внимания и дальнейшего развития.
Сегодня существует законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», разработанный Министерством экономического развития (2003 г., поправки 2005 г.). В основу законопроекта положен ряд взаимосвязанных концепций, в которых так или иначе затрагивается проблема
1 См. официальный сайт Института: http://www.svobodainfo.org.
доступа граждан к информации государства: «Концепция государственного учета», «Концепция информационного регулирования» и «Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства».
Наиболее сильной стороной разработанного законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Авторы законопроекта исходят из принципа презумпции информационной открытости власти, определив около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному и оперативному размещению в информационных системах общего пользования.
Однако сфера деятельности данного законопроекта распространяется только на отношения, возникающие в процессе поиска и получения информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, тогда как более широкое понимание права на информацию в документе отсутствует. Становится очевидным, что рассматриваемый законопроект предполагает наличие более фундаментального, единого законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации. Почему же документ до сих пор не принят, ведь он, кажется, прошел первое обсуждение в Госдуме?
Итак, отдельные положения законодательства, регулирующие право на информацию в России, сегодня существуют, но они рассредоточены в различных федеральных законах, законах субъектов Федерации и ведомственных инструкциях. Отсутствие четких, не требующих дополнительных толкований правовых определений ведет к неоправданным повторам одних и тех же положений в разных законах и законодательных актах, которые к тому же не согласуются друг с другом. Как правило, эти нормативные документы декларативны и не всегда прописывают конкретный механизм реализации и ответственности, а самое главное - не объединены основополагающим, системным правовым документом, предоставляющим россиянину «право знать». Разбросанность норм, касающихся права доступа к информации, по различным законам и существующие между этими законами противоречия требуют пересмотра целой группы законов единовременно.
В системе нормативного обеспечения права на информацию в России до конца не урегулированы следующие вопросы:
- состав информации, которая в обязательном порядке подлежит обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- основания и порядок отнесения той или иной информации к информации для ограниченного доступа;
- порядок и способы предоставления гражданам информации, вызывающей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы, органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- процедура предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям граждан;
- ответственность должностных лиц за непредоставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию.
И самое существенное: рассматривая действующие в России нормативные документы по интересующей нас теме, приходишь к выводу, что государственные интересы, выражаемые через «старорежимный» метод как можно больше засекретить, закрыть и ограничить в пользовании, сегодня превалируют над законным правом граждан на доступ к информации -«правом знать». На этом фоне, как считает известный эксперт И.М. Дзяло-шинский, большая часть органов власти и иных субъектов общественных отношений сознательно проводят политику информационной закрытости, лишая общественность какой-либо информации о своей деятельности. В результате преобладает низкая степень информированности граждан о деятельности органов власти: по итогам исследований, проведенных фондом «Комиссия по свободе доступа к информации», более 50% опрошенных характеризуют ее как низкую, а 30% - как среднюю1.
Если люди не знают, что происходит в обществе, если действия тех, кто ими управляет, скрыты, они не могут принимать деятельного участия в делах общества и государства. Доступная и полная информация - это еще и важнейшая характеристика демократического правительства. Поэтому право на информацию - главный механизм борьбы с коррупцией и правонарушениями в органах власти. В этой связи именно средства массовой информации, являющиеся важным институтом социального контроля за властью, становятся проводниками открытой информационной деятельности. При условии, конечно, что СМИ действуют в режиме свободы.
Норберту Винеру принадлежит мысль, что без достоверной информации жизнь человека не может быть успешной и полноценной. России давно пора не только принять необходимый закон «о праве знать», дающий гражданам такую возможность, но и внедрить это право в повседневную жизнь россиян.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. Официальное издание. - М., 1997.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1994. - № 2.
Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации. - М., 2004.
1 См.: http://www.dzyalosh.ru.
Прохоров, Е.П. Журналистика и демократия. - М., 2001. Тимофеева, Л.Н. «Открытая власть»: информационная деятельность государства в условиях демократии // Массовые информационные процессы в современной России. - М., 2002.
© Фёдоров И.Н., 2009 Е.А. Команджаев
ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ КАЛМЫЦКОГО НАРОДА В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
КОМАНДАЖАЕВ Евгений Александрович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государства и права Калмыцкого государственного университета (Элиста)
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы становления государственности калмыцкого народа в составе Российской империи на правовой основе, история заключения русско-калмыцких соглашений. Ключевые слова: вхождение калмыков в состав России, калмыцкое ханство, территориальный вопрос, торговый обмен.
14 февраля 1608 г. делегация от калмыцких тайшей и нойонов (князей) была принята царем Василием IV. В 1609 г. официально признав договорные отношения с калмыками, Приказ Казанского дворца послал от имени царя грамоту тарскому воеводе И.В. Мосальскому о направлении делегации к главным калмыцким тайшам для подтверждения присяги. Ойрат-ские племена торгутов, дербетов и хошоутов начали постепенно перекочевывать в пределы России и продвигаться на запад.
В 2009 г. состоится празднование 400-летия добровольного вхождения калмыцкого народа в состав Российского государства. Собственно и калмыцкий народ сформировался в пределах России. В истории найдется немало примеров мирного сосуществования народов в пределах одного государства. Одним из них может стать Калмыцкое ханство 2-й половины XVII - XVIII вв. в составе Российской империи.
В XVII столетии крупные территориально-политические объединения калмыков носили наименование «тангч». По-видимому, значение этого слова было тождественно русскому понятию «государственное образование». Во главе тангч стояли наследственные правители, носившие высший фео-
