CC BY
50
Проблема финансовой автономии бюджетов субъектов Российской Федерации и
возможные пути решения
The problem of financial autonomy of regional budgets of the Russian Federation and
possible solutions
Быленок Юлия Олеговна
Студент 4 курса Факультет социальных наук НИУ ВШЭ
Российская Федерация, г. Москва e-mail: bylenokiulia@smail.com
Bylenok Julia Olegovna
Student 4 term Faculty of Social Science HSE
Russian Federation, Moscow e-mail: bylenokiulia@gmail.com
Аннотация.
Полное соответствие доходных источников региональных бюджетов закрепленным расходным полномочиям является ключевым требованием в условиях децентрализации властных полномочий, способствующим повышению сбалансированности бюджетов. В статье рассматривается проблема финансовой автономии региональных бюджетов Российской Федерации, заключающаяся в недостаточности собственных источников доходов, необходимых для качественного исполнения законодательно закрепленных за органами государственной власти субъектов расходных полномочий. В работе статистически проанализирована динамика доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов за 10 лет, рассмотрена структура доходов региональных бюджетов, а также выявлены основные причины появления выпадающих доходов бюджетов субъектов. В связи с этим приведены примеры основных комплексных мер, направленных на повышение сбалансированности региональных бюджетов и повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов.
Annotation.
Full compliance of the revenues of regional budgets with the consolidated spending powers is a key requirement in the conditions of decentralization of power, contributing to the balance of the regional budgets. The research paper considers the problem of financial autonomy of the regional budgets of the Russian Federation, which consists in the lack of the own sources of income necessary for the high-quality implementation of the legislative powers assigned to public authorities. It is statistically analyzed the dynamics of revenues and expenses of the consolidated regional budgets over 10 years. Also, it is considered the structure of revenues of regional budgets and the main reasons for the appearance of shortfalls in revenues of the regional budgets. In this regard, examples of basic comprehensive measures aimed at improving the balance of regional budgets and increasing the independence of state authorities of the subjects are given.
Ключевые слова: доходы бюджетов, региональные бюджеты, налоговый потенциал субъекта, самостоятельность субъектов, налоговые доходы.
Key words: budget revenues, regional budgets, tax potential of the region, independence of the region, tax revenues.
Поскольку субъекты Российской Федерации довольно существенно различаются между собой по уровню жизни и уровню социально-экономического развития, необходимость четкого законодательного закрепления собственных источников доходов за региональными и местными бюджетами представляет собой ключевой аспект, способствующий развитию территорий и соответствующему повышению их налогового и инвестиционного потенциала.
Законодательно правила зачисления отдельных видов доходов в бюджеты бюджетной системы закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации и представлены более детально в ежегодных законах о бюджете и решениях представительных органов муниципальных районов о бюджете муниципального района [1].
В рамках проведения анализа основных показателей исполнения региональных бюджетов на графике ниже представлена динамика доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, совмещенная с динамикой показателей валового регионального продукта за 2009-2018 годы [3, с.29].
15000 14000 13000 12000 11000 10000 9000 8000 7000 6000 5000
ВРП —#—Расходы —ф—Доходы
Рисунок 1. Динамика доходов, расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и ВРП субъектов Российской Федерации за 2009-2018 гг., млрд. рублей
Практически на протяжении всего рассматриваемого периода времени, с 2009 по 2017 год, зафиксировано исполнение региональных бюджетов с дефицитом. Наиболее значительный дефицит был достигнут в 2013 и 2014 году в размерах 642 млрд. рублей и 447 млрд. рублей, соответственно. В ходе анализа показателей отмечена основная тенденция, заключающаяся в превышении темпов роста ВРП над темпами роста доходов и расходов бюджетов субъектов на протяжении длительного промежутка времени. Средний показатель ежегодного темпа прироста ВРП составляет 12%, в то время как аналогичные показатели относительно доходов и расходов бюджетов субъектов составляют, соответственно, 8,6% и 8,8%. Подобная тенденция свидетельствует о недостаточном наполнении необходимым объемом доходов региональных бюджетов для качественного исполнения возложенных расходных полномочий. Тем не менее, начиная с 2018 года, темп роста доходов региональных бюджетов превысил темпы роста ВРП и расходов бюджетов, что способствовало исполнению региональных бюджетов в 2018 году с профицитом в размере 510 млрд. рублей.
Подобная тенденция обусловила необходимость более детального анализа структуры доходов бюджетов субъектов и выявление соответствующих проблем. На графике ниже представлена общая динамика доходов консолидированных бюджетов субъектов, а также динамика налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений из федерального бюджета.
90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
32007
6256
74799
69238
65751
9480 9308
5927
2009 2010 2011
84977
12392
11882
2012 2013
2014 2015 2016 2017
2018
14000 -13572
] Доходы, ВСЕГО —•—Налоговые и неналоговые доходы —•— Безвозмездные поступления
Рисунок 2. Динамика налоговых и неналоговых доходов и безвозмездных поступлений бюджетов субъектов Российской Федерации за 2009-2019 гг., млрд. рублей
На протяжении всего рассматриваемого периода времени наблюдается плавный рост в абсолютном выражении всех рассматриваемых показателей. В структуре доходов бюджетов субъектов значительно преобладают налоговые и неналоговые поступления, средняя доля которых в общем объеме доходов за весь период составляет 80,9%, в то время как средний показатель доли безвозмездных поступлений составляет 19%.
Тем не менее, в соответствии с представленным графиком выявлена основная негативная тенденция, заключающаяся в снижении доли налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, начиная с 2016 года. В 2016 году доля безвозмездных поступлений составляла 15,9% в объеме всех доходов бюджетов, в то время как в 2019 году данный показатель повысился до 18%, что, однозначно, расценивается, как фактор, способствующий повышению зависимости регионов от федерального бюджета.
Более того, основной доходный потенциал субъектов формируют поступления от федеральных налогов - налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций. С учетом преимущественного законодательного регулирования данных налогов на федеральном уровне и практической невозможностью субъектов регулирования поступлений от данных налогов в свои бюджеты, проблема несамостоятельности субъектов воспринимается еще более остро.
Ситуация также усугубляется тем фактом, что усредненный показатель доли собственных доходов бюджетов субъектов в целом по стране является не совсем корректным в связи с глобальным разрывом регионов в уровне бюджетной обеспеченности. В то время как доходы консолидированных бюджетов наиболее обеспеченных регионов (г.Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) составляют более половины от всего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, наименее обеспеченные субъекты (Чеченская Республика, Республика Дагестан, Республика Ингушетия и др.) испытывают проблемы с наполнением доходными источниками собственные бюджеты наиболее остро.
Наличие подобных проблем доказывает тот факт, что на сегодняшний день субъекты не наделены соответствующим уровнем самостоятельности и автономии и находятся в довольно сильной зависимости от
поступлений из федерального бюджета. На протяжении последних лет доля собственных доходов бюджетов субъектов постепенно снижается, на что существуют определенные причины.
Одной из подобных причин является использование налоговых льгот по отдельным региональным налогам, которые законодательно регулируются на федеральном уровне. Причина введения и использования таких льгот заключается в поощрении субъектов в достижении успехов в инновационной деятельности в различных отраслях экономики и промышленности. Однако с учетом того, что подобный механизм используется довольно давно, а эффективность его не доказана, возникают вопросы о целесообразности его применения. Тем не менее, с 2017 года в отношении льгот активно применяется практика «двух ключей», в соответствии с которой льготы по налогу на прибыль и НДФЛ предоставляются субъекту исключительно с его согласия. Подобная практика заслуживает одобрения и впоследствии позволит дать право органам государственной власти субъектов принимать более взвешенные и ответственные решения.
Иные причины снижения налоговых доходов бюджетов субъектов заключаются в централизации в 2017 году 1 п.п. по налогу на прибыль организаций и отмене налога на движимое имущество в 2019 году в соответствии с Федеральным законом №302-ФЗ [2]. Объем выпадающих доходов бюджетов субъектов вследствие изменения налогового законодательства оценены Минфином России более чем в 300 млрд. рублей.
И, наконец, заключительной причиной появления выпадающих доходов бюджетов некоторых субъектов является проведение в 2012 году налоговой реформы, в результате которой был создан институт консолидированных групп налогоплательщиков [6]. Последствием данной налоговой реформы стало появление крупных потерь доходов как федерального, так и региональных бюджетов из-за гораздо меньшей суммы поступления в бюджеты налога на прибыль организаций. Мера, оказавшаяся абсолютно неэффективной, была приостановлена в 2016 году, а с 2023 года будет полностью упразднена.
На сегодняшний день на федеральном уровне активно предпринимаются меры, способствующие компенсации крупных потерь доходов региональных бюджетов и повышению их сбалансированности. Основными такими мерами является постепенная передача субъектам части поступлений от акцизов на крепкий алкоголь (с 2019 года), а также акцизов на бензин и моторные масла.
Несмотря на предпринимаемые меры по компенсации части выпадающих доходов региональных бюджетов, описанные выше проблемы требуют комплексного решения, в связи с чем предлагаются следующие рекомендации, в большей степени способствующих увеличению налогооблагаемой базы субъектов и муниципалитетов.
Во-первых, необходимо дальше совершенствовать меры в отношении применения налоговых льгот, предоставляемых субъектам и регулируемых законодательно на федеральном уровне [8]. Основные направления совершенствования данного механизма представляют собой:
• утверждение методики оценки эффективных налоговых льгот и отмена в перспективе наиболее неэффективных льгот;
• дальнейшее применение практики «двух ключей»;
• предоставление инвестиционных налоговых льгот субъектам на конкретный срок с возможностью его продления в случае достижения определенных достижений региона в инвестиционной деятельности и положительной оценки эффективности подобной льготы.
Во-вторых, крайне важно проведение отдельных мероприятий, способствующих увеличению налогооблагаемой базы субъектов, поскольку зачастую выпадающие доходы субъектов возникают не только вследствие изменений в налоговом законодательстве, но также из-за неэффективного налогового
администрирования в регионе. Ряд основных мер по повышению налогового администрирования включают в себя:
• снижение уровня неформальной занятости и легализация трудовой деятельности мигрантов;
• профилактика налоговых нарушений;
• осуществление прогнозирования налоговых доходов основных предприятий в субъектах;
• проведение проверок и выявление незарегистрированных имущественных объектов, в том числе средств водного транспорта и др.
И, наконец, не менее важно применение мер, способствующих совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и представителей бизнеса, такие как:
• осуществление консультационной и информационной поддержки предпринимателей, в том числе сельскохозяйственных предпринимателей;
• предоставлений льгот, а также применение стипендиальных программ в отношении предпринимателей, продвигающих инновационные инструменты в определенных сферах предпринимательства;
• развитие системы «одного окна» для бизнеса;
• проведение работ по расширению рынка сбыта продукции, произведенной в регионе и др.
Важность проведения мероприятий, способствующих увеличению налогооблагаемой базы субъектов,
оценивается первостепенно важной мерой для повышения самостоятельности и автономности регионов. Проведение реформ, заключающихся не только в установлении конкретных нормативов отчислений от федеральных налогов, но и расширяющих налоговую базу субъектов, повышают собираемость налогов, а также способствуют макроэкономической стабилизации и повышению уровня социально-экономического развития регионов.
Таким образом, выявление значительных проблем в наполнении бюджетов субъектов собственными доходами выявило и доказало необходимость применения комплексных мер, способствующих повышению самостоятельности и автономности субъектов, что в перспективе способствует экономическому росту и повышению потенциала территорий.
Список используемой литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 22.04.2020)// КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19702/4057a6f5e303a2921b3690cf2dfb94361b1f918d/
2. Федеральный закон от 03.08.2018 №302-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации// КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 304083/
3. Быленок Ю.О. Развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в Российской Федерации: проблемы и перспективы: выпускная квалификационная работа: 38.03.04/ НИУ ВШЭ. - Москва, 2020. - 78 с.
4. В России отменяется налог на движимое имущество организаций// РИА Новости. - 2018. [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20190101/1548961731.html
5. Власенкова Е.А. Направления увеличения доходной базы региональных и местных бюджетов// Региональные финансы. - 2013. - №16 (295). - с.45-49. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary 19054872 40563638.pdf
6. Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов// Федеральное Казначейство [Электронный ресурс]. URL: https://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov/
7. Малис Н.И. Налоговые поступления в региональные бюджеты: резервы роста// Финансовый журнал. - 2015. - №2. - с.25-32. URL: https://www.nifi.ru/images/FILES/Journal/Archive/2015/2/statyi 2015 2/03 malis.pdf
8. Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, способствующие увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований// [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/551577024
