CC BY
124
УДК 37
ПРОБЛЕМА ФИНАНСОВОМ НЕСАМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
В ПЕРИОД НЭПА
THE PROBLEM OF FINANCIAL DEPENDENCE OF LOCAL BUDGETS IN THE NEW ECONOMIC POLICY
И. Б. ДАНИЛОВ (I. B. DANILOV)
Статья посвящена вопросам финансового обеспечения деятельности муниципальных органов власти в период НЭПа и проблемам финансовой несамостоятельности местных бюджетов периода. Рассматривается комплекс причин данного явления, проводится их анализ, даётся оценка. Сделан вывод о том, что основной причиной несамостоятельности государственной политики в области формирования местных бюджетов является организационная ошибка, заключающаяся в применении института регулирующих доходов.
Ключевые слова: местные бюджеты, местное самоуправление, финансы, НЭП, регулирующие доходы, дефицит, доходы, расходы, децентрализация.
The article is devoted to the questions of financial maintenance of activity of municipal authorities in the New Economic Policy and to the problems of local budgets' financial dependence during the given period. The author considers the complex of reasons of the given phenomenon, the analysis is carried out, the estimation is given. The conclusion that a principal cause of dependence of a state policy in the field of formation of local budgets is the organizational mistake consisting in application of institute of regulating incomes is drawn.
Key words: local budgets, local government, finance, New Economic Policy, regulating incomes, deficit, incomes, expenses, decentralization.
Значительное количество научных трудов исследователей различных периодов уделено проблеме становления и развития системы органов местного самоуправления в период НЭПа. Объектом изучения становится, как правило, структура данных органов, их значимость в системе государственного управления, принципы деятельности, степень децентрализации власти и их самостоятельности. Однако всестороннее изучение данного вопроса предполагает обязательное рассмотрение и такого немаловажного аспекта, как степень финансовой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что финансовое обеспечение любого элемента государственного аппарата и системы местного самоуправления имеет основополагающее значение для возможности исполнения данным элементом возложенных на него функций и реализации поставленных задач. Финансовая самостоятельность в этом смысле
является залогом организационной самостоятельности. Советская власть периода НЭПа, определив курс на массовое внедрение рыночных механизмов и децентрализацию власти, отвела, тем самым, органам местного самоуправления одну из ключевых ролей в формировании новой системы. Используя ресурсы местных территориальных сообществ, органы местного самоуправления могли оперативно и наиболее рационально удовлетворять местные потребности, решать широкий круг локальных задач и способствовать увеличению благосостояния муниципальных образований в частности и советского государства в целом. Для эффективной реализации данной модели необходимо было обеспечить финансовое обеспечение органов местного самоуправления, предусмотреть и закрепить за ними определённые виды доходов и разработать основные нормативноправовые акты, регламентирующие порядок их расходов. Таким образом, успешность
© Данилов И. Б., 2011 72
курса на децентрализацию власти напрямую зависела от экономической возможности сформировать и укрепить качественно новую систему местных бюджетов. Благоприятные предпосылки для этого возникли с переходом к НЭПу. В ходе проведения VIII и IX Всероссийского съезда советов были приняты ряд принципиальных решений, на основе которых разработаны нормативно-правовые акты, в общем виде обозначившие предметы ведения местных Советов и установившие основы ресурсного обеспечения их деятельности. С этого момента, как принято считать, начался период восстановления системы местных бюджетов, в ходе которого была проведена масштабная работа над всей её структурой, принято значительное количество нормативно-правовых актов и иных решений, имеющих своей целью формирование сильной финансовой базы местных бюджетов, которая могла бы обеспечить эффективную деятельность системы органов местного самоуправления. Важность этой деятельности чётко осознавалась на государственном уровне и была, в частности, подчёркнута IX Всероссийским съездом Советов. В специальной резолюции от 28 декабря 1921 г. «О финансах и бюджете» они рассматривались как необходимое дополнение к общегосударственному бюджету, дающее «ресурсы местам для советского строительства и хозяйственной инициативы». В качестве несомненного плюса выделялось то, что они «целиком основываются на налогах и увеличении доходности местных предприятий, не опираясь на эмиссию бумажных денег» [1].
Однако реформирование и структурное преобразование системы местных бюджетов так и не смогло решить основную проблему
- проблему их финансовой несамостоятельности и, как следствие, дефицита.
Комплекс причин данного явления -предмет рассмотрения данной статьи. Во-первых, стоит отметить некоторые исторические предпосылки невозможности обеспечения стабильной финансовой системы на местах. Местным органам власти, характеризующимся некоторой инертностью, были чужды рыночные механизмы и принцип самоокупаемости. В частности, В. Н. Твердохлебов утверждает, что органы местного самоуправления для начала нужно было «отучить от привыч-
ки покрытия расходов за счёт казны и её печатного станка» [2]. Сформированная система хозяйствования на местах основывалась на постоянном ожидании компенсации дефицита бюджета за счёт общегосударственных средств. В определённом смысле можно говорить, что финансовая самостоятельность местных бюджетов не была сформирована исторически. Для её возникновения требовалась коренная реформа финансовой системы.
Во-вторых, следует обратить внимание на общее финансовое состояние государства в момент восстановления системы местных бюджетов. Предшествующие годы характеризуются развалом финансовой системы государства, обесцениванием денег, колоссальной инфляцией и натурализацией обменных операций. Для периода НЭПа также характерно сохранение высоких темпов инфляции, одновременное наличие нескольких курсов рубля, что само по себе затрудняло бюджетное планирование. В таких условиях особенно важным было грамотно определить и регламентировать объём расходов, передаваемых на местный уровень. Впервые чётко этот объём был определён Декретом ВЦИК и СНК от 31 августа 1922 г. На местный уровень передавались, в частности, следующие расходы: содержание части административного аппарата, расходы на местный транспорт, отделы народного хозяйства, социальное обеспечение, народный суд, содержание мест заключения, квартирное довольствие войск, размещающихся на территории муниципального образований, благоустройство, санитарные, пожарные, дорожные мероприятия. Следует отметить, что данный перечень не носит исчерпывающий характер. Декрет ВЦИК и СНК от 17 августа 1922 г. «О передаче расходов из общегосударственного бюджета в местные» предоставлял возможность отнесения любого расхода на местный уровень путём принятия специального закона. Нельзя сказать, что местные бюджеты на период своего становления были поставлены в благоприятные условия в разрезе их расходной части. Возможно, это стало следствием противоположного курса - курса на оздоровление государственного бюджета, в том числе за счёт сокращения его расходов. Реализуя эту политику, «центральные учреждения бессистемно перелагали на местные
средства те или иные свои расходы» [3]. Возможно также, что государство просто переоценило финансовые возможности местных бюджетов. Хорошей иллюстрацией вышесказанного является хронологическая динамика изменения расходной местных бюджетов. В 1922-1923 гг. местный бюджет составлял по расходам 289 млн руб., в 19231924 гг. - 649 млн руб., в 1924-1925 гг. -898 млн руб., в 1925-1926 гг. - 1158 млн руб. [4]. Результатом необоснованного увеличения расходов стало то, что финансовая нагрузка на местные бюджеты оказалась непомерной. Этот факт со всей очевидностью проявился сразу после начала первого же бюджетного года (1921/1922 гг.). Чрезмерный объём обязательных расходов не давал возможности компенсировать их доходами на местах. Возникший дефицит местных бюджетов предопределил первую попытку их оздоровления - Декрет ВЦИК и СНК от 16 ноября 1922 г., содержащий расширенный по сравнению с предыдущим перечень доходов местных бюджетов. Однако и этого оказалось недостаточно. Превалирование расходной части над доходной проявилось в 1922/1923 бюджетном году, достигнув 49 млн руб., и сохранилось вплоть до налоговой реформы 1930 г. [5].
Нерациональной выглядела и сама структура местных расходов. В 1925/1926 бюджетном году, например, она выглядела следующим образом:
Обращает на себя внимание размер административных расходов. Фактически они составляют одну пятую часть всех расходов. В действительности эта категория не должна иметь столь значительный вес в общем пока-
зателе. В рассматриваемом году такая диспропорция объяснялась увеличением расходов на милицию: с 457 руб. до 549 руб. на 1 милиционера.
Гораздо более плачевным образом ситуация обстояла с волостным бюджетом, отдельно выделенным Постановлением ВЦИК о волостном бюджете от 16 октября 1924 г. В структуре его расходов административные расходы составляли 47,8 %, в то время как хозяйственно-производственные - всего лишь 8 % [6]. Приведенный факт свидетельствует о том, что непомерный груз расходов местных бюджетов определялся, по большей части, необходимостью содержания административного аппарата. При этом затраты на развитие производственно-хозяйственной
базы, которая должна была стать основой доходов местных бюджетов, составляли лишь незначительную часть. Такой подход лишал местные бюджеты возможностей к развитию и укреплению собственных финансовых основ.
Отдельно стоит отметить тот факт, что причины финансовой несамостоятельности местных бюджетов не ограничиваются исключительно экономическими. Законодательному регулированию был присущ ещё и некоторый организационный просчет. Можно предположить, что ошибка была заложена уже в самой системе формирования доходной части бюджетов. Традиционно она разделяется на два источника: налоговый и неналоговый. К первой группе относятся доходы от имуществ и предприятий, переданных местам. Она носит основополагающий характер, поскольку отражает возможность местных органов власти вести эффективную хозяйственную деятельность. Наполняемость этой группы доходов напрямую обусловлена финансово-хозяйственным потенциалом конкретного муниципального образования. В условиях курса на рыночную экономику именно данный вид доходов должен был стать основным, выполняя роль своего рода барометра успешности хозяйствования на местах. Однако в действительности на протяжении всего рассматриваемого периода превалирующей оставалась вторая группа -налоговые доходы. Она состояла из собственных налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования и от-
Вид расхода Сумма, млн руб. Процентное отношение к общей сумме всех расходов
Административные расходы 124,9 19,8 %
Культурно- социальные расходы 264 41,8 %
Хозяйственно- производственные расходы 189,1 30,2 %
Прочие расходы 51,5 8,2 %
числений и надбавок к государственным налогам. Основной чертой данного вида доходов в условиях формирования новой системы местных бюджетов является его регулирующий характер. Законодателем была намеренно предусмотрена возможность изменения величины надбавок и отчислений в зависимости от степени экономической развитости местностей. Так, в случае острой нуждаемости отдельных бюджетов ставка надбавок и отчислений могла значительно увеличиваться, доходя в некоторых случаях до весьма значительных показателей. Отчисления от единого сельскохозяйственного налога, например, в некоторых областях достигали 30 %, причём особенностью отчислений от этого налога являлось то, что 40 % от суммы данных отчислений переходило в бюджеты той волости или того района, на территории которого данный налог был фактически собран [7]. Постоянное развитие и совершенствование системы государственного регулирования наполнения местных бюджетов средствами от отчислений и надбавок является отличительной чертой рассматриваемого периода. Если на начальном этапе величина отчислений и надбавок устанавливалась по каждому налогу в отдельном законодательном акте и применялась только в течение года [8], то в систематизированных законах 1926 г. доли отчислений и надбавок утверждались применительно ко всем налогам, срок действия данных норм не оговаривался. Однако конкретное распределение процентных долей по областям, краям и губерниям по-прежнему ежегодно закреплялось декретом республиканского правительства. Финансовое законодательство 1926 г. впервые создавало отлаженный механизм такого распределения, когда правительство ещё до начала бюджетного года утверждало распределение отчислений в местные бюджеты от государственных налогов [9]. Таким образом законодатель пытался компенсировать неоднородность экономического потенциала различных муниципальных образований. Однако на деле институт регулирующих доходов в сочетании с абсолютным превалированием налоговой группы доходов местных бюджетов лишал места стимула к развитию собственной финансовохозяйственной базы. Возникающий бюджетный дефицит быстро компенсировался пере-
смотром ставок налоговых надбавок и отчислений, в результате чего экономическое развитие многих регионов находилось, фактически, в стадии стагнации. Реформирование системы управления на местах и оптимизация бюджета не были столь необходимы в условиях постоянно увеличивающихся поступлений от налоговых источников доходов. Внедрение рыночных механизмов неминуемо должно основываться на повсеместном применении рыночного принципа самоокупаемости, развитие и распространение которого оказались невозможными в условиях динамического изменения, по сути, размера государственного финансирования и дефицита местных бюджетов. Такой точки зрения придерживается, в частности, И. В. Глазунова, утверждая, что «существование института регулирующих доходов не способствует самостоятельности местных бюджетов» [10]. Об этом же свидетельствуют и факты. На протяжении всего исследуемого периода доходы от отчислений и надбавок в местных бюджетах возрастали, а поступления от местных налогов и сборов, напротив, сокращались. При этом сама концепция перехода к новой модели местных бюджетов в 19211922 гг. основывалась на обратной идее: их доходы планировалось формировать преимущественно за счёт местных налогов и сборов. Поэтому в городских поселениях разрешалось вводить 24 местных налога и сбора, а вне городов - 17 [11]. Правом на введение местных налогов обладали органы местной власти определённого уровня, само решение оформлялось в виде обязательного постановления и действовало в течение года. Места, заинтересованные в максимальном наполнении бюджетов, устанавливали почти все разрешённые налоги и сборы [12].
Своеобразным итогом государственной финансовой политики, основывающейся на институте регулирующих доходов местных бюджетов, стало полное замещение собственных доходов муниципальных образований доходами исключительно налогового характера. По итогам 1923/24 гг. в РСФСР волостной бюджет на 75 % формировался за счёт налогов [13].
Несмотря на это, данный подход к регулированию доходной части местных бюджетов сохранился на протяжении всего рас-
сматриваемого периода. Проводя сравнительный анализ законодательства о местных бюджетах периода НЭПа с действующим бюджетным законодательством, следует отметить, что рассматриваемый институт не воспринят Бюджетным кодексом РФ. В противовес ему применяется система бюджетной коррекции, основанная на межбюджет-ных трансфертах. Данные трансферты осуществляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ), субсидий местным бюджетам (ст. 139 Бюджетного кодекса РФ) и субвенций местным бюджетам (ст. 140 Бюджетного кодекса РФ) [14]. Финансовая помощь при этом носит адресный, прямой характер и представляет собой непосредственное перечисление денежных средств из бюджета одного уровня в бюджет другого. Институт межбюджетных трансфертов, таким образом, признан законодателем более прогрессивным и отвечающим потребностям бюджетного регулирования, нежели институт регулирующих доходов. Однако весьма интересным является тот факт, что в научной доктрине встречается и противоположная точка зрения. Приверженцы альтернативной позиции полагают, что отказ от применения системы регулирующих доходов является ошибочным, приводя в качестве обоснования следующие аргументы:
- данный метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т. е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т. д., что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов;
- перераспределение доходов между бюджетами влечёт снижение за счёт увеличения налоговых отчислений иждивенчества нижестоящих национально-государственных и административно-территориальных обра-
зований, повышение роли малого и среднего бизнеса и заинтересованности регионов в развитии собственной финансово-хозяйственной базы [15].
Метод межбюджетных трансфертов обладает рядом существенных недостатков. Во-первых, местные органы, заинтересованные в стабильных и высоких бюджетных поступлениях, склонны завышать свои потребности. Открывают большое количество бюджетных учреждений, вне зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, увеличивают штатную численность и т. п. Во-вторых, - могут завышать себестоимость оказываемых услуг, не стремиться к оптимизации расходов и т. п.
В качестве мер, направленных на совершенствование финансового законодательства, наиболее эффективными считаются те, что направлены на обоснованное и экономически оправданное размежевание между уровнями бюджетной системы, бюджетной ответственности, доходов и расходов между бюджетами всех уровней. В частности, разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе чёткого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования. Анализ финансового законодательства периода НЭПа, в частности Временного положения о местных финансах 1923 г., позволяет сделать вывод о том, что предложенная модель, по сути, тождественна применявшейся в то время. Укрупненно классификация доходов местных бюджетов выглядела следующим образом:
1) доходы от предприятий, учреждений, земель и других местных имуществ;
2) доходы, полученные в виде отчислений и надбавок от государственных налогов и сборов;
3) поступления от местных налогов и сборов;
4) доходы от кредитных операций;
5) дотации из государственного бюджета.
Пункты 2 и 3 данной классификации отражают существо модели, предлагаемой сторонниками применения института регулирующих доходов в современном бюджетном
праве. Таким образом, можно предположить, что, по сути, предлагается вернуться к уже имевшему место историческому опыту, который, как уже описывалось, дискредитировал финансовую систему местных бюджетов, проявив свою экономическую неэффективность и демотивирующее воздействие на финансовое развитие регионов.
Следует, однако, отметить, что предлагается также и незначительное обновление данной модели, в частности, применение принципа зависимости размера поступлений по налогу от результатов работы органа управления. В соответствии с этим принципом передача средств каждому звену бюджетной системы должна быть поставлена в зависимость от эффективности работы соответствующего органа управления, чтобы последний мог влиять на рост бюджетных доходов, что должно серьёзным образом избавить нижестоящие бюджеты от склонности к иждивенчеству. Возможно, данный принцип несёт в себе определённый научно-теоретический потенциал, однако сложно представить форму его практической реализации. Каким образом будет оцениваться такая категория, как «эффективность работы органа управления»? В каких областях данная эффективность будет измеряться? Не приведёт ли такая зависимость к некоему крену в эту одну, отдельно взятую область?
Обобщая вышесказанное, можно отметить, что институт регулирующих доходов в той форме, в которой он существовал в период НЭПа, и по настоящий момент является предметом научного рассмотрения. В предлагаемых практических моделях явственно прослеживаются его самобытные черты. Этот факт является очевидным подтверждением актуальности вопроса организации системы местных бюджетов периода НЭПа, а также причин их дефицита и финансовой несамостоятельности. Представляется, что детальный анализ данной проблемы может создать научный базис для разработки предложений о совершенствовании бюджетных принципов и бюджетных основ действующего законодательства.
Таким образом, можно говорить о некоторой совокупности причин финансовой несамостоятельности местных бюджетов рассматриваемого периода. Во-первых, к таким
причинам следует отнести исторические предпосылки, сформированные опытом
предшествующего развития системы местных финансов, результатом влияния которых явилась фактическая неготовность местных бюджетов к ведению финансово-хозяйственной деятельности, основанной на принципах самоокупаемости и самофинансирования. Не лучшим образом был выбран и момент введения новой системы. Ярко выраженные кризисные явления в экономике, тяжелое состояние общегосударственного бюджета и отсутствие сколь-либо действенных мер по его оздоровлению не могли обеспечить должной финансовой базы для становления местных бюджетов. Однако значительно большей проблемой являлась ошибка в самом методе организации финансирования бюджетов на местах. Институт регулирующих доходов, внедренный как средство их поддержки, на деле оказался демотивирующим фактором их развития, исключив возможность создания среды экономической самостоятельности и рыночных методов хозяйствования. Непросчитанная и во многом непродуманная система образования и поддержки местных бюджетов периода НЭПа, таким образом, предрешила историю их развития. Местные бюджеты так и не смогли стать основой новой финансовой базы государства, сохранив на всём протяжении их существования финансовую несамостоятельность и перманентный дефицит.
1. Съезды Советов в постановлениях и резолюциях. - М., 1925. - С. 211.
2. Твердохлебов В. Н. Местные финансы. - М. : Изд-во НКВД РСФСР, 1927. - С. 51.
3. Местный бюджет Союза ССР в 1923/24 г. Вып. I. Ориентировочные бюджеты. Фин. Изд. - М., 1925. - С. V.
4. Твердохлебов В. Н. Указ. соч. - С. 59.
5. Там же. - С. 53.
6. Там же. - С. 64.
7. Декрет ЦИК СССР от 30 апреля 1924 г. «По-
ложение о едином сельскохозяйственном налоге» // СУ РСФСР. - 1924. - № 58. - Ст. 570; Временное положение о местных финансах // СЗ СССР. - 1924. - № 22.
8. Декрет СНК РСФСР «О размере надбавок в доход местных Советов к окладам подоходно-поимущественного налога на 1923/24 бюджетный год» // СУ РСФСР. - 1924. - № 13. -Ст. 115.
9. Декрет СНК РСФСР от 21 июля 1926 г. «О размерах отчислений в местные средства от поступлений единого сельскохозяйственного налога по автономным республикам, областям и губерниям РСФСР на 1926/27 год» // СУ РСФСР. - 1926. - № 47. - Ст. 351; Декрет СНК РСФСР от 21 июля 1926 г. «О размерах отчислений в местные средства от поступлений государственного промыслового налога по РСФСР на 1926/27 год» // СУ РСФСР. -1926. - № 47. - Ст. 352.
I. Глазунова И. В. Правовые проблемы формирования доходной базы местного самоуправления // Региональная и местная власть: проблемы реформирования : сб. науч. трудов / под ред. В. А. Симонова. - Омск : ОмГУ, 2003. - С. 176.
II. Декрет ВЦИК и СНК от 29 августа 1922 г. «Об изменения перечня местных налогов и
сборов» // СУ РСФСР. - 1922. - № 55. -Ст. 696.
12. Ящук Т. Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов в период нэпа // Налоги. - 2008. - № 4.
13. Данные приведены на Совещании по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК Союза СССР (1-3 апреля 1925 г.) // Власть Советов. - 1925. - № 15. - С. 13.
14. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 06.04.2011) // Российская газета. - 1998. - № 153-154. -12 августа.
15. Седельникова Р. И. Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: региональный аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 21.
