CC BY
30
УДК 34.09
И. Б. Данилов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
ИНСТИТУТ РЕГУЛИРУЮЩИХ ДОХОДОВ КАК ПРИЧИНА ПЕРМАНЕНТНОГО ДЕФИЦИТА
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В ПЕРИОД НЭПА
Принята к публикации 05.04.2018
Настоящая статья посвящена вопросам формирования и исполнения местных бюджетов СССР в период нэпа, выступающих залогом организационной самостоятельности органов местной власти. Рассматривается проблема постоянного дефицита местных финансов. Анализируется комплекс причин данного явления и дается их объективная оценка.
Методология работы основывается на комплексном применении формально-юридического, историко-правового и сравнительно-правового методов научного исследования. Объектом изучения становится законодательство рассматриваемого периода, материалы правоприменительной деятельности, а также ключевые экономические показатели, характеризующие состояние бюджетов.
Причиной несостоятельности государственной политики в области формирования местных бюджетов является комплекс разнообразных факторов, в числе которых выделяются экономические, политические, а также юридические, связанные с неэффективностью отдельных решений законодателя в области правовой регламентации местных финансов.
На основании обобщения результатов проведенного исследования в статье формулируется вывод о том, что главной причиной перманентного дефицита местных бюджетов является применение правового института регулирующих доходов.
Ключевые слова: местные финансы, местные бюджеты, местное самоуправление, нэп, регулирующие доходы, дефицит.
Новая экономическая политика (нэп), предпринятая советской властью в 1921—1929 гг., продолжает представлять значительный интерес для историков права. Современные исследования зачастую посвящаются практике применения отдельных правовых институтов и принципов, легших в основу новой политики государства в экономической сфере. Справедливо отмечается, что «единая концепция реформ отсутствовала, хотя все преобразования были синхронизированы» [7, с. 171]. К числу таких принципов относится принцип децентрализации власти, претворявшийся в жизнь в различных областях государственной деятельности.
Указанный принцип был новым для СССР, поскольку провозглашенный ранее политический курс опирался на строго противоположную идею о необходимости консолидации власти. Практическая реализация нового вектора развития государственного аппарата предполагала формирование полноценной системы органов местного самоуправления, что требовало приведения в соответствие и бюджетной системы. Нельзя не согласиться с мнением В. В. Гулиной о том, что фи-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2018. № 1 (11). © И. Б. Данилов, 2018
нансовое обеспечение любого элемента местного самоуправления имеет основополагающее значение для возможности исполнения данным элементом возложенных на него функций и реализации поставленных задач [2, с. 46]. Финансовая самостоятельность в этом смысле является залогом организационной самостоятельности.
Советская власть периода нэпа, определив курс на массовое внедрение рыночных механизмов и децентрализацию власти, отвела органам местного самоуправления одну из ключевых ролей в формировании новой системы. Используя ресурсы местных территориальных сообществ, органы местного самоуправления могли оперативно и наиболее рационально удовлетворять местные потребности, решать широкий круг локальных задач и способствовать увеличению благосостояния советского государства в общем и муниципальных образований в частности. Для эффективной реализации данной модели необходимо было обеспечить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, предусмотреть и закрепить за ними определенные виды доходов и разработать основные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок их расходов. Таким образом, успешность курса на децентрализацию власти напрямую зависела
от экономической возможности сформировать и укрепить качественно новую систему местных бюджетов. Благоприятные предпосылки для этого возникли с переходом к нэпу.
В ходе проведения VIII и IX Всероссийских съездов Советов был принят ряд принципиальных решений, на основе которых были разработаны нормативные правовые акты, в общем виде обозначившие предметы ведения местных Советов и установившие основы ресурсного обеспечения их деятельности. С этого момента, как принято считать, начался период восстановления системы местных бюджетов, в ходе которого была проведена масштабная работа над всей ее структурой, принято значительное количество нормативных правовых актов и иных решений, имеющих своей целью формирование сильной финансовой базы местных бюджетов, которая могла бы обеспечить эффективную деятельность системы органов местного самоуправления. Важность этой деятельности четко осознавалась на государственном уровне и была, в частности, подчеркнута IX Всероссийским съездом Советов. В специальной резолюции от 28 декабря 1921 г. «О финансах и бюджете» финансы рассматривались как необходимое дополнение к общегосударственному бюджету, дающее «ресурсы местам для советского строительства и хозяйственной инициативы». В качестве несомненного плюса выделялось то, что они «целиком основываются на налогах и увеличении доходности местных предприятий, не опираясь на эмиссию бумажных денег».
Однако реформирование и структурное преобразование системы местных бюджетов так и не смогло решить основную проблему — проблему их финансовой несамостоятельности и, как следствие, дефицита. Комплекс причин данного явления выступает предметом нашего рассмотрения.
Во-первых, стоит отметить некоторые исторические предпосылки невозможности обеспечения стабильной финансовой системы на местах. Местным органам власти, характеризующимся некоторой иннертностью, были чужды рыночные механизмы и принцип самоокупаемости. Так, В. Н. Твердохлебов утверждает, что органы местного самоуправления для начала нужно было «отучить от привычки покрытия расходов за счет казны и ее печатного станка» [4, с. 51]. Сформированная система хозяйствования на местах основывалась на постоянном ожидании компенсации дефицита бюджета за счет общегосударственных средств. В определенном смысле можно говорить, что финансовая самостоятельность местных бюджетов не была сформирована исторически. Для ее возникновения требовалась коренная реформа финансовой системы.
Во-вторых, следует обратить внимание на общее финансовое состояние государства в момент восстановления системы местных бюджетов. Предшествующие годы характеризуются развалом финансовой системы государства, обесцениванием денег, колоссальной инфляцией и натурализацией обменных операций. Для пери-
ода нэпа также характерно сохранение высоких темпов инфляции, одновременное наличие нескольких курсов рубля, что само по себе затрудняло бюджетное планирование. В таких условиях особенно важным было грамотно определить и регламентировать объем расходов, передаваемых на местный уровень. Впервые четко этот объем был определен Декретом ВЦИК и СНК от 31 августа 1922 г. На местный уровень передавались, в частности, следующие расходы: содержание части административного аппарата, расходы на местный транспорт, отделы народного хозяйства, социальное обеспечение, народный суд, содержание мест заключения, квартирное довольствие войск, размещающихся на территории муниципального образований, благоустройство, санитарные, пожарные, дорожные мероприятия. Следует отметить, что данный перечень не носит исчерпывающий характер. Декрет ВЦИК и СНК от 17 августа 1922 г. «О передаче расходов из общегосударственного бюджета в местные» представлял возможность отнесения любого расхода на местный уровень путем принятия специального закона.
Нельзя сказать, что местные бюджеты на период своего становления были поставлены в благоприятные условия в разрезе их расходной части. Возможно, это стало следствием противоположного курса — курса на оздоровление государственного бюджета, в том числе за счет сокращения его расходов. Реализуя эту политику, «центральные учреждения бессистемно перелагали на местные средства те или иные свои расходы». Возможно также, что государство просто переоценило финансовые возможности местных бюджетов. Хорошей иллюстрацией вышесказанного является хронологическая динамика изменения расходной части местных бюджетов. В 1922— 1923 гг. местный бюджет составлял по расходам 289 млн руб., в 1923—1924 гг. — 649 млн руб., в 1924—1925 — 898 млн руб., в 1925—1926 — 1 158 млн руб. [4, с. 59].
Результатом вышеобозначенного стало то, что финансовая нагрузка на местные бюджеты оказалась непомерной. Этот факт стал очевиден сразу после начала первого же бюджетного года (1921—1922 гг.). Чрезмерный объем обязательных расходов не давал возможности компенсировать их доходами на местах. Возникший дефицит местных бюджетов предопределил первую попытку их оздоровления — Декрет ВЦИК и СНК от 16 ноября 1922 г., содержавший расширенный по сравнению с предыдущим перечень доходов местных бюджетов. Однако и этого оказалось недостаточно. Превалирование расходной части над доходной проявилось в 1922—1923 бюджетном году, достигнув 49 млн руб. и сохранилось вплоть до налоговой реформы 1930 г. [4, с. 53].
Отдельно стоит отметить тот факт, что причины финансовой несамостоятельности местных бюджетов не ограничиваются исключительно экономическими. Законодательному регулированию был присущ еще и некоторый организацион-
ный просчет. Можно предположить, что ошибка была заложена уже в самой системе формирования доходной части бюджетов. Традиционно она разделяется на два источника: налоговый и неналоговый.
К первой группе относятся доходы от иму-ществ и предприятий, переданных на места. Эта система носит основополагающий характер, поскольку отражает возможность местных органов власти вести эффективную хозяйственную деятельность. Наполняемость этой группы доходов напрямую обусловлена финансово-хозяйственным потенциалом конкретного муниципального образования. В условиях курса на рыночную экономику именно данный вид доходов должен был стать основным, выполняя роль своего рода барометра успешности хозяйствования на местах.
Однако в действительности на протяжении всего рассматриваемого периода превалирующей оставалась вторая группа — налоговые доходы. Она состояла из собственных налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования, и отчислений и надбавок к государственным налогам. Основной чертой данного вида доходов в условиях формирования новой системы местных бюджетов является его регулирующий характер. Законодателем была намеренно предусмотрена возможность изменения величины надбавок и отчислений в зависимости от степени экономической развитости местностей. Так, в случае острой нуждаемости отдельных бюджетов ставка надбавок и отчислений могла значительно увеличиваться, доходя в некоторых случаях до весьма значительных показателей. Отчисления от единого сельскохозяйственного налога, например, в некоторых областях достигали 30 %. Причем особенностью отчислений от этого налога являлось то, что 40 % от суммы данных отчислений переходило в бюджеты той волости или того района, на территории которого данный налог был фактически собран.
Постоянное развитие и совершенствование системы государственного регулирования наполнения местных бюджетов средствами от отчислений и надбавок является отличительной чертой рассматриваемого периода. Если на начальном этапе величина отчислений и надбавок устанавливалась по каждому налогу в отдельном законодательном акте и применялась только в течение года, то в систематизированных законах 1926 г. доли отчислений и надбавок утверждались применительно ко всем налогам, срок действия данных норм не оговаривался. Однако конкретное распределение процентных долей по областям, краям и губерниям по-прежнему ежегодно закреплялось декретом республиканского правительства. Финансовое законодательство 1926 г. впервые создавало отлаженный механизм такого распределения, когда правительство еще до начала бюджетного года утверждало распределение отчислений в местные бюджеты от государственных налогов. Таким образом законодатель пытался компенсировать неоднородность экономиче-
ского потенциала различных муниципальных образований.
Однако на деле институт регулирующих доходов в сочетании с абсолютным превалированием налоговой группы доходов местных бюджетов лишал местные власти стимула к развитию собственной финансово-хозяйственной базы. Возникающий бюджетный дефицит быстро компенсировался пересмотром ставок налоговых надбавок и отчислений, в результате чего экономическое развитие многих регионов находилось фактически в стагнации. Реформирование системы управления на местах и оптимизация бюджета не были столь необходимы в условиях постоянно увеличивающихся поступлений от налоговых источников доходов.
Внедрение рыночных механизмов неминуемо должно основываться на повсеместном применении рыночного принципа самоокупаемости, развитие и распространение которого оказались невозможными в условиях динамического изменения размера государственного финансирования и дефицита местных бюджетов. Такой точки зрения придерживается, в частности, И. В. Глазунова, утверждая, что «существование института регулирующих доходов не способствует самостоятельности местных бюджетов» [1, с. 176]. Об этом же свидетельствуют и факты. На протяжении всего исследуемого периода доходы от отчислений и надбавок в местных бюджетах возрастали, а поступления от местных налогов и сборов, напротив, сокращались. При этом сама концепция перехода к новой модели местных бюджетов в 1921—1922 гг. основывалась на обратной идее: их доходы планировалось формировать преимущественно за счет местных налогов и сборов. Поэтому в городских поселениях разрешалось вводить 24 местных налога и сбора, а вне городов — 17. Правом на введение местных налогов обладали органы местной власти определенного уровня, само решение оформлялось в виде обязательного постановления и действовало в течение года. Т. Ф. Ящук отмечает, что места, заинтересованные в максимальном наполнении бюджетов, устанавливали почти все разрешенные налоги и сборы [6, с. 36].
Своеобразным итогом государственной финансовой политики, основывающейся на институте регулирующих доходов местных бюджетов, стало полное замещение собственных доходов муниципальных образований доходами исключительно налогового характера. По итогам 1923— 1924 гг. в РСФСР волостной бюджет на 75 % формировался за счет налогов, что было отмечено на совещании по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК Союза ССР (1—3 апреля 1925 г.). Несмотря на это, данный подход к регулированию доходной части местных бюджетов сохранился на протяжении всего рассматриваемого периода.
Проводя сравнительный анализ законодательства о местных бюджетах периода нэпа с действующим бюджетным законодательством,
следует отметить, что рассматриваемый институт не воспринят Бюджетным кодексом Российской Федерации. В противовес ему применяется система бюджетной коррекции, основанная на межбюджетных трансфертах. Данные трансферты осуществляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации), субсидий местным бюджетам (ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и субвенций местным бюджетам (ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Финансовая помощь при этом носит адресный, прямой характер и представляет собой непосредственное перечисление денежных средств из бюджета одного уровня в бюджет другого. Институт межбюджетных трансфертов, таким образом, признан законодателем более прогрессивным и отвечающим потребностям бюджетного регулирования, нежели институт регулирующих доходов. Однако весьма интересным является тот факт, что в научной доктрине встречается и противоположная точка зрения. Приверженцы альтернативной позиции полагают, что отказ от применения системы регулирующих доходов является ошибочным, приводя в качестве обоснования следующие аргументы:
— данный метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т. е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т. д., что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов;
— перераспределение доходов между бюджетами за счет увеличения налоговых отчислений влечет снижение иждивенчества нижестоящих национально-государственных и административно-территориальных образований, повышение роли малого и среднего бизнеса и заинтересованности регионов в развитии собственной финансово-хозяйственной базы [3, с. 21].
Метод же межбюджетных трансфертов, по мнению других исследователей, имеет следующие явные недостатки:
— в целях увеличения поступлений от межбюджетных трансфертов региональные органы (органы местного самоуправления) становятся ориентированными на обоснование дополнительных расходов, связанных с оказанием большего объема бюджетных услуг и (или) повышением качества их предоставления, в том числе на создание бюджетных учреждений, вне зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, на увеличение штатной численности и т. п.;
— по этой же причине местные органы власти имеют стремление к обоснованию высокой себестоимости стандартизированной бюджетной услуги, к необходимости оказания бюджетных услуг более дорогим способом. Детальное, пооперационное описание физического состава бюджетной услуги с указанием стоимости может создать препятствие для завышения себестоимости услуги на местах, однако это сопряжено с трудоемкостью процесса расчета: необходимо учитывать множество факторов и каждый год пересматривать их стоимость [5].
В качестве мер, направленных на совершенствование финансового законодательства, сторонники института регулирующих доходов предлагают осуществить возврат к данному методу бюджетного регулирования. Предлагаются также способы его совершенствования. В частности, разграничение доходов между бюджетами, по их мнению, следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования [3, с. 19].
Анализ финансового законодательства периода нэпа, в частности Временного положения о местных финансах 1923 г., позволяет сделать вывод о том, что предложенная модель, по сути, тождественна применявшейся в то время. Укруп-ненно классификация доходов местных бюджетов выглядела следующим образом:
1) доходы от предприятий, учреждений, земель и других местных имуществ;
2) доходы, полученные в виде отчислений и надбавок от государственных налогов и сборов;
3) поступления от местных налогов и сборов;
4) доходы от кредитных операций;
5) дотации из государственного бюджета.
Пункты 2 и 3 данной классификации отражают существо модели, предлагаемой сторонниками применения института регулирующих доходов в современном бюджетном праве. Таким образом, можно предположить, что, по сути, предлагается вернуться к уже имевшему место историческому опыту, который, как уже описывалось, дискредитировал финансовую систему местных бюджетов, проявив свою экономическую неэффективность и демотивирующее воздействие на финансовое развитие регионов.
Следует, однако, отметить, что предлагается также незначительное обновление данной модели. В частности, применение принципа зависимости размера поступлений по налогу от результатов работы органа управления. В соответствии с этим принципом передача средств каждому звену бюджетной системы должна быть поставлена в зависимость от эффективности работы соответствующего органа управления так, чтобы последний мог влиять на рост бюджетных доходов, что должно серьезным образом избавить нижестоя-
щие бюджеты от склонности к иждивенчеству [3, с. 20].
Возможно, данный принцип несет в себе определенный научно-теоретический потенциал, однако сложно представить форму его практической реализации. Каким образом будет оцениваться такая категория, как «эффективность работы органа управления»? В каких областях данная эффективность будет измеряться? В конце концов, не приведет ли такая зависимость к некоему крену в эту одну, отдельно взятую область?
Обобщая вышесказанное, можно отметить, что институт регулирующих доходов в той форме, в которой он существовал в период нэпа и по настоящий момент, остается предметом научного рассмотрения. В предлагаемых практических моделях явственно прослеживаются его самобытные черты. Этот факт является очевидным подтверждением актуальности вопроса организации системы местных бюджетов периода нэпа, а также причин их дефицита и финансовой несамостоятельности. Представляется, что детальный анализ данной проблемы может создать научный базис для разработки предложений о совершенствовании бюджетных принципов и бюджетных основ действующего законодательства.
Причины перманентного дефицита местных бюджетов в период нэпа определенно стоит рассматривать исключительно комплексно. Большую роль сыграли финансовые факторы, общее состояние экономики в государстве, проблемы в составлении и исполнении общегосударственного бюджета. Вместе с тем представляется целесообразным говорить о том, что большие ошибки бы-
ли допущены и в нормативно-правовом регулировании местных финансов. Институт регулирующих доходов, использовавшийся законодателем как средство их балансирования и поддержки, на деле оказался демотивирующим фактором их развития, исключив возможность внедрения рыночных методов хозяйствования, которые должны были стать основой новой экономической политики.
Список литературы
1. Глазунова И. В. Правовые проблемы формирования доходной базы местного самоуправления // Региональная и местная власть: проблемы реформирования : сб. науч. тр. / под ред. В. А. Симонова. Омск : Изд-во ОмГУ, 2003. 205 с.
2. Гулина В. В. Функции местного самоуправления. М., 2017. 176 с.
3. Седельникова Р. И. Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: Региональный аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 22 с.
4. Твердохлебов В. Н. Местные финансы. М. : Изд-во НКВД РСФСР, 1927. 544 с.
5. Финансовые отношения в общественном секторе экономики [Электронный ресурс] : учеб. пособие / Т. А. Левченко и др. Электрон. б-ка. Владивосток : ДВГТУ, 2010. 71 с. URL: http://library.fentu.ru/book/iu/ 103/29FinancesHTML/index.htm
6. Ящук Т. Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов в период нэпа // Налоги. 2008. № 4. С. 33—37.
7. Ящук Т. Ф. Реформы местного управления в РСФСР в 1920-е годы // LEX RUSSICA. 2017. № 10 (131). С. 171—186.
I. B. Danilov
INSTITUTE OF REGULATORY INCOME AS A CAUSE OF PERMANENT LOCAL BUDGET
DEFICIENCY IN THE PERIOD OF NEPA
The article is devoted to the issues of forming and implementation of USSR's local budgets during the NEP which are key to the organizational autonomy of local authorities. The problem of permanent deficiency of local finances is considered. The complex of causes this phenomenon is analyzed and evaluated. The working methodology is based on the integrated application of formal legal, historical legal and comparative legal methods of scientific study. The subject of study is legislation of the researched period, the materials of law enforcement and also the key economic indicators which characterized a state of budgets.
The reason for the failure of the state policy in formulating local budgets is the set of the various factors, in which are allocated economic, political and juridical, related to the ineffectiveness of individual decisions in the legal regulation of local finances.
On the basis of a generalization of results of the study the conclusion, under which the main reason for the permanent deficiency of local budgets is an application of legal institute of regulation of incomes, is formulated.
Keywords: local finances, local budgets, local self-government, NEP, income regulation, deficit.
