CC BY
40
УДК 37
ФОРМИРОВАНИЕ ВОЛОСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В ПЕРИОД НЭПА: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ
CREATING A RURAL MUNICIPALITY BUDGET DURING NEP:
LAW AND PRACTICE OF IMPLEMENTATION
И. Б. ДАНИЛОВ (I. B. DANILOV)
Исследуются образование волостных бюджетов в период НЭПа и влияние основных социальноэкономических факторов на данный процесс. Рассматриваются особенности государственной политики в отношении крестьянства и деятельность законодателя по формированию организационно-правовых основ волостных финансов. Проводится анализ указанных процессов, даётся их оценка, устанавливается взаимосвязь. Делается вывод о том, что основной причиной неэффективности мер по установлению системы волостных бюджетов являются проводимая политика социалистического гнета, а также сопутствующие ей притеснения крестьянского населения.
Ключевые слова: местные бюджеты, местное самоуправление, волостные финансы, НЭП,
децентрализация.
This article is devoted to education budgets in the township during the NEP and the influence of the main socio-economic factors on the process. The author discusses the features of the state policy towards the peasantry and the activity of the legislator to establish institutional framework of township finances. The analysis of these processes, an assessment shall be established relationship. It is concluded that the main reason for the inefficiency of measures to establish a system of township budgets is the current policy of socialist oppression, as well as its attendant oppression of the peasant population.
Key words: local budgets, local government, county finance, New Economic Policy, decentralization.
Одним из основных направлений государственной политики в период НЭПа являлась финансовая децентрализация, проявлявшаяся в самых различных сферах общественной жизни. Экономическое регулирование, основанное на системе единого централизованного бюджета республик, было признано неэффективным, что предопределило формирование нового курса на создание самостоятельных автономных финансов местных территориальных образований. Такими образованиями в первые годы НЭПа являлись губернии, уезды, города и волости. Модель местных бюджетов, избранная законодателем, предполагала создание двух уровней финансовой системы: регулирующего, включающего в себя губернские и уездные бюджеты, и основного, составленного городскими и волостными финансами. Низовые бюджеты местных территориальных образований представляли собой один из наиболее
важных элементов системы. Именно на этом уровне планировалось разместить наиболее значительные ресурсы, отведя вышестоящим бюджетам регулирующую функцию. По замыслу законодателя, низовые бюджеты должны были стать реальными, полностью самостоятельными и самодостаточными в хозяйственном плане. Реализуя эту политику, он последовательно продвигал принцип закрепления всех доходов, собранных на территории волости или города непосредственно за волостными и городскими бюджетами, стремясь оставить за губернскими и уездными лишь доходы от имуществ и мероприятий общегубернского и общеуездного значения. Городу и волости, а впоследствии району, отводилась роль основной финансовой ячейки в системе местных бюджетов.
Создание реальных и самостоятельных волостных финансов представляло собой важнейшее направление политики государства
© Данилов И. Б., 2013
с момента разработки первых нормативноправовых актов в области местных финансов. Законодательство о волостных бюджетах по этой причине в целом является наиболее обширным и в то же время систематизированным. Волостные финансы представляли собой структурно обособленные бюджеты с императивно-определёнными на законодательном уровне доходными источниками и расходными обязательствами, именуемые в ряде источников «финансами мелких земских общин» [1]. Формирование данного уровня бюджетной системы регулировалось, помимо общих актов, также и специальными законами: Постановлением ЦИК СССР
«О волостном бюджете» от 12 ноября 1923 г., Декретом ВЦИК «Об организации местных волостных бюджетов» от 23 июня 1924 г. и Постановлением ВЦИК «О волостном бюджете» от 16 октября 1924 г. Отдельные разделы и главы, посвящённые волостным бюджетам, имелись во многих подзаконных актах, принимаемых на уровне республик и местных территориальных образований начиная с 1923 г. [2].
Анализ системы волостных бюджетов следует производить с учётом особенного положения волости как хозяйственной единицы. Являясь формой крестьянского самоуправления, волость подвергалась весьма специфическому административному и политическому воздействию со стороны советского государства. В литературе небезосновательно отмечается, что «проблема исторических судеб российского крестьянства является одной из ключевых для понимания особенностей отечественной истории» [3]. Эволюцию волостных бюджетов по этой причине следует рассматривать в контексте экономических, политических и административных преобразований данного периода.
С начала 1920-х гг. в стране происходил процесс социалистического раскрестьянивания российской деревни. Он заключался в ликвидации крестьянства как класса свободных мелких товаропроизводителей и трансформации его в лично и экономически зависимый от государства и эксплуатируемый им социальный слой колхозного крестьянства. Параллельно с этим происходил также процесс индустриализации. Необходимость форсированного развития промышленности при-
водила к тотальной перекачке материальных и людских ресурсов деревни в индустриальный сектор и их централизации. В отношении крестьянства широко использовались орудия социалистического гнёта, такие, например, как активно осуществляющееся «социалистическое перевоспитание», проявляющееся в административном принуждении и даже голоде. Исследование политики советского государства в этот период позволяет сформулировать тезис о том, что она, по существу, носила антикрестьянский характер. Эта точка зрения находит поддержку в большинстве историко-правовых исследований 1990-х и последующих годов [4].
Такая политика, разумеется, рождала активное противодействие со стороны крестьянского населения. Во многих монографиях, посвящённых данному вопросу, говорится даже
о существовании такого явления, как «крестьянское сопротивление» [5]. Подвергаясь различным социальным репрессиям, лишениям и изъятиям произведённых продуктов, крестьяне, разумеется, остро-негативным образом воспринимали все инициативы, исходящие от государства. Низкий уровень лояльности по отношению к власти рождал значительные трудности в проведении любых реформ и преобразований. Организация местных бюджетов в этом смысле не могла являться исключением. Можно предположить, что, помимо объективных экономических факторов, обусловивших неудачи в формировании волостных бюджетов, существовал ещё и субъективный - особое отношение волостного населения к государственной политике и государственной деятельности. Оно препятствовало практической реализации принимаемых нормативно-правовых актов.
Кроме того, деятельность власти по децентрализации в финансовой сфере и внедрению элементов рыночной экономики как неотъемлемых элементов НЭПа шла вразрез с одновременно осуществляемой деятельностью по ликвидации капиталистического элемента в деревне. Основной функцией финансовой политики, проводимой в отношении деревни, являлась мобилизация денежных ресурсов в бюджетную сферу. Налоги при этом рассматривались как средство регулирования социально-экономических отношений, в первую очередь призванное огра-
ничить развитие упомянутых капиталистических элементов. С 1923 г. все крестьянские государственные и местные налоги были объединены в единый сельскохозяйственный налог. Его плательщиками являлось всё волостное население. Положением о едином сельскохозяйственном налоге предусматривалось обложение доходов не только от земли и скота, но и от так называемых специальных отраслей сельского хозяйства: огородничества, садоводства, сенокоса, разведения мелкого скота и т. д. [6]. Сумма налога зависела от уровня годового дохода хозяйства в расчёте на одного едока и исчислялась по прогрессивной шкале ставок. Единый налог стал мощным инструментов финансового регулирования волостного хозяйства. В бюджетах местных образований доля отчислений от данного налога была весьма велика и определялась для каждого бюджета индивидуально путём отнесения его к одной из 6 групп по уровню финансового потенциала. В бюджеты местных образований первой категории поступало 100 % от собранного на их территории налога, в бюджеты шестой - почти в два раза меньше - 56,5 % [7]. Это позволяло гибко регулировать доходы бюджетов различных образований в зависимости от их реальных финансовых возможностей.
Первые, преимущественно неудачные, попытки практического создания волостных бюджетов начинают предприниматься в
1923-1924 гг. Финансовые органы на местах, реализуя указания ВЦИК, издают большое количество различных циркуляров, постановлений и распоряжений, в которых предписывают губфинотделам подотчётных губерний «обратить исключительное внимание на построение волостного бюджета» [8]. В губерниях и уездах разворачивается активная деятельность по разработке финансовых смет входящих в их состав волостей, планированию их доходов и расходов. Первым годом реальных волостных бюджетов должен был стать 1923/24 г. К этому моменту были подготовлены все необходимые документы, отданы все требуемые распоряжения. Однако попытка организации местных финансов на уровне волостей потерпела неудачу. Причины этого явления лишь отчасти вызваны несовершенством законодательства, представляется, что большее влияние оказало общее состояние
местного советского управления. В Декрете ВЦИК от 23 июня 1924 г., в частности, констатировались такие факты, как общее неблагополучие в сфере налаживания бюджетов, запаздывание и прямое игнорирование местами требуемых действий [9]. Причины этого во многом заключались в отторжении государственной финансовой политики на местах. Крестьянство демонстрировало негативное восприятие любых государственных инициатив в ответ на лишения, изъятия и притеснения. Серьёзной причиной являлось и общее экономическое положение деревни. В отчёте Омского губисполкома 1923 г. отмечается: «Омская губерния в течение последних четырех лет (1920, 1921, 22 и 23 г.) пережила недороды и голод (1921 г.). Крестьяне поэтому бедствуют и с трудом несут налоговое бремя, тем более, что цены на продукты сельского хозяйства чрезвычайно низки» [10]. Частные примеры рисуют ещё более нелицеприятную картину. Так, председатель Енисейского губернского исполкома Шиханов сообщал, что полученных доходов хватило только до Нового года. Многие волостные работники тут же повысили себе зарплату до 40 руб. золотом в месяц и «сидят теперь без гроша» [11].
Волостные бюджеты к 1924 г. были установлены лишь на Украине, где и раньше местное самоуправление было более развито, сравнительно успешно шёл этот процесс на Северном Кавказе и на Урале [12].
Первый опыт введения волостных бюджетов изучался в ходе специального обследования, проведённого в декабре - феврале
1924-1925 гг. местными органами Рабочекрестьянской инспекции по заданию и программе НК РКИ РСФСР. Работа отличалась масштабностью, она охватила 50 волостей из 7 экономических районов. Программа включала широкий круг вопросов, в том числе финансы. В отношении бюджетов были сделаны неутешительные выводы. Указывалось, в частности, что они крайне несамостоятельны, строятся сверху в уездных исполкомах, финансовая дисциплина является очень слабой, доходные имущества и предприятия находятся в ведении уездного исполкома, на административные нужды тратится почти половина доходов, воздействие бюджетов на хозяйственное развитие волости остается незначительным [13].
Повторно вопрос экономической и организационной несостоятельности волостных бюджетов был поднят на второй сессии ВЦИК XI созыва, состоявшейся в октябре 1924 г., по итогам которой было принято Постановление «О волостном бюджете» [14]. В нём, в частности, устанавливался окончательный срок введения волостных бюджетов на всей территории РСФСР - 1 октября 1924 г., хотя ранее этот срок определялся как
1 января 1924 г. Само Постановление содержало всего лишь одну законодательную норму - об изменении ст. 127 Временного положения о местных финансах 1923 г. Эта статья регламентировала доходную и расходную часть волостных бюджетов. Вносились следующие изменения:
Во-первых, губернские исполкомы наделялись правом отнесения на волостные бюджеты дополнительных расходов, не предусмотренных законодательно-регламентированным перечнем. Критерием дополнения расходной части определённых волостных бюджетов являлась степень «финансово-экономической мощности» различных волостей. Так у правоприменителя появлялся дополнительный инструмент по регулированию и перераспределению финансовой нагрузки на различные волости в зависимости от их финансового потенциала, что было особенно важно в условиях их крайней неоднородности. Единственным условием установления дополнительных расходов являлась бездефицитность волостного бюджета. Решение о дополнительном расходе принималось по представлению уездного исполкома.
Во-вторых, был переработан перечень налоговых доходов. Вместо существовавших ранее 5 местных налогов, установленных Временным положением о местных финансах 1923 г. (налог с извозного промысла, налог с перевозного промысла, сбор с пригоняемого на рынок для продажи скота, волостной сбор, налог с велосипедов, самодви-жущихся экипажей, яхт и моторных лодок) теперь предусматривалось всего два: налог с транспортных средств и разовый сбор. Исключены отчисления и надбавки ко всем государственным налогам, кроме надбавки к единому сельскохозяйственному налогу и отчисления от налога со строений. В первом случае минимальная ставка была установле-
на в 50 %, во втором - 25 %. Столь высокий процент, перечисляемый в волостной бюджет из надбавки к единому сельхозналогу, был полностью сообразен хозяйственному положению волости. Волость изначально являлась административной единицей крестьянского самоуправления, что обуславливало высокую степень развитости сельского хозяйства на её территории, соответственно, самые высокие показатели сбора сельхозналога. По этой причине законодатель решил оставить большую часть доходов, собираемых на территории волости, в распоряжении самой волости, что должно было стимулировать хозяйственную инициативу и заинтересованность волостного управления в развитии сельского хозяйства. Особая значимость налоговых источников доходов объясняется ещё и тем, что, в отличие от городских, волостные бюджеты почти не получали доходов от местного имущества по причине его отсутствия и могли опираться, в первую очередь, на налоговые источники.
Предусмотренные изменения вступали в силу с начала 1924/25 бюджетного года, т. е. ровно с 1 октября 1924 г. Эта дата и была определена в качестве момента создания волостных бюджетов. Несмотря на неоднозначность вопроса о том, когда же реально были образованы первые полноценные волостные бюджеты, в большинстве литературных источников 1920-х гг., в том числе в таких базисных источниках, как «Финансовая энциклопедия» 1927 г., подтверждается, что «волостные бюджеты были введены лишь в 1924/25 году» [15], т. е. согласно намеченному Постановлением «О волостном бюджете» плану.
Качественный перелом в государственной политике в отношении крестьянства наметился в середине 1920-х гг., когда НЭП находился на своём пике. В этот период происходит смена курса, заключающаяся в его либерализации. 4 ноября 1926 г. утверждается новая Инструкция о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов, восстанавливающая в избирательных правах лишённых их ранее крестьян [16]. Распространяется аренда земли, расширяется применение наёмного труда. В сфере местного управления увеличивается объём прав вол-исполкомов (райисполкомов), в том числе
в финансовой сфере. Были приняты решения о передаче в волостной бюджет части сельхозналога, о разрешении учреждать некоторые независимые налоги (но не с населения), о передаче волостям предприятий и имущества (мельниц, кузниц и т. п.). Вместе с тем всё ещё сохраняются притеснения крестьян в части установления высоких ставок единого сельскохозяйственного налога, применения прогрессирующих шкал, принудительных взносов в фонды комитетов крестьянского общества взаимопомощи, индивидуального налогообложения доходных хозяйств (в 1928/29 г. на один крестьянский двор, облагаемый в обычном порядке, в среднем приходилось 27 руб. налога, а на облагаемый индивидуально - более чем в 10 раз больше, 287 руб. [17]), принуждения к покупке государственных облигаций. Однако в целом можно говорить о том, что с 1925 по 1930 г. происходит смягчение государственной политики в отношении крестьянства, что благоприятным образом сказывается и на состоянии волостных финансов.
В 1925/26 г., в то время как все остальные бюджеты снижают свой удельный вес в общем объёме местных финансов, волостные, напротив, увеличивают его. С 1923 по 1926 г. их доходная часть возросла в пять раз: с 58 371 тыс. руб. до 261 369 тыс. руб. Отрицательной чертой этого в общем положительного процесса является непреодолённая дефицитность волостных бюджетов, которая объясняется ещё большей динамикой увеличения их расходной части - в 6 раз с 1923 по 1926 г. В 1925/26 г. ровно половина заявленного местами дефицита приходится именно на волостные бюджеты [18]. Помимо экономических причин значительную роль в этих процессах играет нормативное перераспределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней. В целях создания полноценных волостных финансов законодатель увеличивает объём доходов, закреплённых за волостями, однако параллельно возлагает на них дополнительные расходы, что в итоге приводит к увеличению их дефицита. С этой точки зрения увеличение удельной доли волостных бюджетов не может рассматриваться как очевидный успех государственного регулирования. Справедливо говорить о том,
что рост волостных бюджетов в абсолютных показателях носил во многом технический характер. Однако в относительном выражении с 1923 по 1926 г. объём районных бюджетов в целом по СССР увеличился в 6 раз, по Сибири - в 3 раза [19].
Обобщая первый опыт введения волостных бюджетов в Сибири, а также на всей территории РСФСР, можно сделать вывод об общей неудаче. Финансы данного уровня в большинстве регионов существовали лишь номинально, на деле представляя собой всего лишь отдельную смету в уездном бюджете. Там же, где они могли быть выделены, наблюдался их тотальный дефицит. Перманентно растущее налогово-податное бремя крайне негативно сказывалось на экономическом положении колхозов и приводило к сокращению размеров личных хозяйств жителей волостей. Деревня вследствие этого испытывала значительные сложности в экономическом развитии и подъёме сельскохозяйственного производства. Государственная политика в отношении крестьянства оказала непосредственное влияние на волостные финансы, выступив деструктивным фактором их развития. Отсутствие должных доходов в совокупности с высоким уровнем паразитических административных расходов исключало возможность бездефицитного сведения волостных смет. Несмотря на определённые успехи, задача построения системы реальных волостных бюджетов в рассматриваемый период выполнена не была.
1. Финансовая энциклопедия / под ред. И. А. Блинова и А. И. Буковецкого. - М., 1935. - С. 163.
2. Инструкция к построению местных бюджетов на 1924/25 г., утв. Сибревкомом 12 июня 1924 г. // ГАНО. - Ф. Р-1052. - Оп. I. - Д. 793.
- Л. 26.
3. Ильиных В. А. Налогово-податное обложение сибирской деревни. Конец 1920-х - начало 1950-х гг. - Новосибирск, 2004. - С. 3.
4. Данилов В., Маннинг Р., Виола Л. Трагедия советской деревни. Коллективизация и раскулачивание 1927-1939. Документы и материалы : в 5 т. - М., 1999-2006.
5. Ильиных В. А. Указ. соч. - С. 3.
6. Положение о едином сельскохозяйственном налоге 1926/27 гг. : Постановление ВЦИК СССР от 25 апреля 1926 г. // СЗ СССР. -1926. - № 30. - Ст. 191, 192.
7. О размерах отчислений в местные средства от поступлений единого сельскохозяйственного налога по автономным республикам, областям и губерниям РСФСР на 1926/27 год : Декрет СНК РСФСР от 21 июля 1926 г. // СУ РСФСР. - 1926. - № 47. - Ст. 351.
8. Инструкция к построению местных бюджетов на 1924/25 г., утв. Сибревкомом 12 июня 1924 г.
9. Об организации местных волостных бюджетов : Декрет ВЦИК РСФСР от 23 июня 1924 г. // СУ РСФСР. - 1924. - № 57. -Ст. 575.
10. Отчёт Омского губернского исполнительного комитета Пятому Губернскому Съезду Советов. - Омск, 1923. - С. 56.
11. Красноярский рабочий. - 1924. - 28 марта.
12. Кара-Мурза С. Г. История советского государства и права. - М., 2002. - С. 102.
13. Волостной бюджет и волостное хозяйство (по материалам обследования НК РКИ РСФСР).
- М., 1925. - С. 10, 17, 22, 126.
14. О волостном бюджете : Постановление ВЦИК от 16 октября 1924 г. // СУ РСФСР. -1924. - № 87. - Ст. 878.
15. Финансовая энциклопедия / под общ. ред. Г. Я. Сокольникова. - 2-е изд. - М., 1927. -С. 278.
16. Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов : Декрет ВЦИК РСФСР от 4 ноября 1926 г. // СУ РСФСР. - 1926. - № 75. -Ст. 577.
17. Ильиных В. А. Указ. соч. - С. 15.
18. Энциклопедия местного управления и хозяйства. - М., 1927. - С. 223.
19. Отчёт по 2-му краевому съезду // Жизнь Сибири. - 1925. - № 12. - С. 16.
