Научная статья на тему 'ПРОБЛЕМА ДЕЛИМИТАЦИИ ГРАНИЦ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)'

ПРОБЛЕМА ДЕЛИМИТАЦИИ ГРАНИЦ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА) Текст научной статьи по специальности «Философия, этика, религиоведение»

CC BY
129
30
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
урбанизация / системы расселения / агломерация / транспортная система / стратегия / делимитация границ / Санкт-Петербург / urbanisation / settlement systems / agglomeration / transport system / strategy / border delimitation / Saint Petersburg
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «ПРОБЛЕМА ДЕЛИМИТАЦИИ ГРАНИЦ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)»

Вульфович Р.М.

д.полит.н., профессор кафедры ГМУ СЗИУ - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, Санкт-Петербург

ПРОБЛЕМА ДЕЛИМИТАЦИИ ГРАНИЦ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)

Ключевые слова: урбанизация, системы расселения, агломерация, транспортная система, стратегия, делимитация границ, Санкт-Петербург.

Keywords: urbanisation, settlement systems, agglomeration, transport system, strategy, border delimitation, Saint Petersburg.

Сейчас около 50% населения земного шара проживает в больших и малых городах. Мир сильно урбанизирован, формируются новые формы расселения. В основном они называются агломерациями и состоят из десятков городов, поселков, деревень. Они объединены современными транспортными системами, включающими пригородные поезда, метро, трамваи и другие виды рельсового транспорта, а также автобусы и частные автомобили. Дальнейшее развитие требует стратегического понимания будущего этих масштабных систем, и делимитация границ агломерации является одной из самых сложных проблем в этом процессе.

В современном высокоурбанизированном мире агломерации являются наиболее распространенной формой поселения. Растущие крупные города вовлекают другие более мелкие города и сельские населенные пункты в их районе в общий процесс развития. Многочисленные связи - экономические, социальные и, в первую очередь, транспортные -формируются между отдельными поселениями на большом пространстве. Как писал М. Кастельс1, пространство мест и пространство потоков (финансовых, энергетических, социальных, культурных и других) взаимосвязаны и влияют друг на друга. Со временем связи становятся более интенсивными, и возникает новое интегрированное пространство. Процесс развития агломераций носит глобальный характер, проблемы, связанные с ним, имеют общий характер. Одной из проблем является разработка и проведение общей политики для всего региона в четко определенных границах.

10-мерное политическое гиперпространство агломерации2 в современных условиях становится реальностью. Анализ некоторых агломераций в разных странах показывает, что эти системы имеют несколько уровней власти, которые включают центральный государственный уровень (в унитарных государствах); два государственных уровня -федеральный и уровень элементов федерации (штаты, земли, провинции, регионы в федеративных государствах); один, два или более муниципальных уровня (во всех государствах). Все уровни взаимосвязаны по-разному, в некоторых случаях они создают иерархическую структуру, координируют свое функционирование и взаимодействуют при выполнении задач, выходящих за рамки интересов одного уровня. Наиболее современный механизм сотрудничества позволяет вовлекать граждан в процесс принятия решений. Интересы и идеи различных групп должны учитываться и отражаться в программах и проектах, реализуемых в рамках агломерации. Но политико-административные границы муниципалитетов и регионов дают мало возможностей для этого. Проблема политической интеграции гиперпространства имеет большое значение во всех агломерационных зонах мира. Она все больше усложняется из-за их гигантских размеров (территория и население), неравномерного распределения этого населения в пространстве агломерации (плотность) и разного уровня качества жизни в различных частях территории. Мы проиллюстрируем основные характеристики 7 агломераций (табл. 1).

Таблица 1

Примеры крупных агломераций. Основные параметры

№ Название метрополитенской территории (агломерации) Территория Население / плотность Уровни управления

1. Пекин-Тянджин - Хейбей регион, Китай 217,156 км2 (около 2,2% территории Китая) 112 млн / 515 760/ км2 3: Центральный (правительство Китая), региональный (провинция, город центрального подчинения), муниципальный

2. Берлин - Бранденбург метрополи-тенский регион, Германия 30.546 км2 6 млн / 200/ км2 4: федеральный (органы власти ФРГ), региональный (земли), 2 муниципальных

3. Метрополия Большой Париж (Métropole du Grand Paris), Франция 814 км2 7,2 млн / 8598/км2 5: центральный (органы власти Франции), региональный (метрополия), 3 муниципальных

1 Castells M. Space flow - der Raum der Ströme // Kursbuch Stadt: Stadtleben und Stadtkultur an der Jahrtausendwende. - Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt, 1999. - S. 39-71.

2 Kaku M. Hyperspace: A Scientific Odyssey Through Parallel Universes, Time Warps, and the 10th Dimension / Oxford University Press. 1994; Vulfovich R. The Metropolitan Regions' Governance in the 21st Century: Political Aspect / Herzen University Press. 2001.

4. Лондонский метрополитенский регион (Великобритания) 8,382 км2 12,653 млн / 1510/ км2 3: центральный (органы власти Великобритании), региональный (мэр и ассамблея Большого Лондона), муниципальный (районы Лондона, муниципалитеты прилегающей территории)

5. Нью-Йорк-Сити, штаты Нью-Йорк, Нью-Джерси, часть штата Пенсильвания стандартный метрополитенский статистический регион (США) 11,880 км2 21,045 млн / 1711/ км2 4: федеральный (органы власти США), региональный (штаты), 2 муниципальных (округа и специальные округа, муниципалитеты)

5. Московская агломерация (РФ) 26,000 км2 20,0 млн / 3100 / км2 4: федеральный (органы власти РФ), региональный (органы власти субъектов), 2 муниципальных

7. Санкт-Петербургская агломерация (РФ) СПб 1439 км2 (город федерального значения) + Ленинградская область 84,500 км2 5, 427 млн / 3,708 /км2 + 1,847 млн / 20 км2 4: федеральный (органы власти РФ), региональный (субъекты), 1 муниципальный. (СПб) + 2 (Ленинградская область)

Для формирования интегрированного политического гиперпространства агломерации властям необходимо создать практически еще один уровень власти, общий для всей агломерации, но это невозможно без четкого определения границ территории. Среди 7 примеров, приведенных выше, только Метрополия Большой Париж1 имеет границу, закрепленную законом, а Метрополитенский регион Берлин - Бранденбург - границу, установленную соглашением между обеими землями Федеративной Республики Германии (Берлин и Бранденбург). Все остальные агломерации практически вообще не имеют границ. Они неуклонно растут, и некоторые из них имеют разные границы для разных целей. Одним из примеров является огромный Столичный регион Пекин (Китай), созданный Коммунистической партией Китая для реализации общего проекта развития, другой пример - Стандартный метрополитенский регион Нью-Йорк - Нью-Джерси - Пенсильвания - существующий как статистическая единица. В то же время регион с другими границами состоит из округов в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси и Коннектикут (традиционно именуется «трехштат-ным» Нью-Йорком), и Ассоциация регионального планирования2, существующая с 20-х годов прошлого века, разработала за этот период четыре Региональных плана для всего региона. Агломерация Большого Лондона определяется как район маятниковой миграции вокруг столицы Великобритании, т. е. территория, жители которой каждый день ездят на работу в Большой Лондон. В России понятие «агломерация» не имеет нормативного определения, что еще больше усложняет ситуацию.

Попытки российских специалистов определить границы агломерации в теории и на практике активно предпринимаются в последние годы3. Исследование крупных урбанизированных территорий осуществлялись и в СССР. Одно из наиболее фундированных исследований было начато тогда и продолжено позже в новых экономических условиях. Определение городской агломерации Г.М. Лаппо включено в Большую Российскую энциклопедию4. Примерно так же определение агломерации сформулировано в «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними (с общей численностью населения 0,5-1,0 млн чел. для крупной городской агломерации и более 1,0 млн чел. для крупнейшей городской агломерации), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в т. ч. трудовыми, и социальными связями»5.

Наиболее актуальное исследование вопроса делимитации границ российских агломераций было проведено в 2021 году специалистами Института экономики города6. Они сформулировали два основных подхода к делимитации границ агломераций - единый и индивидуальный подход. Как мы уже показали ранее, различия между крупными городскими агломерациями очень сильны с таких точек зрения, как законодательное определение территории и ее размеров, наличие административных, а иногда и политических границ внутри территории, а также характер экономических, социальных и транспортных связей, являющихся основным фактором развития агломераций как комплексных высоко интегрированных систем.

Авторы представляют подробную и обоснованную также международным опытом модель делимитации границ агломераций и анализируют попытки в некоторых регионах России провести делимитацию практически. Примерами

1 LAW n 2015-991 of August 7, 2015 on the new territorial organization of the Republic, August 7, 2015 (LOI n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, 7 août 2015). -https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT 000030985460/

2 Regional Planning Association. - https://rpa.org/

3 Ворошилов Н.Е. Развитие городских агломераций на территории европейского Севера России. - https://doi.org/10.21686/ 2073-1051-2021-4-54-74; Диков Я.А. Тенденции развития городских агломераций. - https://cyberleninka.ru/article/n/tendentsii-razvitiya-gorodskih-aglomeratsiy

4 Большая российская энциклопедия. - https://bigenc.ru/search?q=%D0%B3%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%81% D0%BA%D0%B0%D1%8F+%D0%B0%D0%B3%D0%BB%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F

5 Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 года №207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года». - http://government.ru/docs/35733/

6 Институт экономики города. Методики делимитации городских агломераций (аналитический отчет). - https://www.urbane conomics.ru/research/analytics/ieg-predstavlyaet-issledovanie-metodiki-delimitacii-gorodskih-aglomeraciy

служат Челябинская, Красноярская, Новосибирская, Екатеринбургская, Томская и Самарско-Тольяттинская агломерации.

В аналитическом отчете описаны наиболее часто используемые методы определения границ агломераций: алгоритм выделения функциональных городских районов, используемый в качестве стандартного метода в странах ОЭСР, основанный на плотности населения, начиная от центра территории и заканчивая периферией; критерии уровня связности, основанные на различных факторах, включая транспортную связность (так называемая константа Гольца - 1,5 часа пути от места проживания до места работы внутри границ агломерации); оценка доли жителей периферии, работающих на основной территории; анализ пространственного распределения наружной рекламы1.

Использование этих методов в России часто затруднено отсутствием достаточного объема актуальных и корректных статистических данных. Возможно, это главная причина отсутствия серьезных исследований по разграничению границ Московской агломерации и Санкт-Петербургской агломерации - двух крупнейших урбанизированных регионов России. Лучших результатов можно достичь с помощью технологии «больших данных», но это скорее будущее, чем нынешняя реальность.

Санкт-Петербургская агломерация - вторая по масштабам в России постоянно развивается, стремительно разрастается и нуждается в общей стратегии развития. Но территория состоит не из одного субъекта Российской Федерации - Санкт-Петербурга (города федерального значения) и включает в себя части территории другого субъекта - Ленинградской области (области). Статья 73 Конституции Российской Федерации передает всю полноту власти на территории субъектов Российской Федерации их органам власти в пределах, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Это означает, что Город и Область имеют свое собственное законодательство, включая Устав, полномочия для наиболее важных функциональных сфер и различные стратегии развития с целями и задачами, важными для каждого из регионов.

В то же время некоторые районы Ленинградской области (с собственной муниципальной идентичностью и нормативными актами) уже являются частью Санкт-Петербургской агломерации, если оценивать ситуацию с объективной точки зрения. Их территории примыкают к границам города, жители многих населенных пунктов не только работают в городе, но и возят своих детей в школы Санкт-Петербурга, считая, что в них качество образования лучше. В то же время они приобретают квартиры в населенных пунктах региона из-за их более низкой стоимости.

Мы можем лучше оценить ситуацию, посмотрев на два изображения возможных вариантов делимитации границ агломерации Санкт-Петербурга. Первый гораздо более традиционный и включает в себя лишь небольшую часть районов Ленинградской области. Радиус всей территории составляет в этом случае 60 км. Общая ситуация непростая даже для такой относительно небольшой территории. Санкт-Петербург в границах субъекта федерации нельзя рассматривать как «обычный» город. Он также является крупной агломерацией с 13 внутригородскими и 5 пригородными районами. 9 отдельно стоящих городов, таких как Пушкин, Павловск, Петродворец, Ломоносов, Кронштадт, Кол-пино, Сестрорецк, Зеленогорск, Красное Село, и 21 поселок входят в состав города федерального значения. Многие из них были построены уже в XVIII веке, когда начиналась история Санкт-Петербурга. В этой ситуации только 5 районов или их части в Ленинградской области становятся частями агломерации: Всеволожский, Кировский, Тосненский, Гатчинский, Выборгский. Ломоносовский (рис. 1)._

Структура Санкт-Петербургской агломерации и наиболее крупные инвестициои» «строигепьиые проемы, ре

. -г Ш

Грлтчи ф

Р

Рисунок 1.

Санкт-Петербургская агломерация (вариант 1 ■

радиус 60 км)

1 Гольц Г. А. Транспорт и система расселения. - М.: Знание, 1981.

54

Если мы применим метод определения уровня связности к делимитации границ этой области, мы можем утверждать, что можно добраться из центрального города на периферию агломерации в течение 1,5 часов. В городе федерального значения и в прилегающих районах существуют две отдельные транспортные системы, и только некоторые части 60-километровой зоны связаны пригородными поездами, регулярными и маршрутными автобусами. Последние являются коммерческими транспортными средствами плохого качества, опасными из-за низкой квалификации водителей и не используются студентами и пенсионерами, потому что в них нужно оплачивать полную стоимость поездки. В рейсовых автобусах эти льготные пассажиры пользуются транспортными картами, финансируемыми городом и областью. С 2013 года были предприняты некоторые шаги для нормализации ситуации. Автономная некоммерческая организация «Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области» была создана Правительством Российской Федерации совместно с Правительствами Санкт-Петербурга и Ленинградской области для реализации мероприятий по развитию общей транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Для всего региона была разработана Стратегия комплексного развития обеих транспортных систем до 2030 года, которая должна быть реализована в течение этих лет. Сейчас начинается первый проект расширения системы метрополитена Санкт-Петербурга в регионе. Строительство станции метро в городе Кудрово (Всеволожский район) начнется в этом году.

Но есть и второй вариант делимитации границ вокруг Санкт-Петербурга. Территория значительно больше и включает в себя не только 6 районов Ленинградской области, названных ранее, но и районы Приозерский и Выборгский на севере, Кингисеппский и Сланцевский на западе, Лужский и Волосовский на юге, Киришский и часть Волховского на востоке. Радиус территории составляет примерно 120-140 км. Существующая на этой территории транспортная система не соответствует константе Гольца. Но развитие новых транспортных объектов происходит очень быстро, и Санкт-Петербург продолжает расти, что требует новых территорий для целей социально-экономического развития. Это более масштабный вариант Санкт-Петербургской агломерации (рис. 2).

Рисунок 2.

Санкт-Петербургская агломерация (вариант 2 - радиус 120-140 км)

С политико-административной точки зрения рациональным решением проблемы формирования агломерации могло бы стать объединение обоих субъектов Российской Федерации - Санкт-Петербурга и Ленинградской области в один с общими полномочиями по управлению всей территорией агломерации. Однако масштаб этой территории слишком велик, а экономические, социальные и транспортные связи слишком слабы, чтобы территория функционировала как единая система. Кроме того, если исключить из процесса 4 восточных района (а как мы видим на рис. 2, они слишком удалены от города), они вообще не смогут развиваться.

Выводы. Анализ процесса агломерирования в России в сравнении с урбанизированными территориями в других странах показывает много общих тенденций, но в то же время есть и ярко выраженные различия. Первое из них -отсутствие в российском законодательстве нормативного определения агломерации. Это делает решение вопроса о делимитации границ агломераций в целом неопределенным и дает регионам (субъектам Федерации) мало возможностей для разработки стратегий построения и развития этих систем. В регионе Санкт-Петербурга проблема осложняет-

ся наличием административной границы между городом федерального значения и прилегающим к нему регионом. Ленинградская область имеет большую территорию, которая могла бы стать значительным ресурсом для развития города. Однако население Ленинградской области невелико, его возрастной состав мало отличается от населения Санкт-Петербурга (большой процент людей пенсионного возраста), а транспортная система недостаточно развита для интенсивных поездок на работу в город.

Возможны два варианта делимитации границ агломерации. Меньшая агломерация радиусом 60 км уже существует, и интеграция территории с каждым годом становится все более интенсивной. Некоторые подсистемы, например транспортная, имеют стратегию развития, общую для обоих регионов - Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Но процесс интеграции находится в самом начале. Второй вариант включает в себя город и большую часть прилегающего региона и имеет радиус 120-140 км. Но 4 восточных района области останутся в стороне от развития. Решение этой проблемы заключается в объединении обоих регионов в один. Но территория нового субъекта РФ будет слишком велика и недостаточно развита для процесса сплошного агломерирования. Расстояние от границы агломерации до границы Ленинградской области на востоке составляет около 200 км, население всех 4 районов - всего 170,5 тыс. человек, а плотность около 7 человек на квадратный километр. Для Санкт-Петербурга эта часть региона будет тяжелым бременем.

Вышеприведенные факты показывают, что Санкт-Петербургская агломерация может стать больше в будущем, но до середины XXI века она останется в границах первого варианта (радиус 60 км), и основными инструментами ее развития должны быть координация и сотрудничество между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью в сфере стратегического планирования на основе комплексного подхода в рамках наиболее требующих интеграции функций.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.