Признание актов, содержащих нормы гражданского права, недействительными и недействующими Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.12

ПРИЗНАНИЕ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА, НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ

О.А. Кузнецова,

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры предпринимательского права,

гражданского и арбитражного процесса

ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный

исследовательский университет»

614 990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15

Е-таИ: [email protected]

Аннотация: исследуется проблема конкуренции институтов недействительности и недействия актов, содержащих нормы гражданского права. Сделан вывод о том, что действующему российскому законодательству неизвестен такой способ защиты, как признание нормативного правового акта недействительным, и в этой части Гражданский кодекс РФ должен быть приведен в соответствие с процессуальным законодательством. Признание акта, содержащего нормы гражданского права, недействующим должно считаться одним из оснований для утраты таким актом юридической силы.

Ключевые слова: недействительность нормативного правового акта, признание нормативного правового акта недействующим, юридическая сила, действие нормативного правового акта.

RECOGNISING ACTS CONTAINING CIVIL LAW NORMS AS VOID OR HAVING NO EFFECT

O.A. Kuznetsova

Perm State University

15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990

E-mail: predprim.pravoßgmaiicom

Annotation: The problem of the competition between the institution of voidance and the institution of having no effect of the acts containing civil law norms is researched. The conclusion is made that the current Russian legislation does not know such a defense method as recognizing the normative legal act as void, and in this regard the RF Civil Code should be brought into compliance with the procedural legislation. Recognizing the act containing

the civil law norms as void, should be considered to be one of the reasons for losing the legal effect by this act.

Keywords: voidance of the normative legal act, recognizing the normative legal act as having no affect, juridical power, normative legal act force.

Согласно ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта (как ненормативного, так и нормативного) государственного органа или органа местного самоуправления. В п. 1 ст. 13 ГК РФ установлено правило, согласно которому в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Однако таких случаев (для признания нормативных актов недействительными) действующее российское законодательство не содержит.

В процессуальном праве есть институт признания нормативного правового акта недействующим (гл. 21 КАС РФ и гл. 23 АПК РФ).

Как следует из теоретико-правовой и конституционно-правовой доктрины, недействительность и недействие нормативно-правового акта различаются.

Так, согласно п. 2, 3 ст. 49 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» «признание нормативного правового акта (отдельных его положений) судом в соответствии с законодательством Российской Федерации недействительным (недействительными) влечет утрату им (ими) юридической силы и не требует его (их) отмены правотворческим органом, принявшим данный нормативный правовой акт», а «признание нормативного правового акта (отдельных его положений) судом в соответствии с законодательством Российской Федерации недействующим (недействующими) влечет запрет на его (их) применение. Отмена такого нормативного правового акта (отдельных его положений) или признание его (их) утратившим силу осуществляется правотворческим органом, принявшим данный нормативный правовой акт»1.

Конституционный Суд РФ по этому вопросу постановил следующее: «Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона

1 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26.12.2014). Аналогичное правило см.: проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М.: Ин-т зак-ва и сравн. правоведения при Правительстве РФ, 2013 (п. 2, 3 ст. 86) (http:// www.izak.ru/upload/iblock/282/282fe1adbf95a52e919d0dae1164ea66.pdf).

субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства»1.

Таким образом, недействительность нормативного правового акта фактически тождественна его неконституционности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу:

— недействительным (неконституционным) может быть признан только нормативно-правовой акт, предусмотренный в ст. 125 Конституции РФ, и только Конституционным Судом РФ;

— основанием недействительности является несоответствие нормативного акта Конституции РФ, его неконституционность;

— признание нормативно-правового акта недействительным (неконституционным) влечет автоматическую утрату им юридической силы (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ);

— признание нормативно-правового акта недействительным (неконституционным) не требует отмены акта или признания его утратившим силу со стороны принявшего или вышестоящего органа.

По поводу признания нормативно-правового акта недействующим Конституционный Суд РФ постановил следующее:

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4; См. также: постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 5.

— нормативно-правовой акт признается недействующим судами в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством;

— основанием признания нормативного акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

— признание нормативно-правового акта судом недействующим не влечет утрату актом юридической силы, юридическая сила акта сохраняется;

— единственным последствием признания акта недействующим является запрет на его применение;

— орган, принявший признанный недействующим акт, вправе его отменить, изменить (привести его в соответствие с актом, обладающим высшей юридической силой) либо признать утратившим силу, а вышестоящий орган в случаях и в порядке, предусмотренных законом, вправе признанный недействующим акт отменить.

Относительно последнего вывода следует отметить множественность подходов законодателя к решению вопроса о юридико-техни-ческой судьбе признанного недействующим акта.

Наиболее строгий подход мы видим в ч. 5 ст. 195 АПК РФ, который императивно обязывает орган или лицо, принявшие признанный недействующим акт, привести его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу. Однако какая-либо санкция за неисполнение этой обязанности действующим законодательством не предусмотрена.

Более мягкий подход содержится в ч. 4 ст. 216 КАС РФ: «в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части».

На региональном уровне имеются и более диспозитивные решения этого вопроса. Так, согласно п. 5 ст. 31 Закона Республики Тыва «О нормативных правовых актах Республики Тыва» признание судом нормативного правового акта либо отдельных положений нормативного правового акта недействующими является основанием для изменения, отмены или признания нормативного правового акта либо отдель-

ных его положений утратившими силу1. В Законе «О правовых актах в Свердловской области» одним из оснований утраты силы названо «признание правового акта Свердловской области или его отдельных положений утратившими силу по решению суда в случаях, предусмотренных федеральным законодательством» (подп. 5 ч. 1 ст. 111 )2. Однако процессуальный институт признания судом нормативного акта утратившим силу в федеральном законодательстве в принципе отсутствует.

С учетом изложенного подхода к соотношению признания нормативного акта недействительным и недействующим в ст. 12, 13 ГК РФ речь идет не о недействительности нормативного акта, а о возможности признания его недействующим.

В целом, на наш взгляд, в категориальном аппарате российского законодательства необходимо отказаться от термина «недействительность» ненормативного или нормативного акта.

В соответствие со ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ признает нормативный акт не соответствующим Конституции РФ (неконституционным).

Согласно процессуальному законодательству ненормативный акт государственного или муниципального органа признается судом незаконным, если суд признает его не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца (подп. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ), а нормативный акт — недействующим, если суд признает его не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (подп. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

Наличие еще одного термина — «недействительность акта» — заставляет искать его соотношение с уже закрепленными в законодательстве категориями, и эти поиски нельзя признать удачными или окончательными3.

1 Закон Республики Тыва от 08.05.2013 № 1852 ВХ-1 «О нормативных правовых актах Республики Тыва» // https://mmzdгavtuva.гu/docs/docs_гt.html?view=article&id= 178&саШ=12.

2 Закон Свердловской области от 10.03.1999 № 4-ОЗ (в ред. от 24.09.2018) «О правовых актах в Свердловской области» // Й!р§:// www.pravo.gov66.ru

3 См. об этом: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4.

Нормативные и ненормативные правовые акты публичных органов вообще не характеризуются критерием действительности. Признак действительности относится к индивидуальным правовым актам (сделкам, решениям собраний, решениям государственных и муниципальных органов и должностных лиц); правоведы традиционно выделяют условия действительности таких актов и последствия их несоблюдения, влекущие признание акта недействительным.

Следует также отметить, что в гражданско-процессуальном законодательстве долгое время было закреплено такое последствие признания нормативного акта недействующим, как утрата им юридической силы1. В законопроектах о нормативных правовых актах предусматривается два альтернативных последствия признания нормативного акта недействующим: отмена или признание утратившим силу.

Однако сегодняшний подход законодателя и судов заключается в том, что у признанных недействующими актов сохраняется юридическая сила, а орган, принявший такой акт, должен сам решить вопрос о его дальнейшей судьбе (отменить, изменить либо признать утратившим силу).

При этом необходимо различать процедуры отмены, изменения и признания акта утратившим силу. В научной литературе отмечается, что отмена нормативного акта может быть как аутентичная (принявшим акт органом), так и субординационная (вышестоящим органом)2.

Однако орган, принявший нормативный правовой акт, который находится в юридической силе, не может его отменить. Отмена — это прерогатива вышестоящего исполнительного органа. Для актов, содержащих нормы гражданского права, это правило действует в двух случаях:

— во-первых, Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов3;

— во-вторых, постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам,

1 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ч. 3 ст. 253) (утратил силу с 15.09.2016: Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ (ред. от 03.07.201б) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

2 Луконькина О.В. Отмена правовых актов по законодательству современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2010. С. 6.

3 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» (абз. 7 ст. 12).

федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ1.

Поэтому аутентичная отмена нормативно-правового акта невозможна. Однако орган, принявший нормативный правовой акт, может его изменить или признать утратившим силу.

Следует согласиться с тем, что отмена нормативного акта будет автоматически влечь утрату юридической силы, но не требует специального признания акта утратившим силу2, поскольку отмена нормативного акта — это одно из оснований утраты им силы наряду с таким основанием, как признание акта утратившим юридическую силу.

Как видим, прерогатива решения вопроса о юридико-техниче-ской судьбе нормативного акта принадлежит нормотворцу (аутентичному или вышестоящему), а в случаях, предусмотренных ст. 125 Конституции РФ, — Конституционному Суду РФ. Такой подход объясняется принципом разделения властей, который «при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения»3.

Однако «благодаря» такому подходу в правовой системе Российской Федерации скопилось множество нормативных актов (в том числе их частей), признанных недействующими, но находящимися в юридической силе.

На наш взгляд, признание акта недействующим должно быть основанием для утраты силы без дополнительного решения об этом нор-мотворческого органа, поскольку оставление в силе нормативного правового акта, который признан судом не соответствующим акту, обладающему большей юридической силой, не только неразумно, но и неправомерно.

Нахождение признанного судом недействующим нормативного правового акта в силе не соответствует и законодательному подходу к автоматической утрате силы неконституционным нормативным актом. В настоящее время сложилась ситуация, при которой федеральный закон, не соответствующий Конституции РФ, признается Конституционным Судом РФ неконституционным и сразу утрачивает юридическую силу, а, например, нормативный акт федерального органа исполнительной власти, не соответствующий Конституции РФ, признается судом общей

1 Там же. Ст. 33.

2 Шухарева А.В. Утрата силы юридического акта: теория, практика, техника: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2013. С. 7.

3 Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2011. С. 67.

юрисдикции или арбитражным судом недействующим, но при этом продолжает оставаться в юридической силе.

То обстоятельство, что недействующий нормативный правовой акт не подлежит применению судом, безусловно, упрощает утилитарную задачу конкретного правоприменителя, которому может показаться безразличным факт нахождения такого акта в юридической силе. Но за пределами конкретных судебных процессов и вопросов применения нормативных актов также есть правовая жизнь. Юридическая сила — это не просто формально-юридический феномен.

Как верно замечено в литературе, «обладание акта силой» — это сохранение однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта, «действие» — поведение адресатов акта в соответствии с установленными в нем нормами1.

Правовыми последствиями нахождения нормативного правового акта в юридической силе являются: 1) возможность действия акта одновременно на всей территории Российской Федерации; 2) акт может служить основанием для регулирования гражданских правоотношений; 3) на указанный акт можно ссылаться при разрешении споров; 4) возможность признавать его неконституционным по правилам Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» или оспаривать акт по правилам гл. 21 КАС РФ; 5) возможность установления его обратного действия в порядке и в случаях, предусмотренных законом2.

Нахождение акта в юридической силе — это государственное подтверждение его актуальности, нужности, важности для регулирования общественных отношений, обусловливающее охрану такого акта принудительной силой государства. Если нормативный правовой акт признан судом не соответствующим акту большей юридической силы (недействующим), то как же мы можем его признавать актуальным, нужным, важным и охраняемым государством, т.е. находящимся в юридической силе?

Именно поэтому признание нормативных правовых актов судом недействующими должно автоматически влечь утрату ими юридической силы.

Также следует отметить, что материально-правовая регламентация недействительности нормативного акта давно устарела и не

1 Белкин А.А. Юридические акты: обладание силой и действие // Правоведение. 1993. № 5. С. 3.

2 См. подробнее: Кузнецова О.А. Приобретение и утрата юридической силы актами, содержащими нормы гражданского права // Ученые записки Казанск. ун-та. Серия «Гуманитарные науки». 2019. Т. 161. Кн. 4. С. 156-174.

соответствует процессуальному регулированию этого института и не только в части нетождественности терминов «недействительность» и «недействие». Так, согласно абз. 1 ст. 13 ГК РФ нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

При этом в процессуальном праве содержится более точная формулировка: нормативный правовой акт признается не действующим полностью или в части, если он не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (подп. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.

Однако в судах общей юрисдикции применяются более широкие условия для признания нормативного правового акта недействующим. Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В целом с учетом процессуального законодательства в ст. 12 и 13 ГК РФ необходимо разделить правовое регулирование признания нормативного правового акта недействующим и признания ненормативного правового акта незаконным. Попытка их объединить привела к смешению разных процессуальных институтов.

В заключение отметим, что упоминаемый в ГК РФ такой способ защиты гражданских прав, как признание нормативного правового акта недействительным, в современном законодательстве не существует, он должен быть заменен на институт признания такого акта недействующим. Признание нормативного правового акта недействующим должно влечь автоматическую утрату таким актом юридической силы без какого-либо дополнительного решения об этом нормотворческого органа, принявшего такой акт.

Библиографический список

1. Белкин А.А. Юридические акты: обладание силой и действие // Правоведение. 1993. № 5. С. 3-14.

2. Кузнецова О.А. Приобретение и утрата юридической силы актами, содержащими нормы гражданского права // Ученые записки Казанск. ун-та. Серия «Гуманитарные науки». 2019. Т. 161. Кн. 4. С. 156-174.

3. Луконькина О.В. Отмена правовых актов по законодательству современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2010. 36 с.

4. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2011. 1326 с.

5. Шухарева А.В. Утрата силы юридического акта: теория, практика, техника: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2013. 35 с.