CC BY
25
ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ В МИНЕРАЛЬНО-РЕСУРСНЫЙ СЕКТОР НА БАЗЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА
Е.Н. КУБАРЕВ,
кандидат психологических наук, доцент Томский государственный педагогический университет
Основным конкурентным преимуществом восточных регионов страны является природно-ресурсный потенциал. Разработка и реализация крупных инвестиционных проектов, основанных на использовании богатой сырьевой базы, — наиболее эффективное направление развития восточного макрорегиона. При этом имеется в виду не только освоение еще не разрабатываемых природных ресурсов, но и повышение глубины переработки сырья.
В числе перспективных отраслей, в каждой из которых есть несколько крупных инвестиционных проектов с объемом инвестиций от 1 млрд долл. — все подотрасли топливно-энергетического комплекса, черная и цветная металлургия, газохимия, лесопромышленный комплекс. Вместе с тем важнейшим фактором, сдерживающим экономическое развитие регионов Востока страны и реализацию существующих инвестиционных проектов, является недостаточный уровень развития транспортной и энергетической инфраструктур. Необходимость совместных усилий государства и частного бизнеса по развитию Востока страны (частный бизнес вкладывает средства в инвестиционные проекты, государство — в инфраструктуру) неизбежно означает выбор государственно-частного партнерства (ГЧП) как основного механизма освоения минерально-сырьевой базы восточного макрорегиона [4].
Одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах мира является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производственной инфраструктуры в различных формах: от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и экс-
плуатации новой инфраструктуры. Развитие этого процесса определяется тремя факторами. Первый
— одним из важнейших элементов концепции либерализации экономики, курс на которую был взят в начале 1990-х гг., является приватизация государственных активов. Второй — национальные правительства не имеют в достаточных объемах финансовых ресурсов, чтобы модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в собственности государства инфраструктуру. Третий
— частный бизнес в значительно большей степени, чем государство, обладает мобильностью, способностью к нововведениям, инновациям, использованию технических и технологических изменений. Правительство же, в свою очередь, может облегчать условия реализации проекта посредством предоставления земли под возводимые объекты инфраструктуры, лицензий, а также за счет финансово-экономических рычагов — субсидий, гарантий, других видов поддержки [3].
Последние годы во многих странах мира с рыночной, а по мере отказа от командно-административных методов управления — и с переходной экономикой — складывается новая институциональная структура хозяйства, осуществляются значительные сдвиги в системе экономических отношений государства и частного сектора в рамках либерально-консервативных доктрин. Суть происходящих процессов сводится к двум основным направлениям: изменениям пропорций распределения национального дохода в пользу предпринимательской прибыли и снижению барьеров и препятствий на пути свободного предпринимательства, от которого зависят экономический рост и успех экономических преобразований.
Такие трансформации охватывают все сферы деятельности и уровни хозяйствующих субъектов государства, затрагивают всевозможные стороны их отношений с частным сектором (функциональные, организационные, финансовые и др.), проявляются не только в национальном, но также и в международном и глобальном масштабах. Они совершаются на фоне других фундаментальных процессов формирования новой экономики современного общества, глобализации производства, интернационализации капитала. Главное в отношениях партнерства — это существенное расширение пространства для свободного движения капитала, его проникновения в те сферы, которые ранее были для него недоступны.
Наиболее яркое отражение новых форм взаимодействия государства и частного сектора проявилось в теории и практике «рейганомики», «тэтче-ризма», в административно-финансовых реформах в странах Латинской Америки и Юго-Восточной Азии. В соответствии с неолиберальными концепциями развития во многих странах мира за последние годы существенно сократился государственный сектор, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу.
Национальные правительства уже не считают сферой своей полной ответственности многие виды хозяйственной деятельности, традиционно находившиеся в ведении государства, например отрасли производственной и социальной инфраструктур, естественные монополии.
Правительства передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное долго- и среднесрочное владение и пользование частному капиталу объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулировать и контролировать их деятельность.
Однако процесс реформ в естественных монополиях сложен и порождает множество проблем. Эйфория первых лет реформирования отношений государства и частного сектора (конец 1980-х — 1990-е гг.) в развитых странах и надежды на создание в обозримом будущем мобильного и менее обремененного текущими хозяйственными проблемами государства, оперативно реагирующего на потребности общества, постепенно сменились трезвыми оценками трудностей на этом пути. Наступило осознание необходимости поддержания некоторого оптимума между рыночными силами и
государственным регулированием. Смягчение одних проблем (например, бюджетных) поставило перед властью и обществом новые не менее сложные задачи, которые, если и осознавались вначале, то не представлялись такими значимыми и серьезными, какими они оказались в действительности.
В современном понимании партнерство государства и частного сектора (Public-Private Partnership, PPP) представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг.
Система партнерских отношений между государством и частным секторами составляет один из основополагающих элементов теории смешанной экономики. На практике она проявляется в форме определенной институциональной среды, совокупности взаимосвязей и системы регулирования.
Из всего многообразия экономических функций государства одно из главных его предназначений состоит в формировании институциональной среды для хозяйственной деятельности, составной частью которой и являются институты партнерства. Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны без прямого участия государства в функционировании отдельных отраслей и сфер экономики. В той институциональной форме, в какой партнерства существуют сейчас, они представляют собой относительно новую ступень в развитии хозяйства и призваны играть существенную роль в совершенствовании рыночных структур и отношений.
Современное государство меняет стратегические направления и формы своего участия в развитии производственной инфраструктуры. В поисках оптимального соотношения между государством и рынком оно берет курс на масштабное привлечение ресурсов, которые имеет предпринимательский сектор, к развитию отраслей, ранее находившихся исключительно в собственности государства и составлявших его монополию. Привлекая частный капитал на концессионной и иной партнерских основах, оно отказывается от значительной части административно-хозяйственных функций, высвобождает ресурсы и получает возможность уделять больше внимания и средств новым актуальным, социально значимым функциям, возникающим перед ним в эпоху глобализации [1].
За последние годы в зарубежных странах накоплен значительный опыт концессионной
деятельности в различных сферах, в том числе в электроэнергетике, на транспорте, в других отраслях производственной инфраструктуры. В 1990-х гг. во многих странах мира и регионах в этих отраслях были реализованы крупные концессионные программы стоимостью в миллиарды долларов.
Так, в 1990—2000 гг. в развивающихся странах частные компании в среднем в год вкладывали в инфраструктурные проекты примерно 26 млрд долл. Но по годам динамика объема инвестиций была достаточно неравномерной. После 6 — 8 лет бурного развития концессионного процесса произошел существенный спад в инвестициях в реальный сектор экономики. Мировой финансовый кризис 1997—1998 гг. оказал серьезное негативное воздействие на развитие концессионных проектов. Однако с 2000 г. процесс инвестирования средств частных компаний в рамках концессионных программ снова пошел по восходящей.
С начала 1990-х гг. правительства многих стран стали привлекать негосударственные источники средств для финансирования добычи и транспортировки природного газа. Первые такие контракты с частным сектором были заключены в 1992 г. на сумму почти 4 млрд долл.
По данным Всемирного банка, правительства развивающихся стран в 1992—2000 гг. подписали 133 контракта с частным сектором на участие в проектах по магистральной транспортировке и распределению природного газа.
Общий объем инвестиций частных компаний в проекты по транспортировке природного газа в развивающихся странах за 1992—2000 гг. составил почти 35 млрд долл. Из них в проекты по магистральной транспортировке было инвестировано 64 % средств. Инвестиции в проекты по распределению и снабжению конечных потребителей составили 27 %, в комплексные проекты (транспортировка и снабжение) — 9 %.
Активно такие проекты в сфере транспортировки природного газа осуществлялись в Латинской Америке, странах Карибского бассейна, в Европе и Центральной Азии.
В наибольших масштабах концессионные механизмы в нефтепроводных и энергетических программах применяются в Латиноамериканском регионе. Так, в 1998 г. были завершены несколько проектов по поставке топлива из Аргентины в чилийские северные горнопромышленные районы, в том числе ^гА^то — газопровод по снабжению газом самой крупной на севере Чили электростанции Е1еСгоапШпа, GasAtacama — газопровод к двум
работающим на газе электростанциям мощностью 740 кВт и др. Все они финансировались в форме банковских займов и спонсорских средств. Правительства Колумбии и Венесуэлы в 1999 г. передали в концессию несколько государственных электростанций. Многосторонние импортные кредитные линии служили важным средством реализации проектов в Латинской Америке.
Концессии используются в совместных ГЧП транспортировки топлива также в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша) и на постсоветском пространстве (Казахстан). В Венгрии в 1995 г. по решению правительства было учреждено акционерное общество «Magyar Olaj Gazi» (MOG), которое объединило добычу, переработку, транспортировку и сбыт нефти. Эксперты считают, что венгерский опыт — наиболее удачный среди восточноевропейских стран. В конце 1990-х гг. в MOG входило в 100 крупнейших нефтяных компаний мира. Это позволило компании без помощи государства стабильно обеспечивать потребности страны в нефтепродуктах. Учитывая крайне низкие запасы нефти на национальной территории, MOG приобрело ряд концессий в Северной Африке и на Ближнем Востоке.
Одной из тенденций развития энергетики является международная интеграция в сфере производства, транспортировки и использования углеводородного сырья (нефти и газа), причем часто производство осуществляется в одной стране, передача по трубопроводам происходит по территории других стран, а потребляется это сырье в третьих странах. Такие проекты находятся в процессе разработки или на стадии планирования в Западной Африке, Латинской Америке, регионе Каспийского моря. Они капиталоемкие, требуют огромных финансовых ресурсов и имеют длительные — более 10 лет — сроки окупаемости [5].
Международные энергетические проекты несут в себе существенные риски, в первую очередь политические. В 1999 г. МАГИ впервые застраховало два международных проекта в сфере транспортировки газа.
Первый проект представляет собой строительство газопровода общей протяженностью 3 150 км из Санта-Крус (Боливия) в Порту-Алегри (Бразилия), из которых 557 км должны пройти по территории Боливии, а 2 593 км по территории Бразилии. Транспортировка из богатой запасами природного газа Боливии в южные, юго-восточные и юго-западные штаты Бразилии, остро нуждающиеся в топливе, потребовала сооружения не
только новой разветвленной сети газопроводов, но и компрессорных и регулировочных станций. Необходимо было также построить 2 измерительные и 40 городских узловых станций, которые бы регулировали подачу газа к местным перерабатывающим компаниям.
Строительство велось в тяжелых климатических условиях, что вело к удорожанию проекта. На протяжении всего маршрута прокладки трубопровода предстояло пересечь множество рек, включая боливийскую Рио-Гранде, и крупные бразильские реки Парагвай, Парану и Тиете. Более 70 км трубопровода предстояло проложить по засушливому плато Мату-Гроссу-ду-Сул, где надо было применять специальные методы строительства. Боливия и Бразилия, кроме того, обязались проводить строительство с минимальным отрицательным воздействием на окружающую среду — на флору и фауну регионов, на проживающее в них население.
Общая сумма строительства составляет 2 млрд долл. МАГИ обеспечило гарантии «El Paso Energy International's», одной из самых крупных иностранных инвестиционных компаний Латинской Америки, в размере 14,5 млн долл.
По оценкам, реализация проекта позволит боливийской экономике получить прямые экономические выгоды и увеличить национальный доход примерно на 400 млн долл. в год. Для Бразилии проект еще более выгоден, поскольку позволит обеспечить экологически чистым топливом новые 4 — 7 тепловых электростанций, работающих на газе, общей мощностью до 2 тыс. МВт. Он входит в список 42 проектов правительства, и его своевременное выполнение чрезвычайно важно для экономического роста этой быстро развивающейся страны.
Другим проектом в сфере международной транспортировки газа, поддержанном МАГИ, является строительство трубопровода длиной 641 км из Аргентины в Чили. До 1998 г. Аргентина импортировала часть потребляемого газа из Боливии по долгосрочному договору. После открытия новых газовых месторождений на своей территории, а также в результате либерализации отрасли и допуска частного сектора к добыче, транспортировке и экспорту газа в этот сектор экономики постоянно стали поступать инвестиции. С 1998 г. Аргентина превратилась уже в экспортера газа. Благодаря семи новым международным газопроводам, пять из которых поставляют газ в Чили, экспорт газа из страны постоянно растет. Так, в 1998 г. из страны было вывезено 685 млн м3 газа, в 2000 г. — 4 890, в 2001 г. экспорт газа составил 5 700 млн м3.
Учитывая выгодную конъюнктуру с экспортом газа из Аргентины в Чили, МАГИ посчитало возможным предоставить гарантии в размере 31,4 млн долл. компании «EPED Holding» по инвестициям в один из проектов передачи природного газа. Этот проект является частью объединенной программы по проектированию и передаче природного газа из Аргентины в Чили.
В российском минерально-сырьевом комплексе примером успешного применения принципа и механизма ГЧП является программа развития Нижнего Приангарья: государство берет на себя строительство дорог и электролиний, частные инвесторы — реализацию самих бизнес-проектов. Расчеты показали высокую эффективность таких проектов: вложения государства в развитие инфраструктуры окупаются в течение 3 — 5 лет, обеспечивая увеличение налогооблагаемой базы Красноярского края. В Иркутской области накануне объединения с Усть-Ордынским Бурятским АО была разработана «Стратегия социально-экономического развития объединенного региона», ключевым механизмом реализации которой также является ГЧП.
Рассмотрим более подробно некоторые крупнейшие инвестиционные проекты восточного макрорегиона России, предусматривающие реализацию принципа ГЧП [2].
Эльгинское угольное месторождение
Республика Саха (Якутия), Нерюнгринский район.
Описание: утвержденные запасы угля — 2,1 млрд т, прогнозные — 30 млрд т.
Добыча (открытым способом) — 25—30 млн т коксующегося и энергетического угля в год, в том числе 20 млн т — на экспорт (Япония, Корея).
Строительство железнодорожной ветки, угольного разреза, обогатительной фабрики, аэродрома, угольного терминала в порту «Ванино» (Хабаровский край).
Инвестиции: 2 — 2,5 млрд долл., в том числе строительство железной дороги — 1 млрд долл.
Инвестор: ОАО «Эльгауголь» (РЖД/Прави-тельство Якутии).
Потенциальные инвесторы; «Мечел», «ЕврАз-Холдинг».
Условия реализации: завершение строительства железнодорожной ветки «Улакан — Эльга» (построены 60 км из 320 км).
Наталкинское золоторудное месторождение
Магаданская обл., Тенькинский район.
Описание: разведанные запасы золота — 420 т, прогнозные — 918 т.
Добыча — 30 млн т руды, производство — до 40 т золота в год.
Проведение доразведки месторождения, переход на разработку месторождения открытым способом, строительство обогатительной фабрики.
Срок реализации: выход на проектную мощность — 2011 г.
Инвестиции: 0,7 — 1 млрд долл.
Инвестор: «Полюс».
Условия реализации: реконструкция автодороги «Палатка — Усть-Омчуг — Омчак», строительство электростанции мощностью 200 МВт.
Ванкорское нефтяное месторождение (включая лицензионные участки вокруг)
Красноярский край, Таймыр.
Описание: добыча — 15 млн т нефти в год, строительство нефтепровода «Ванкор — Пурпе» (550 км) мощностью 18 млн т нефти в год (возможность подключения прилегающих месторождений).
Срок реализации: выход на проектную мощность — 2011 г.
Инвестиции: 2,7 млрд долл.
Инвестор: «Роснефть».
Условия реализации: подключение нефтепровода «Ванкор — Пурпе» в систему «Транснефти».
Нефтегазовые месторождения Эвенкии (Юруб-чено-Тохомское, Куюмбинское, Нижнеангарская группа, Собинско-Тэтэринская группа)
Красноярский край, Эвенкия.
Описание: добыча — 30-35 млрд м3 природного газа в год, 26-27 млн т нефти.
Срок реализации: не определен (ориентировочный выход на проектную добычу — с 2013 г).
Инвестиции: 17,4 млрд долл., в том числе добыча — 14,5 млрд долл., нефтепроводы — 1,2 млрд долл., газопроводы — 1,65 млрд долл.
Инвесторы: «Славнефть», «Газпром», «Транснефть».
Потенциальные инвесторы: «Роснефть», ТНК-ВР.
Условия реализации: строительство трубопроводной инфраструктуры, решение вопроса о собственнике «проблемных» (ЮКОСовских) месторождений.
Верхнечонское нефтегазовое и Талаканское не-фтегазоконденсатное месторождения
Иркутская обл., Катангский район и Республика Саха (Якутия), Ленский район.
Описание: утвержденные запасы нефти — 201 млн т (Верхняя Чона), 124 млн т (Талакан).
Добыча — 14 — 17 млн т нефти в год.
Срок реализации: выход на промышленную добычу — 2009 г.
Инвестиции: 3,2 млрд долл. (Верхняя Чона), 4 млрд долл. (Талакан), в том числе нефтепровод «Талакан — Усть-Кут» — 1 млрд долл.
Инвесторы: «Верхнечонскнефтегаз» (ТНК-ВР, Роснефть), «Сургутнефтегаз».
Условия реализации: строительство нефтепроводов ВСТО и «Талакан — Усть-Кут».
Экспортные газопроводы
Западный маршрут:
описание: Ямал (Ямало-Ненецкий АО) — Урумчи (Китай) мощностью 30 — 40 млрд м3 в год.
Срок реализации: 2006 — 2011 гг.
Инвестиции: 4,5 — 5 млрд долл.
Инвестор: «Газпром».
Восточный маршрут:
описание: Восточная Сибирь/Сахалин — Китай мощностью 30 — 40 млрд м3 в год.
Срок реализации: после 2011 г.
Инвестиции: 4,5 — 5 млрд долл.
Инвестор: «Газпром».
Условия реализации: определение базовых месторождений (Ковыкта, Сахалин) для восточного маршрута.
В ходе формирования в России рыночных отношений, в том числе в области геологии и горно-добывающего производства, накоплен значительный опыт участия негосударственного сектора в освоении месторождений полезных ископаемых, в первую очередь нефтегазовых, что позволяет сформулировать исходные положения, на основе которых возможно участие инвесторов в промышленном производстве.
Первое. Потенциальный инвестор будет вкладывать свои средства лишь при условии, что он сможет получить прибыль, превышающую ту, которую ему гарантирует банк, где он смог бы вложить свои свободные деньги, причем безо всяких хлопот и без риска их потери, в случае, например, неподтверждения разведанных запасов.
Второе. Потенциальный инвестор предпочитает иметь дело с предприятиями, обещающими быстрый возврат вложенных ассигнований. Это означает, что его будут интересовать в первую очередь объекты, не требующие крупных капитальных вложений, с упрощенной технологией добычи и переработки полезных ископаемых, причем повышенного качества (углеводороды, благородные металлы, мономинеральные виды нерудных полезных ископаемых, местные стройматериалы, подземные воды и др.).
Третье. В более сложном случае инвестор должен рассчитывать на льготные условия проведения
работ, чем может быть компенсирован риск возможной неудачи (неподтверждение запасов и др.). Такие условия могут обеспечиваться льготными кредитами, снижением налогов и др.
Однако при внешней простоте принципа ГЧП его практическая реализация сопряжена с определенными трудностями: не решены концептуальные методологические вопросы перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса; нет закона о концессиях, как весьма эффективной форме ГЧП.
Тем не менее внедрение ГЧП в минерально-сырьевой сектор необходимо, так как этот принцип — важнейшее условие подъема и развития региональной экономики. Помимо этого ГЧП позволит повысить социальную ответственность частного бизнеса через согласование региональных и бизнес-интересов, что особенно актуально в условиях невысокого уровня жизни на востоке страны.
Таким образом, хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, в первую очередь — инвестиции, ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и в то же время сохранить объекты в государственной собственности. В такой системе отношений происхо-
дит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов — государства и бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Альтернативные формы экономической организации в условиях естественной монополии. Фонд «Бюро экономического анализа». — М., ТЕИС, 2000.
2. Данные территориальных органов Федеральной службы государственной статистики по восточному макрорегиону России.
3. Крекотнев С., Иванов О. Государственно-частное партнерство в реализации национальных проектов и программ // Проблемы теории и практики управления. 2006. № 9. С. 19 — 27.
4. Хлопонин А. Модель развития Сибири и Дальнего Востока — это государственно-частное партнерство // Материалы III Красноярского экономического форума. Красноярск, 2007. [Электронный ресурс] . — http://ria-sibir. ru/ viewnews/15335.html
5. Izaguirre A. K. Private Infrastructure: A Review of Projects with Private Participation, 1990-2001. Public Policy for the Private Sector. Note No. 250, October 2002.
