CC BY
155
В. МОЧАЛЬНИКОВ, доктор экономических наук, председатель совета директоров ОАО «Порт Восточный» (г. Находка)
МИРОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В статье подробно анализируется международный опыт регулирования и механизмы реализации государственно-частного партнерства, описываются приоритетные отрасли, для развития которых используется механизм ГЧП. Показано, что концессия является самой распространенной формой ГЧП в мире. Доказывается важность иностранных инвестиций в развитии ГЧП в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, отрасли экономики, иностранные инвестиции.
В зарубежной экономической практике под государственно-частным партнерством (ГУП) принято подразумевать обширный спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей1.
У любого государства часто возникает потребность в частных инвестициях, предпринимательской инициативе и менеджерских талантах для развития и управления теми или иными объектами государственной собственности. При этом передача этих объектов в частную собственность неприемлема. В связи с указанным обстоятельством в последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах и т. п. Правительства многих государств передают частному бизнесу во временное долго- или среднесрочное пользование объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
Приоритетные отрасли, для развития которых используется механизм ГЧП
В настоящее время накопление мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства осуществляется не только в разрезе стран, поддерживающих данный механизм, но и по отраслям, в которые государственные органы привлекают частный капитал для решения задач различного уровня.
К 2000 г. инвестиции в ГЧП вплотную начали приближаться к отметке 1 трлн. долл. и составили 907 млрд. долл. По сумме инвестиций и количеству реализуемых проектов лидером является Азия, главным образом за счет развития такого партнерства в странах-лидерах экономического развития региона - Китая и Индии. Несмотря на то что в США реализовывалось свыше 350 проектов, инвестиции в них составили всего 75 млрд. долл. Это свидетельствует об их низкой капиталоемкости по сравнению с другими странами (табл. 1).
Таблица 1
__________________Региональная структура ГЧП в мире, 1985-2000 гг.2
Показатели
Число проектов________Инвестиции, млрд.
1 Колесникова К.И. Частно-государственное партнерство: опыт зарубежных стран и перспективы для России // Научный вестник УрАГС.
2 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: В 2 т. М.: ИМЭМО РАН, 2009. Т. 1. С. 156.
долл.
Мир в целом 2098 907
По регионам
Северная Америка 396 93
Латинская Америка 474 125
Европа 371 216
Африка и Ближний Восток 125 40
Азия 732 433
По странам
США 352 75
Китай (вкл. Гонконг) 168 108
Великобритания 102 72
Австралия 105 59
Бразилия 133 52
Индия 81 51
Канада 44 18
В зарубежных странах реализуемые в рамках государственно-частного партнерства проекты осуществляются в самых разных отраслях экономики. При этом сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны. Так, согласно статистической информации, лидирующей сегодня является транспортная инфраструктура. За ней, с небольшим отрывом, следует социальная инфраструктура3. Сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций.
Если анализировать использование ГЧП по странам, то, в зависимости от уровня социально-экономического развития страны, картина будет меняться. Так, по сравнению с общей картиной в странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1 месте. В этих странах на первом месте находится здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2 месте - образование (138 проектов), на 3 - автодороги (92 проекта).
Вообще в каждой стране имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение. В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1 месте по числу использования ГЧП находятся отрасли, связанные со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ними уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта)4.
Структура проектов по отраслям, реализуемых с использованием механизма ГЧП, изменяется в зависимости от уровня развития экономики и, соответственно, состояния тех или иных её сфер. Например, в странах с переходной экономикой и развивающихся странах большее число проектов реализуется в сфере автодорожного строительства, 62,2%
3 Балашов С. Опыт функционирования ГЧП в развитых странах // Вестник Института экономики РАН. № 4. 2009.
4 Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // http://wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004
и 45,5% соответственно и только 8,1% и 9,1% соответственно реализуется в сфере здравоохранения и образования. В странах «Большой семерки» свыше 50% проектов осуществляется в сфере здравоохранения и образования и лишь 15% в области автодорог.
В других развитых странах ситуация несколько иная: 38,6% проектов приходится на автодорожное хозяйство и 21,5% - на здравоохранение и образование. Можно
утверждать, что существует зависимость между уровнем развития страны и отраслями, которые выбираются для привлечения в них инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран «Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также социально-ориентированной политикой этих государств и уровнем их экономического развития (рис. 1).
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Страны "Большой Другие развитые
семерки"
страны*
Страны с переходной экономикой***
Развивающиеся
страны****
□ Здравоохранение □ Образование ■ Автодороги ■ Прочее
* Страны «Большой семерки» - США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония.
** Другие развитые страны - Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур.
*** Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Латвия, Украина.
**** Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты.
Рис. 1. Структура ГЧП- проектов по отраслям в странах с разным уровнем развития экономики5
По мере социально-экономического развития общества возрастает потребность населения в качественном образовании и здравоохранении при условии принципиального решения проблем автодорожного строительства и пр. Однако, как показывают данные по странам с переходной экономикой и развивающимся странам, приоритет в проектах ГЧП отдается строительству автодорог и в последнюю очередь образованию и здравоохранению.
«От моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства зависит популярность института ГЧП в конкретной стране», - отмечает менеджер Deloitte & Touche CIS, координатор проектов ГЧП в г. Санкт-Петербурге Антон Вайшнурс. Соответственно, наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англо-саксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты. И не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины.
Популярность ГЧП отчасти связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в
5ЛохтинаЛ.К., Батуев Э.Д. Понятие и сущность государственно-частного партнерства // http://vestnik.mednet.ru
предоставлении населению услуг в широком их понимании. В странах с ярко выраженной социальной ориентацией (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг по транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т. п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения.
В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора провайдера и качества услуг в зависимости от их стоимости (рис. 2)6.
Высокое1 -|
Рис. 2 Кривая зрелости рынка ГЧП
Анализ международного опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.
Наименее всего ГЧП развиты в области энергетики, военно-промышленного комплекса (ВПК), строительства офисных зданий и тюрем. Это связано прежде всего с отраслевой спецификой: энергетика, ВПК и тюрьмы в большинстве стран являются исключительно заботой государственных структур, поскольку решают вопросы обеспечения национальной безопасности и приносят только социальные выгоды. Офисные здания, напротив, преимущественно связаны с извлечением коммерческой прибыли, поэтому вызывают живой интерес со стороны частного бизнеса (табл. 2, 3).
6 От крупных проектов к более мелким. ГЧП: международный опыт // http://stroypuls.ru/vipusk/detail.php7article id=28173
Таблица 2
Страны и сферы, в которых используются механизмы ГЧП7
Проекты (завершенные или в стадии запуска) Дороги Водные объекты Экология Энергети ка Здравоох ранение Образова ние Тюрьмы ВПК Офисные здания
Австрия Х Х Х Х Х Х Х
Бельгия Х Х Х Х Х Х Х
Канада Х Х Х Х Х Х Х Х Х
Финляндия Х Х Х Х
Франция Х Х Х
Германия Х Х Х Х Х
Греция Х Х Х Х
Голландия Х Х Х
Ирландия Х Х Х Х Х Х Х Х
Италия Х Х Х Х
Португалия Х Х Х Х Х
ЮАР Х Х Х Х Х
Испания Х Х Х Х
Великобритания Х Х Х Х Х Х Х Х Х
США Х Х Х Х Х
Таблица 3
Формы инфраструктурных ГЧП развитых стран (2006 г.)8
Форма партнерства Энергетика Аэропорты Морские порты Железные дороги Автодороги Всего
По количеству, шт.
Совместные предприятия 419 17 14 9 18 477
Контракты 16 7 24 8 6 61
Концессии 616 61 161 61 319 1218
Всего 1051 85 199 78 343 1756
По стоимости, млрд. долл.
Совместные предприятия 103,0 1,9 0,6 1,1 3,4 110,0
Контракты 0,1 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3
Концессии 136,3 10,2 18,4 25,7 59,3 249,9
Всего 239,4 12,1 19,2 26,8 62,7 360,2
Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1 место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно - строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. Так, в странах Центральной и Восточной Европы37 из 915 проектов (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Латвия, Украина) - отрасли «Здравоохранение» и «Образование» находятся уже далеко не на 1 месте по применению ГЧП. В этих странах лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро,
7 Грицай С.В. Использование частно-государственного партнерства для повышения эффективности деятельности промышленного предприятия // Автореферат дис. канд. экон. наук. М., 2006. С. 16.
8 Данные Всемирного банка // www.worldbank.org
аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется первоочередное внимание, в них прежде всего вкладываются средства.
В развивающихся странах (22 из 915 проектов) - Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, - как и в предыдущей группе стран, на 1 месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2 месте -аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами9.
Концессия - самая распространенная форма ГЧП в мире
Одной из наиболее развитых, перспективных и комплексных форм государственночастного партнерства в мировой практике является концессия. Достаточно сказать, что мировая юридическая и экономическая практика концессионных форм хозяйствования насчитывает более 150 лет. Истоки формирования концессий уходят корнями во времена Древней Греции и Римской империи.
Исследователи утверждают, что концессии в несколько измененной форме применялись еще в XVIII в. Так, во Франции братья Перье в 1777 г. на основе концессионного соглашения, заключенного на 15-летний срок, добывали и поставляли воду в некоторые районы Парижа. В Великобритании уже в 1820 г. существовало 6 частных компаний, которые также вели деятельность по водоснабжению на основе концессий. В Бразилии, Китае и Мексике исторически электростанции принадлежали частному бизнесу. Однако из-за различных экономических и политических факторов эти сферы впоследствии перешли в монопольное ведение государства10.
Согласно данным Всемирного банка, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Мировой опыт насчитывает 7- 9 форм концессионных соглашений. Некоторые из них представляют собой не что иное, как одну из модификаций приватизации.
Изначально самой распространенной формой концессионных соглашений были договоры ВОТ, по которым за государством сохранялось право собственности на концессионный объект. Тем не менее многие страны законодательно закрепили возможность существования смешанных форм концессионных соглашений, предусматривающих частичную или полную передачу объекта частному инвестору. Как правило, концессионные схемы типа ВОТ используются для строительства автострад (Италия, Испания, Южная Корея), трубопроводов (Германия), электростанций (Турция, Индия, Таиланд), аэропортов (Египет, Греция, Канада), туннелей (Франция), стадионов и других объектов инфраструктуры, которые требуют значительных капиталовложений, но должны находиться в собственности государства.
9 Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // http://wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004
10 Зусман Е. Концессии - перспективная форма приватизации // Слияния и поглощения. 2008. № 7-8.
Основной сферой применения концессионных соглашений в мире на сегодняшний день остается транспортная инфраструктура. Поскольку бюджетных средств для строительства автодорог, как правило, не хватает, многие страны с переходной экономикой прибегают к строительству платных дорог, которые полностью или частично финансируются частным сектором. В качестве примера эксперты приводят Мексику, которая построила свыше 4 тыс. км платных дорог менее чем за пять лет. Другой пример — Китай, где примерно 18 тыс. км четырехполосных скоростных автомагистралей с ограниченным доступом было построено за десять с небольшим лет. И в той, и в другой стране разветвленная сеть платных дорог дополняет основные магистрали. Даже Индия, которая на много лет отстала со строительством высококачественных платных дорог, сейчас быстрыми темпами расширяет протяженность своей сети11.
Концессии дифференцируются по странам и по отраслям экономики (промышленности). Для некоторых стран больше подходит такая форма концессий, когда право собственности всегда сохраняется за государством (Франция). Для других же возможны варианты, когда право собственности может переходить к частному инвестору (как в США).
Возможны и смешанные формы концессий, при которых право собственности сохраняется за частным инвестором до тех пор, пока он использует объект по назначению. Как только инвестор перестает это делать, объект отчуждается в пользу государства (такая форма предусмотрена законом Филиппин).
Примечателен опыт Великобритании, построившей отношения бизнеса и власти посредством концессии. Переход к масштабному применению партнерских форм управления госсобственностью в Великобритании вызвал существенные изменения в институциональной среде как государственного аппарата, так и бизнеса. Появившаяся новая отрасль экономики под условным названием «государственные гражданские контракты и концессии» заставляет чиновников становиться бизнесменами, опытными покупателями услуг частного сектора, вырабатывать правила и нормы поведения в условиях рыночного развития подведомственных им учреждений.
Сразу после объявления «Инициативы частного финансирования» Государственным казначейством страны была сформирована группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити для оказания разносторонней помощи министерствам и департаментам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для проработки различных вопросов партнерства правительство и ведомства стали создавать консультационные и иные компании, а также контролирующие организации. Основываясь на успешном опыте осуществления проектов в области партнерства государства и частного сектора, британское правительство в середине 2000 г. объявило о еще более масштабной программе реализации концессионных и контрактных проектов с участием частного бизнеса12.
В целом сегодня главная политическая линия в сфере управления госсобственностью в Великобритании - полноценное сотрудничество с частным сектором вместо приватизации. В других странах ОЭСР наблюдаются сходные с британскими тенденции институционализации концессионных форм партнерства государства и частного сектора, хотя имеются некоторые национальные особенности.
Для успешного функционирования концессионной формы одним из необходимых условий является наличие сильного государства, которое в состоянии противостоять эгоистическим интересам частного бизнеса, получающего в концессию государственную
11 Чужой маршрут. //Коммерсант Business Guide. № 161. 9 сентября 2008 г.
12 Правовые основы концессий // Юридический портал. www.yur-portal.ru.
собственность. Опыт показывает, что там, где государство способно отстаивать интересы общества (развитые страны, в первую очередь США, Канада, Франция, Великобритания, Германия, Австралия) и поставить законодательные и институциональные препятствия на пути злоупотреблений частных компаний, концессии достигают своих целей и обеспечивают повышение эффективности социально-производственной
инфраструктуры. В тех же странах, где функции государственного контроля недостаточно сильны и развиты, порой возникают скандальные разоблачения коррупции и злоупотреблений переданными в концессию объектами государственной собственности (Аргентина, Мексика).
Иностранные инвестиции в развитии ГЧП в России
Несмотря на то что сфера государственно-частного партнерства в нашей стране находится на стадии становления и развития, уже сейчас можно наблюдать первые позитивные плоды государственно-частного партнерства.
Российская экономика переживает период значительного роста, что предоставляет возможность для иностранных предприятий активнее действовать в России. Крупнейшие российские компании, в свою очередь, уже открыли для себя европейские финансовые рынки и стали признанными игроками на международных биржах, а также регулярными заемщиками европейских банков.
Наряду с традиционным для России сырьевым сектором как рынком для иностранного финансирования благодаря относительно благоприятной экономической конъюнктуре и растущей прозрачности ведущих российских предприятий появились и новые клиенты, перспективы в других сферах экономики, в том числе в секторах: металлургии, телекоммуникаций, торговли, нефтехимии, финансовых рынков и инфраструктуры.
Создание современной инфраструктуры в сфере коммунального хозяйства, энергетики, транспортной инфраструктуры является на сегодняшний день важнейшей предпосылкой экономического развития в России. Существует огромный спрос не только на инвестиции для модернизации, но и на специальные ноу-хау в структурировании проектов.
На основе международного опыта структуры государственно-частного партнерства рассматриваются в России в качестве многообещающего решения для запланированных проектов модернизации. При создании правовых рамочных условий для подобных проектов уже достигнут значительный прогресс. За прошедшее десятилетие был получен также первый успешный опыт государственно-частного партнерства.
1РЕХ-Вапк стал одним из первых кредитных институтов, успешно финансировавших в России проекты по так называемой модели ВООТ («строить-владеть-управлять-передавать»)13. За последние годы KfW IPEX-Bank принял участие в финансировании нескольких крупнейших водных проектов в Москве: Курьяновские очистные сооружения, очистные сооружения Зеленограда, Юго-Западная водопроводная станция.
В рамках последнего финансирования по модели ВООТ в 2005 г. KfW 1РЕХ-Вэпк предоставил Москве кредит для мусоросжигательного завода. В российской столице ежегодно производится около 4 млн. т бытового мусора (твердые бытовые отходы домашних хозяйств, коммерческий, крупногабаритный мусор), подлежащего соответствующей утилизации. Существующие мощности по утилизации перегружены. Один из трех заводов Москвы - мусоросжигательный завод № 3 модернизируется с целью
13 Практический опыт реализации проектов государственно-частного партнерства // http://www.rrc-tver.ru/articles/219?PHPSESSID=01565eceed8040b2735f01ac35ba56d2.
соответствия европейским стандартам охраны окружающей среды и увеличивает свою мощность с помощью займа KfW 1РЕХ-Вапк. Москва поручила австрийской компании в рамках модели ВООТ планирование, строительство и эксплуатацию установки. Инвестиционный объем проекта составляет около 190 млн. евро. При этом речь идет об одном из первых проектов, в рамках которых экспортными страховыми агентствами был принят риск российского региона (Москвы). KfW 1РЕХ-Вапк удалось за прошедшие годы накопить в сфере инфраструктурного финансирования существенный опыт успешного структурирования финансовых решений на динамичном и, несомненно, перспективном российском рынке.
* * *
Таким образом, развитие схем финансирования с участием иностранных инвесторов может дать дополнительный импульс для расширения использования механизма ГЧП в России. Одновременно он будет стимулировать приход не спекулятивного иностранного капитала, а долгосрочных финансовых и капитальных вложений, откроет путь к получению лучшей практики в области построения в стране социальной и бизнес -инфраструктуры. Это крайне важно для современного этапа развития отечественной экономики, так как состояние объектов инфраструктуры существенно влияет на процессы диверсификации экономики страны, а их современное состояние уже является тормозом. Более того, восстановление и построение новых объектов инфраструктуры может быть спусковым крючком для запуска этого процесса.
Накоплен колоссальный мировой опыт решения похожих проблем, который можно использовать для решения внутренних задач страны при прочих равных условиях. Поэтому привлечение иностранных партнеров в проекты ГЧП на взаимовыгодных условиях является одним из таких инструментов.
