CC BY
25политика
25 (154) - 2009
ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИИ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКУ РОССИИ КАК ГЛАВНАЯ ЦЕЛЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ
П.В. ЛОБОВ,
руководитель отдела Департамент управления собственностью ОАО «Холдинг МРСК»
В статье автор рассматривает предпосылки и предварительные результаты реформирования электроэнергетики в России, дает им оценку, описывает существующий механизм разработки и согласования инвестиционных программ в электроэнергетике с точки зрения инвестиционной привлекательности отрасли.
Ключевые слова: электроэнергетика, реформирование, генерация, электрические сети, сбыт, инвестиции, рынок, конкуренция, монополизация, тарифы, регулирование электроэнергетики.
Основным механизмом реформирования электроэнергетики РФ, нуждающейся в привлечении значительных инвестиций, стало создание новой модели взаимоотношений между субъектами отрасли, основывающейся на мировом опыте функционирования конкурентных рынков электроэнергии и учитывающей специфику российской электроэнергетики.
В ходе реформы РАО «ЕЭС России» было разделено на конкурентные и монопольные сектора. При этом были созданы шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК) и единая Федеральная гидрогенерирующая компания, а также 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), крупнейшая из которых — ТГК-3 («Мосэнерго») — фактически контролируется «Газпромом». План реструктуризации РАО был задуман еще в 1998 г., а формально реформа началась в 2003 г. в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».
В результате реформирования конкурентный сектор (производство и сбыт) российской электроэнергетики с 2003 г. начал переход к рынку.
В соответствии с проведенной реформой все юридические лица должны оплачивать часть электрической энергии по свободным рыночным
ценам. Население и приравненные к ним категории потребителей (например, ТСЖ) будут получать электроэнергию до 2011 года и в течение еще какого-то времени после этого полностью по тем тарифам, которые для них установило государство, а именно — региональная служба по тарифам. К 2011 г. планируется создать полностью свободный рынок электроэнергии.
Регулируемыми остаются только сетевые услуги, сбытовая надбавка гарантирующего поставщика, услуги инфраструктуры рынка (системного оператора и администратора торговой системы). Сетевой тариф для каждого потребителя есть и будет регулируемым. Федеральный (либо региональный — для региональных компаний) регулятор будет назначать тариф, и каждый потребитель должен будет оплачивать стоимость электрической энергии, которая равна цене оптового рынка, т. е. цене производителей плюс сетевой тариф и услуги инфраструктуры рынка. Еще плюс розничная надбавка гарантирующего поставщика или другой сбытовой компании. Но уже сейчас потребители имеют право выбирать сбытовую компанию, если их несколько в регионе. А если будет конкуренция, то сбытовая надбавка (она и сейчас незначительна) не должна увеличиваться.
По мнению многих экспертов, экономически более эффективно производить электроэнергию в рамках одной большой компании, а по технологическим причинам — невозможно создать конкуренцию на рынке электроэнергии, так как производство и потребление электроэнергии совмещены во времени, а загрузку генераторов определяет системный оператор1.
1 Куликов С., Сергеев МЭнергетическая недостаточность. //
Российская газета, № 112 (4352) от 04.06.2008г.
По мнению А. Нечаева, министра экономики России в 1992-1993гг., «либерализация рынка электроэнергии была важным элементом реформы отрасли и главным мотивом прихода в нее частных инвестиций». Без либерализации, считает ученый, невозможно было бы начать реализацию многих инвестиционных программ в электроэнергетике2.
Со стороны государства выполнением задачи управления реформой электроэнергетики в России занималось Правительство РФ. Ключевые вопросы реформирования отрасли — проекты нормативных актов в области электроэнергетики, проекты реформирования АО-энерго, все спорные вопросы, касающиеся реформирования — в обязательном порядке рассматривались на заседаниях комиссии по реформированию электроэнергетики при Правительстве РФ, решения которой составили основу нормативных документов и директив.
Через представителей государства в РАО «ЕЭС России» и инфраструктурных организациях осуществлялся также контроль за исполнением решений правительства в области реформирования электроэнергетики. В совете директоров РАО «ЕЭС России» число представителей государства составляло две трети от общего количества его членов. Председателями советов директоров РАО «ЕЭС России», ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» также являлись представители государства. В наблюдательном совете НП «АТС», наряду с 4 представителями поставщиков и 4 представителями покупателей, участвовали также 4 представителя Правительства РФ и по 2 представителя Государственной Думы и Совета Федерации РФ.
Подводя итоги сделанного в декабре 2008 г., Я. Уринсон, как один из реформаторов отрасли, дал следующую оценку: суть реформы российской электроэнергетики, — по его мнению, — «в том, что мы демонополизировали производство и сбыт электроэнергии. И сохранили монополию там, где она необходима—в национальных и распределительных сетях. Далее: на 100% государственным остается диспетчерское управление. Сейчас создана компания, которая называется «Системный оператор», и ее руководителю подчиняется все: центральное диспетчерское управление в Москве, региональные диспетчерские управления и даже местные управления («щиты», как их называют энергетики). Так что вертикаль, которая здесь, в отличие от политики, необходима, не только сохранена, но и упрочена. Что касается аварий, то надо понимать, что в элек-
2 Нечаев А. Кризис перекинулся в реальный сектор экономики // The New Times (Новое Время), № 48 от 01.12.2008 г.
троэнергетике надежность — особая категория. А она впрямую зависит от инвестиций. Теперь цифры: благодаря реформе отрасли в нее удалось привлечь 21,6млрд евро. По нашим оценкам, до 2012г. в отрасль придет 119 млрд евро, из них доля государственных инвестиций — всего лишь 5,2 млрд евро»3.
Имеются и другие оценки результатов реформирования электроэнергетики — тех, кто не был связан с этим процессом и имеет тоже субъективную, но более независимую оценку. По мнению специалистов журнала «Большой бизнес», реформа не сделала более привлекательной электроэнергетику. По их мнению, «только что обретенная собственность в электроэнергетике все больше тяготит инвесторов. Конечно, с поправкой на прелести финансового кризиса. Безусловно, со скидками на не сформированные еще механизмы рынка, такие как рынок мощности. Но все же в разгар распродаж генерирующих активов (и ажиотажного спроса на них, порой не смущавшегося даже сумм, которые в несколько раз превышали рыночные) такие «шероховатости» инвесторов не беспокоили. Сейчас же беспокойство перерастает в панику. Эксперты уверены, что это нельзя считать лишь следствием мирового форс-мажора: корень проблем — в недостатках самой схемы реформирования электроэнергетики»4.
Еще более критически оценивает результаты реформирования электроэнергетики за 5 лет генеральный директор Института проблем естественных монополий Ю. Саакян, который напоминает, что главный замысел реформы электроэнергетики — проведение реновации мощностей — но не за счет тарифа, а за счет частных инвесторов. И на протяжении длительного периода в СМИ постоянно звучала информация об успехах продажи госпакетов и дополнительных эмиссий акций. «Но если это так, — удивляется ученый, — то почему со следующего года, т. е. сразу же после завершения реформы, принято решение о резком пересмотре тарифной политики и росте тарифов на 23—25 % в год?». По его мнению, в целом реформу российской электроэнергетики следует считать неудачной по следующим причинам. Во-первых, экономическая ситуация в России к началу реструктуризации сильно изменилась и целесообразности разделения РАО на множество компаний уже не существовало. Во-вторых, не был тщательно проанализирован отрицательный опыт реформ энергетики в других странах, который
3 Докучаев Д. С 1 июля один из крупнейших энергетических холдингов мира РАО «ЕЭС России» прекратил существование // The New Times (Новое Время), № 51-52 от 22.12.2008.
4 Риски после финиша // Большой бизнес, № 12 (57), декабрь.
12
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ:
"Hfr&ecmuu/MXfrfrAfr политика
25 (154) - 2009
свидетельствует о существовании высоких рисков выбранного сценария реформы. По словам Саакяна, «в ходе реформы произошло фактическое изменение целей при сохранении ранее выбранных механизмов реализации. На сегодня основной целью реформы объявлена ликвидация системных ограничений: дефицита мощности и пропускной способности магистральных линий электропередачи. При этом подразумевается привлечение сторонних инвестиций в капитальное строительство. Однако ни одна страна в мире не проводила реформирование электроэнергетики при дефиците мощности. Наоборот, большинство стран начинали реформировать электроэнергетику в условиях излишних резервов мощности. Причем опыт зарубежных стран показал, что как раз нехватка инвестиций является самым серьезным риском либерализации энергетической отрасли», — предупреждает глава ИПЕМа. По его словам, изучение мирового опыта не дает основания полагать, что реформа ведет к повышению эффективности работы отрасли. Например, в Испании именно либерализация стала причиной дефицита мощности и веерных отключений.
В большинстве стран не стали доводить реформу отрасли до полной либерализации, остановившись на развитии сектора независимой генерации. «А в России уже сегодня можно утверждать, что реформа стала причиной негативных тенденций в отрасли не только косвенно, но и напрямую. Так, по оценкам тарифного регулятора, только в результате дробления РАО на отдельные компании тариф на электроэнергию с начала реформы вырос на 50 %, так как произошел резкий рост административно-управленческого аппарата, по имеющимся оценкам, до 10 раз, и, как следствие, значительный рост организационных издержек», — отмечает Саакян5.
Проведенный анализ показывает, что в российской экономической науке пока не сложилась однозначная оценка результатов реформирования электроэнергетики. Однако с точки зрения теории еще на этапе постановки ее целей должны были бы быть обозначены четкие количественные критерии эффективности ее проведения, на основе мониторинга и анализа которых можно было бы в случае необходимости осуществлять корректировку поставленных целей. И очевидно в 2008 г., накопив существенный опыт проведения экономических реформ в России, крайне недостаточно проводить оценку системных изменений экономических отношений только по двум параметрам — привле-
5 Куликов С., Сергеев МЭнергетическая недостаточность. // Российская газета, № 112 (4352) от 04.06.2008.
чению частных инвесторов и развитию конкуренции. Конечными целями реформирования любой отрасли экономики должны выступать показатели прироста объемов выпускаемой продукции, степени насыщения рынка, а в конечном счете — повышения жизненного уровня населения и достижения экономической безопасности страны.
Задачи развития электроэнергетики являются основополагающими для жизнеобеспечения и функционирования экономики практически всех стран мира, независимо от степени развития их рынков. В большинстве европейских стран (Франция, Германия идр.) действуют государственные программы развития электроэнергетики. В развивающихся странах (Китай, Индия и др.) приняты и успешно реализуются под контролем государства долгосрочные программы развития энергетической отрасли. В США развитие электроэнергетики определяет президент страны.
В России государственное влияние на работу электроэнергетики было особенно интенсивным в период приватизации и последующего реформирования отрасли. С 1992 по 2001 г. было принято 127 государственныхактов, касающихся организации работы электроэнергетики. Среди них 16 указов Президента РФ, одно решение Государственного Совета РФ, по 8 Федеральных законов и по 9 постановлений Государственной Думы и Совета Федерации РФ, а также 76 постановлений Правительства РФ.
Пятнадцатилетний опыт рыночных преобразо -ваний в электроэнергетике России (1992 — 2007 гг.) по степени влияния государства на развитие отрасли разделяется экспертами на три основных периода:
1. 1992 — 1998 гг. — период повышенного внимания госструктур к работе отрасли.
2. 1999 — 2004 гг. — период передачи государством управления отраслью менеджерам общего профиля.
3. 2005 — 2007гг. — период вовлечения специалистов проектных и научно-исследовательских институтов в разработку задач развития отрасли.
На основе проведенного анализа они делают вывод о недостаточной роли государственных структур России в обеспечении задач развития такой базовой отрасли экономики, как электроэнергетика6.
6 Задачи развития электроэнергетики до 2010 г. и возможности их реализации // Энергия — экономика, техника, экология, № 4, 2008. Электронный ресурс: http://aafnet. integrum, га/ artefact3/ia/ia5.aspx?lv=6&si=ktCKlU2R&qu=231&st=0&bi=56 45&xi=&nd=l&tnd=0&srt=0&f=0
Инвестиционная деятельность в электроэнергетике регулируется федеральными законами «Об электроэнергетике», «О естественных монополиях», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации».
Роль государства в привлечении инвестиций в электроэнергетику также имеет большое значение, поскольку, например, одним из главных препятствий на пути привлечения внешних инвестиций в условиях регулирования тарифов на электроэнергию, уровень которых на сегодняшний день не позволяет обеспечить необходимую норму доходности на вложенные средства, является отсутствие механизмов государственного или отраслевого гарантирования возврата средств инвесторов.
Понятие инвестиционной программы и требования к ее разработке изложены в Правилах согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике. Согласно данному документу под инвестиционной программой понимается совокупность всех намечаемых к реализации или реализуемых инвестиционных проектов. При этом инвестиционные проекты, входящие в состав инвестиционных программ, составляются на срок реализации проектов до ввода объекта в эксплуатацию.
В соответствии с Правилами согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике представляемая на согласование инвестиционная программа и обосновывающие ее материалы должны включать:
— список инвестиционных проектов, входящих в состав инвестиционной программы;
— информацию об источниках финансирования;
— обоснование необходимости реализации указанных инвестиционных проектов, сроки их реализации и объемы необходимых финансовых ресурсов;
— прогноз вывода из эксплуатации производственных мощностей на 3-летний период, составленный в соответствии с прогнозом спроса на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, с разбивкой по годам и распределением по регионам;
— финансовый план субъекта естественной монополии, составленный на 3-летний период с разделением по видам деятельности, а также в соответствии с программой реформирования
субъекта естественной монополии (в случае его реформирования);
— пояснительную записку с аналитической информацией, содержащей запланированные и фактические показатели реализации инвестиционной программы за предыдущий и текущий годы;
— бухгалтерскую отчетность субъекта естественной монополии на последнюю отчетную дату.
Субъекты естественных монополий представляют свои инвестиционные программы и обосновывающие материалы в Министерство энергетики Российской Федерации до 15 мая года, предшествующего планируемому периоду. Министерство энергетики Российской Федерации направляет в течение 5 рабочих дней представленные инвестиционные программы субъектов естественных монополий в Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации, а инвестиционную программу организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью — также в Министерство Российской Федерации по атомной энергии.
Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации рассматривают в срок не более 30 календарных дней и согласовывают инвестиционные программы субъектов естественных монополий.
Предложения Министерства Российской Федерации по атомной энергии по инвестиционной программе организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью учитываются в процессе рассмотрения и согласования этой инвестиционной программы в Министерстве энергетики Российской Федерации в части:
— сроков ввода в действие объектов (энергоблоков) атомных электростанций и готовности объектов, обеспечивающих передачу электрической энергии (мощности) по единой национальной (общероссийской) электрической сети;
— обеспечения устойчивости работы атомных электростанций совместно с единой национальной (общероссийской) электрической сетью.
Форма представляемых инвестиционных программ, а также формы документов, представляемых для согласования инвестиционных программ, устанавливаются Министерством энергетики Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации
"Hfrßecmuu/MXfrfrAfr политика
25 (154) - 2009
и Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.
Представленные в Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации инвестиционные программы и приложенные к ним документы подлежат обязательной регистрации в установленном порядке в день их поступления с присвоением им регистрационного номера. При согласовании инвестиционных программ ссылка на регистрационный номер обязательна.
По результатам рассмотрения инвестиционной программы Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации принимают решение о согласовании либо об отказе в согласовании инвестиционной программы, включая перечень важнейших объектов электроэнергетики, финансирование которых в очередном году предусматривается с использованием средств, учитываемых при формировании регулируемых государством тарифов. Принятое решение оформляется Министерством энергетики Российской Федерации протоколом.
Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации при формировании тарифов на электрическую энергию на очередной год, а также Министерство энергетики Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации при формировании предложений для внесения в проект федеральной адресной инвестиционной программы, входящий в состав проекта федерального бюджета на очередной год, руководствуются согласованными инвестиционными программами.
Министерство энергетики Российской Федерации представляет до 15 августа года, предшествующего планируемому периоду, в Правительство Российской Федерации согласованные этим Министерством с Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации инвестиционные программы, включая перечни важнейших объектов электроэнергетики, указанных в п. 13 Правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике.
При реализации инвестиционных программ субъекты естественных монополий вправе вносить изменения в инвестиционные программы в рамках согласованных объемов и перечней объектов только после предварительного согласования с Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.
Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации осуществляет контроль за целевым использованием инвестиционных ресурсов инвестиционных программ, учитываемых при формировании регулируемых государством тарифов.
Субъекты естественных монополий ежегодно, до 1 апреля, представляют в Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации отчеты о выполнении инвестиционных программ за предыдущий год по форме, утверждаемой Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации по согласованию с Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации.
Список литературы
1. Докучаев Д. С 1 июля один из крупнейших энергетических холдингов мира РАО «ЕЭС России» прекратил существование // The New Times (Новое Время), № 51-52 от 22.12.2008.
2. Задачи развития электроэнергетики до 2010 г. и возможности их реализации // Энергия — экономика, техника, экология, 2008, № 4. URL: http://aafnet.integram.ra/artefact3/ia/ia5.aspx?lv=6&si=ktCKlU2 R&qu=231&st=0&bi=5645&xi=&nd=l&tnd=0&srt=0&f=0/
3. Куликов С., Сергеев М. Энергетическая недостаточность // Российская газета, № 112 (4352) от 04.06.2008.
4. Нечаев А. Кризис перекинулся в реальный сектор экономики // The New Times (Новое Время), № 48 от 01.12.2008.
5. Риски после финиша//Большой бизнес, № 12 (57), декабрь.
