CC BY
36
ЭКО. - 2014. - №1
ШЕВЕЛЕВА Г.И.
О финансировании
российской
электроэнергетики*
Г.И. ШЕВЕЛЕВА, Институт систем энергетики им. Л.А. Мелентьева СО РАН, Иркутск. E-mail: sheveleva@isem.sei.irk.ru
В статье анализируются проблемы финансирования российской электроэнергетики. Рассматриваются вопросы, касающиеся потенциальных положительных изменений в инвестиционном обеспечении и инвестиционной деятельности компаний электроэнергетического сектора.
Ключевые слова: финансирование, электроэнергетика, внешние инвестиции, инвестиционная деятельность
Развитие российской электроэнергетики требует значительных инвестиций. Объемы необходимых капитальных вложений в сооружение объектов генерации, представленные в документах, определяющих развитие отечественной электроэнергетики, составляют в 2011-2017 гг. 2,3 трлн руб.1 (в ценах 2010 г.), в 2016-2025 гг. - 4,6 трлн руб., в 20262030 гг. - 2,4 трлн руб. (в сопоставимых ценах)2. Но источники инвестиций и возможные направления улучшений в инвестиционном обеспечении электроэнергетики в этих документах слабо конкретизированы.
Дореформенное финансирование
Российская дореформенная электроэнергетика - от создания в 1992 г. Российского акционерного общества энергетики и электрификации (РАО «ЕЭС России») до его ликвидации в 2008 г. - была серьезно недофинансирована. Ситуация до 2004-2005 гг. осложнялась массовыми неплатежами за электрическую и тепловую энергию, когда кредиторская задолженность за год увеличивалась более чем
* Работа выполнена при поддержке гранта ведущей научной школы РФ НШ-1507. 2012.8.
1 Схема и программа развития Единой энергетической системы России на 20112017 гг. (Минэнерго России. 29.08.11 № 780).
2 Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики России до 2020 г. с учетом перспективы до 2030 г. (одобрена Правительством РФ 03.06.10).
вдвое, а доля «живых» денег в платежах не достигала и 20% (например, в 1997 г. - около 18%)3.
Финансирование осуществлялось, главным образом, собственными средствами (амортизация и прибыль) и через инвестиционную составляющую тарифа на электроэнергию в виде абонентской платы за услуги РАО «ЕЭС России». Размер этой платы утверждался Федеральной энергетической комиссией (сейчас - Федеральная служба по тарифам). Абонентская плата вводилась как временный источник средств в условиях отсутствия внешних инвестиций для завершения строительства генерирующих мощностей с высокой степенью готовности. В последующие годы ее сохранили в тарифе для финансирования новых высокоприоритетных энергетических объектов, а также сооружаемых в соответствии с указами президента РФ.
Возможность получения крупных инвестиционных средств из инвестиционной составляющей тарифа на электроэнергию (с относительно формальным контролем над расходованием этих средств со стороны государства) привели в дореформенное время к крайне неэффективному и нецелевому их использованию со стороны РАО «ЕЭС России», существенным нарушениям в подготовке и реализации отраслевой инвестиционной программы.
Эти факты были выявлены при анализе результативности инвестиционных программ развития электроэнергетической отрасли, проведенном в 2007 г. Счетной палатой РФ4. Инвестиционные проекты имели произвольный формат и реализовывались без согласования с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Они не содержали полного пакета документов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 19.01.2004 г. № 19 «Об утверждении правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике».
3 Годовые отчеты РАО «ЕЭС России» за 1996-2007 годы. URL: http://www.rao-ees.ru/ru/ mvestor/reportmg/show.cgi?content/htm
4 Анализ результативности инвестиционных программ развития электроэнергетической отрасли. Аналитическая записка Счетной палаты РФ за 2007 г. URL: http://www.ach/ gov.ru/ru/expert/analitic/
Реализация инвестиционной программы по ряду объектов начиналась без проектно-сметной документации и технико-экономических обоснований, параллельно с разработкой и утверждением проекта. Наличие узкого круга подрядных организаций приводило к затягиванию и снижению эффективности конкурсных процедур, срывались графики работ, имелись многочисленные случаи использования не-сертифицированных материалов. Отсутствие проектно-смет-ной документации влекло за собой неоднократные заключения дополнительных соглашений к договорам подряда в процессе строительства, значительно завышающих первоначальную стоимость проекта. Формат отчета о реализации инвестиционной программы затруднял проведение оценки ее выполнения и контроля за использованием инвестиционных средств.
Недофинансированность российской дореформенной электроэнергетики и низкая эффективность ее функционирования и развития стали, пожалуй, ключевыми аргументами в пользу реформирования отрасли и ликвидации РАО «ЕЭС России», главным образом, с целью привлечения в отрасль внешнего финансирования. Для генерации, рассматриваемой в качестве конкурентного сектора электроэнергетики, планировались частные инвестиции.
Коротко о современном финансировании
Большинство современных реформированных компаний электроэнергетики финансируют свои инвестиционные программы, главным образом, средствами, полученными от приватизации генерирующих мощностей электроэнергетики (накануне ликвидации РАО «ЕЭС России») в рамках подписанных до 2015 г. договоров на поставку мощности, а также собственными средствами (возросшими, в основном, от повышения цен на энергию), от продаж профильных и непрофильных активов, казначейских бумаг, размещения свободных денежных средств на депозитах аффилированных банков, финансовых поступлений от «материнских» компаний и государства.
Государство вернулось в современные генерирующие компании, причем его присутствие в качестве крупного собственника постепенно увеличивается. Такое «привычное» решение проблем инвестиционного обеспечения
отечественной генерации, на наш взгляд, трудно назвать эффективным. У государственных компаний электроэнергетики немного реального опыта привлечения внешних инвестиций. Их внешнее финансирование можно охарактеризовать как формальное, поскольку госкомпании по-прежнему получают от государства бюджетные средства, льготные кредиты, дополнительная эмиссия акций госкомпаний выкупается государством (в том числе по преимущественному праву)5. Но получая, по сути, «дотационные» средства, госкомпании не готовы работать по методу проектного финансирования и на основе возвратности капитала, не заинтересованы в реальном повышении своей инвестиционной привлекательности.
Отчасти это связано с неразвитостью в России рыночной инфраструктуры инвестиций - формирующихся на рынке фондов «длинных» денег (страховых, паевых, банковских и пр.), откуда можно привлекать инвестиционные средства. Другими словами, фактически отсутствует рынок капитала и, как следствие, ослаблен внутренний потенциал развития. Российские предприятия и организации примерно на 70% инвестируются из собственных средств (в среднем в мире - 20-25%, остальное - привлеченные средства)6.
Сохранение инвестиционной составляющей в тарифе на электроэнергию для отдельных государственных компаний в реформированной электроэнергетике, в частности, для Федеральной сетевой компании (ОАО «ФСК ЕЭС»)7, привело также к негативным результатам.
При проверке в 2011 г. Счетной палатой РФ8 реализации инвестиционных программ в компаниях с государственным участием наиболее существенные недостатки были
5 Шевелева Г.И. Корпоративное управление в электроэнергетике в контексте власти и привлечения инвестиций // ЭКО. - 2012. - № 10. - С. 112-121.
6 АганбегянА.Г. Экономика России на перепутье // ЭКО. - 2007.- № 9. - С. 3-28.
7 ОАО «ФСК ЕЭС» - монопольный оператор по управлению Единой национальной электрической сетью, образованный в соответствии с программой реформирования электроэнергетики.
8 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Подготовка аналитической записки по аудиту эффективности мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ хозяйствующих субъектов с государственным участием» (утверждена Коллегией Счетной палаты РФ от 11.03.2011 г. № 16К (783), п.2). URL: http://www.ach.gov.ru/ userfiles/loadfiles/16k-783.pdf
выявлены у ОАО «ФСК ЕЭС», причем при государственном контроле за ее инвестиционной деятельностью. Объекты включались в инвестиционные программы без технико-экономического обоснования. Строительство проводилось с нарушениями норм и правил градостроительного, земельного и экологического законодательства, в отсутствие утвержденной проектно-сметной документации, положительных заключений ФГУП «Главгосэкспертиза», экологической экспертизы и разрешений на проведение строительных работ. Плановые объемы инвестиционных программ были недостаточно обоснованы и, как правило, избыточны (в 20092011 гг. завышены почти вдвое). Допускались неоднократные и необоснованные корректировки и неисполнение инвестиционной программы, приводящие к увеличению объемов незавершенного строительства (по ОАО «ФСК ЕЭС» на 2010-2014 гг. перешли 253 незавершенных объекта, строительство которых началось в 2003-2008 гг.).
Отсутствие стимулов у государственных компаний электроэнергетики к повышению своей инвестиционной привлекательности для дальнейшего привлечения внешних инвестиций часто обосновывается неблагоприятной конъюнктурой на мировых финансовых рынках. Казалось, в этих условиях могли бы размещаться российские инфраструктурные облигации, позволяющие, вместо привычного снабжения компаний денежными средствами, привлекать инвестиции для финансирования конкретных объектов. Определенные полномочия на покупку инфраструктурных облигаций у российских компаний, относящихся к инфраструктуре, получила Государственная управляющая компания «Внешэкономбанк» (в управлении которой находятся средства пенсионных накоплений).
ОАО «ФСК ЕЭС» разместила в июне 2013 г. на Московской бирже первый транш инфраструктурных облигаций на общую сумму 30 млрд руб., выпущенных под ее инвестиционную программу. Основным инвестором выступил «Внешэкономбанк»9.
К сожалению, размещенные облигации в строгом смысле нельзя отнести к инфраструктурным, поскольку они не отвечают критериям, применимым к этим облигациям в
9 ФСК разместила в пользу ВЭБа 35-летний выпуск инфраструктурных облигаций на 30 млрд руб. URL: http://www.bigpowernews.ru/print/50269.phtml
законодательстве стран, использующих их для инвестирования. В первую очередь, по причине отсутствия четкого целевого назначения полученных от размещения средств.
В зарубежной законодательной практике такие средства привлекаются надежным заемщиком для финансирования соответствующего всем требованиям конкретного инфраструктурного проекта, а не под инвестиционную программу в целом. По сути, российские инфраструктурные облигации являются, скорее, корпоративными облигациями инфраструктурных компаний. В некоторых публикациях их определяют как «квазиинфраструктурные» облигации10.
О перспективах финансирования
Привлечение внешнего финансирования «...как правило, серьезно дисциплинирует компании, в том числе заставляя их не накапливать или распродавать ненужные и непрофильные активы, заботиться об эффективном использовании инвестиций»11. Этот механизм, на наш взгляд, должен шире применяться в либерализованной электроэнергетике12.
К возврату инвестиционной составляющей в тариф на электроэнергию как относительно быстрого, доступного и менее затратного способа получения дополнительных финансовых средств в современных условиях нужно относиться с определенной осторожностью.
Инвестиционная составляющая в отдельных госкомпаниях электроэнергетики в прежнем или обновленном виде (при включении ее в тариф не заранее, а в более поздние сроки - после вводов в эксплуатацию энергетических объектов) способна обострить их противостояние с крупными потребителями. Последние в принудительном порядке вынуждены оплачивать зачастую непродуманные, недальновидные и неэффективные решения по развитию компаний
10 Макаревич К.А. Инфраструктурные облигации: иностранный опыт и нормативно-правовое регулирование в России // Вопросы экономики и права. -2011. - № 2. - С. 207-214.
11 Honohan P., Atiyas I. Intersectoral financial flows in developing countries // Working Paper / World Bank. Wash. (D.C.). - 1989. - № 164.
12 Воропай Н.И., Иванова Е.Ю., Труфанов В.В., Шевелева Г.И. Проблемы развития электроэнергетики, методы и механизмы их решения в рыночных условиях / Материалы открытого семинара «Экономические проблемы энергетического комплекса». - М.: ИНП РАН, 2007. - 110 с.
электроэнергетического сектора. Тем более что увеличение выручки и капитализации отраслевых компаний с использованием инвестиционных средств, собранных с потребителей, в конечном итоге приводит к увеличению доходов владельцев акций и энергетических менеджеров. Потребители готовы на величину оплаченной инвестиционной составляющей тарифа участвовать в капитале госкомпаний, например, через передачу им части дополнительной эмиссии акций13.
В такой ситуации генерирующим компаниям электроэнергетики, видимо, было бы продуктивнее использовать так называемое частное размещение акций, когда ценные бумаги предлагаются ограниченному кругу наиболее заинтересованных в них потенциальных инвесторов, включая потребителей энергии, поскольку для публичного размещения акций в России пока не создано эффективного рынка. Возможно, в этом случае у потребителей появились бы дополнительные возможности для участия в оптимизации инвестиционной деятельности электроэнергетических компаний (включая снижение стоимости инвестиционной программы), например, через своих представителей в советах директоров.
Предлагаемые в последнее время меры по решению проблем в области оптимизации инвестиционной деятельности инфраструктурных компаний мало изменились14. В частности, это общественный контроль за инвестиционными программами естественных монополий со стороны советов потребителей, проводимый в три этапа15:
1) подтверждение эффективности и необходимости проекта для включения в инвестиционную программу;
2) независимая экспертиза сметной документации проектов, признанных необходимыми для обеспечения надежности энергосистемы;
13 ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (1990-2010-2030) / Под ред. Ю.К. Шафраника - М.: Издательский центр «ЭНЕРГИЯ», 2011.- 488 с.
14 Общественный контроль за инвестициями монополий. URL: http://www. bigpowernews.ru/ print/51472.phtml
15 Потребители энергии предложили схему общественного контроля инвестпрограмм естественных монополий. URL: http://www. bigpowernews.ru/print/51369.phtml
3) механизм арбитража при неприятии возражений потребителей по инвестиционным программам компаний электроэнергетики.
Для разбора разногласий по инвестиционным решениям между компаниями и потребителями планируется создание правительственной комиссии по контролю за деятельностью естественных монополий.
На наш взгляд, никакой самоконтроль в компаниях электроэнергетики, ни также любые формы контроля со стороны органов государственной власти и меры со стороны потребителей по контролю, по сути, «дотационных» инвестиционных программ, не могут повысить эффективность инвестиционной деятельности компаний.
Наряду с частным размещением акций в качестве перспективного источника инвестиций компаний электроэнергетики могли бы рассматриваться инфраструктурные облигации, но при условии принятия закона об инфраструктурных облигациях. Проект федерального закона от 17.09.2009 г. «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций», размещенный на сайте Федеральной службы по финансовым рынкам16, на наш взгляд, пока не готов для этого. В частности, в нем не прописаны требования к компании-эмитенту инфраструктурных облигаций, определяющие ее надежность как заемщика; отсутствуют требования к инфраструктурному проекту, для финансирования которого привлекаются ценные бумаги; не отрегулированы взаимоотношения между банком и компанией-эмитентом; не определены субъекты и механизмы контроля над обеспечением исполнения компанией обязательств по целевому, эффективному использованию и возврату привлеченных средств.
Размещение инфраструктурных облигаций без принятия федерального закона, в том числе Федеральной сетевой компанией, многочисленные факты неэффективности инвестиционной деятельности которой были отмечены Счетной палатой РФ, могут лишь дискредитировать идею и усугубить проблемы отраслевого финансирования.
16 Проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций» от 17.09.2009 г. URL: http://www.fcsm.ru/
Возможно, необходимо усилить требования к инфраструктурным компаниям - потенциальным претендентам на привлечение пенсионных накоплений населения для своего развития, введя получение высшего долгосрочного кредитного рейтинга от авторитетных международных рейтинговых агентств. В частности, по международной шкале Standard & Poor's с категорией AAA и не ниже границы А, характеризующейся «умеренно высокой способностью своевременно и полностью выполнять свои долговые обязательства»17.
Не исключено, чтобы компании-эмитенты ценных бумаг располагали относительно высоким рейтингом корпоративного управления от ведущих международных рейтинговых агентств.
Более того, привлечение нетарифных источников инвестиций в российскую электроэнергетику (с более высокими требованиями инвесторов к ее инвестиционным программам) позволило бы повысить эффективность прогнозов производства и потребления электроэнергии, стоящих за формированием любой инвестиционной программы, а также принять более обоснованные удельные капитальные затраты на сооружение современных объектов электроэнергетики, создать так называемые «альбомы типовых проектных решений», облегчающие разработку и контроль отраслевых инвестиционных проектов.
17 Значения кредитных рейтингов Standard & Poor's.
URL: http://www.fsk-ees.ru/shareholders_and_investors/rankings/credit_rating standard_poors/
