CC BY
669
УДК: 349.6 ББК:Х407.01
Е.А. Бабайцева, В.Е.Головченко
ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В РОССИИ:
ВОПРОСЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
Аннотация. Статья посвящена вопросам права собственности на природные ресурсы в Российской Федерации.
Ключевые слова: земля, недра, природные объекты, право собственности, ресурсы, российское законодательство.
E.A.Babajtseva, V.E.Golovchenko NATURAL RESOURCES IN RUSSIA: QUESTIONS OF THE PROPERTY RIGHT
Annotation. Article is devoted to questions of the property right on natural resources in the Russian Federation.
Key words: ground, a bowels, natural objects, property right, resources, Russian legislation.
Основы правового регулирования права собственности на природные ресурсы были заложены еще в римском праве, которое признавало многообразие форм собственности на природные ресурсы. Так, Марциан в 3-й книге «Институций» указывал, что «некоторые вещи в силу естественного права являются общими для всех, некоторые не принадлежат никому, большинство же вещей принадлежит отдельным людям, каковые у каждого приобретаются по разным основаниям». В силу естественного права является общим для всех воздух, текучая вода и море, а, следовательно, и берега моря [1, С. 280].
Большинство природных объектов и ресурсов в Древнем Риме, а в первую очередь земля, находилось в публичной собственности. Однако, в отличие от современных подходов к праву собственности на природные ресурсы в России, римская концепция права выгодно отличалась. Во-первых, публичная форма собственность на объекты, используемые в интересах всего населения, не означала их принадлежности исключительно государству или муниципалитету. Одной из разновидностей публичной собственности в римском праве была действительно общенародная собственность, суть которой состояла из совокупности частных интересов, нарушение которых давало каждому римскому гражданину право на судебную защиту его частных интересов публичной собственности, находящейся вне коммерческого оборота.
Во-вторых, согласно римской концепции, право собственности на природные ресурсы не носило всеобъемлющего характера, допуская нахождение природных ресурсов и объектов вне права чьей-либо собственности.
В монархический период российской истории не осуществлялось конституционное регулирование отношений в целом по использованию и охране природных ресурсов, поскольку, во-первых, не существовал такой акт, как конституция, во-вторых, в актах конституционного значения данного периода отсутствовали нормы, регламентировавшие указанные отношения вплоть до социалистического периода.
В российском законодательстве конца 19 - начала 20 века, регулирующем отношения по добыче полезных ископаемых, значительное внимание уделялось охране
интересов землевладельца. Акцент ставился на возмещении землевладельцу ущерба, причиненного его интересам разрушением земной поверхности. Это объясняется тем, что в прошлом веке в законодательной практике существовала концепция заинтересованности собственника земли в получении от горнопромышленника возмещения в денежной форме. Вопросы взаимоотношений собственника, владельца, арендатора земли и пользователя недр содержал Горный кодекс 1896 года и Горный кодекс 1914 года.
Основоположником законодательства о природных ресурсах является Декрет «О земле», принятый на 11-м Всероссийском съезде Советов 26 октября 1917 года. Именно этот документ закрепил коренные изменения в отношении собственности на землю и иные природные ресурсы.
Декрет отменял право частной собственности на землю, объявлял землю всенародным достоянием и устанавливал, что земля переходит в пользование всех трудящихся на ней. Земля, недра, залежи руды, а также леса и воды обращались «во всенародное достояние».
Таким образом, Декретом «О земле» предусматривалась национализация не только земли, но и других природных ресурсов, в том числе и недр. Причем устанавливалось, что в исключительное пользование государства переходят только недра, имеющие общегосударственное значение.
В 1924 году принимается первая Конституция СССР, которой окончательно было оформлено создание союзного государства. В статье 15 устанавливалось, что недра составляют собственность рабоче-крестьянского государства на основах, определяемых особыми законами ССР и верховыми органами РСФСР
Следующий этап в развитии конституционных основ правового регулирования природных ресурсов открывается с принятием Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. В статье 6 Конституции СССР 1936 г. устанавливалось, что недра являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием. Таким образом, впервые на уровне союзных Конституций была закреплена государственная форма собственности на недра.
С провозглашением России независимым государством начался этап быстрого и достаточно сумбурного развития законодательства о природопользовании и охране окружающей среды. Это был период заполнения правового вакуума, когда законы принимались без необходимой концептуальной проработки. Справедливости ради следует отметить, что это было характерно в целом для законодательной практики того периода. Сам процесс ускоренного принятия новых законов для новой России был обусловлен ситуацией коренных перемен. Принятые в этот период Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», новые законы о природных ресурсах содержали принципиально новые правовые институты и закладывали основы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики.
Традиции римского права о приоритетном праве народа на природные ресурсы получили закрепление на самом высоком правовом уровне современности - в международных договорах, пактах и конвенциях. Право народов свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами находит свое отражение в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. В декабре 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН на VII сессии приняла резолюцию № 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» [2]. В ней указано, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям
и принципам Устава Организации Объединенных Наций». Резолюции, как это предусмотрено ст. 10 Устава ООН, имеют силу рекомендаций и не содержат императивных норм международного права, и, следовательно, для обеспечения их соблюдения не могут применяться какие-либо принудительные меры. Однако это не умаляет их значимости как источника международного права, способного порождать весьма серьезные морально-политические обязательства, оказывающие влияние на реальное положение дел в мире.
Юридически рассматриваемое право народов впервые было закреплено в ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), где указывалось на «неотъемлемое право народов для достижения своих целей полностью и свободно обладать, пользоваться и распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования» [3].
Право собственности на природные ресурсы в «чистом» виде закрепляются в международном праве весьма редко. Так, например, в не ратифицированной на данный момент Российской Федерацией Конвенцией Международной Организации Труда № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах (Женева, 7 июня 1989 г.), за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности (ст. 14). Таким образом, коренные народы наделяются целым комплексом вещных и обязательственных прав в отношении природных ресурсов.
Право народа на свободное распоряжение своими естественными ресурсами и богатствами принадлежит к так называемому «третьему поколению прав человека». По мнению Р. А. Мюллерсона, права третьего поколения принадлежат как каждому отдельному человеку, так и каждому народу и человечеству в целом [4]. Согласно данному выводу, применительно к рассматриваемому нами праву у каждого человека есть право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и естественными богатствами своего народа. Однако если обратится к современной российской действительности, то мы увидим, что наше общечеловеческое право на природные ресурсы, как правило ограничено, пределами дачного участка и заключается в посещении пляжа, сборе грибов, ловле рыбы и т.п. Взамен обычный российский гражданин обязан выполнять конституционные обязанности по уплате налогов и сборов (в том числе на землю, лицензии на охоту, а в скором будущем и рыбалку, и другие виды природопользования).
Современные ученые объясняют создавшуюся ситуацию следующим образом: «поскольку основной формой существования народа является его государственноправовое устройство, то функции представления и осуществления народной воли по использованию природных ресурсов выполняет государство. Именно поэтому, конкретизируя содержание права на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и природными богатствами, Хартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.) субъектом этого права называет государство.
... Народ, реализуя суверенное право на выбор типа экономической системы, посредством которой будут удовлетворяться его экономические потребности, определяет содержание субъективных прав человека и гражданина в сфере использования экономических свойств земли в зависимости от типа избранной экономической системы.
Исходя из вышеуказанного правомочия, вопрос о форме собственности на природные ресурсы решается каждым народом на государственном уровне» [5].
Таким образом, основным «распорядителем» прав на природные ресурсы, в конечном счете, признается государство как легитимный представитель народа. Договоренность, достигнутая в обществе по поводу прав на природные ресурсы и регулирования процесса распределения благ, являющихся результатом конкретного использования того или иного природного ресурса, закрепляется в высшей правовой форме (конституции, основном законе) определяя сущность экономического и политического государственного строя.
В дальнейшем, в отраслевом законодательстве, посредством установления правосубъектности граждан, оборотоспособности ресурсов, набора вещных и обязательственных прав, государство определяет конкретный объем правомочий своих граждан (и их объединений) по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами.
На протяжении истории четко просматривается параллель бытия двух важнейших факторов человеческой жизни - власти и природных ресурсов. Для одних государств было характерно провозглашение природных ресурсов достоянием народа (СССР), для других - объявление и обеспечение права на свободный и равный доступ к природным богатствам и, прежде всего, земле (страны западной Европы). Для некоторых диктатур и олигархических государств Африки и Южной Америки, как ранее, так и сегодня свойственно сосредоточение прав на природные ресурсы и ренты от их использования исключительно у правящей верхушки. Последние международные события в Ливии, Ираке и Афганистане убеждают нас, что власть и природные ресурсы всей планеты имеют тенденцию сосредотачиваться в одних и тех же руках, что нельзя признать правильным.
В современном мире, испытывающем острый кризис, порожденный политикой «двойных стандартов», злоупотреблением демократическими ценностями и информационными войнами, воспроизведена ситуация ценностной дезориентации, описанная Ф. Кафкой, когда белое это черное, а черное это белое, когда власть избранная согласно всем демократическим канонам подтачивает народный суверенитет, действуя в интересах внегосударственных сил, а многолетняя диктатура обеспечивает своему народу процветание и благополучие. В данных условиях закрепленная система использования природных ресурсов является одним из главных современных детекторов легитимности государственной власти.
На наш взгляд, право человека на использование природных ресурсов в современных условиях обеспечивается не столько видом прав на природные ресурсы, сколько системой распределения благ, являющихся результатом их использования. История знает много моделей системы гражданских прав и системы распределения прав на природные ресурсы. Например, полное огосударствление природных ресурсов и их дальнейшее распределение посредствам мер государственной социальной поддержки присуще для социалистических стран; свободный гражданский оборот и получение личной непосредственной выгоды от природных ресурсов для ранних капиталистических стран. В связи с этим, попробуем разобраться в сущности российского государства, исходя из закрепленной в законодательстве системы прав на природные ресурсы и распределения благ, получаемых от их использования.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Согласно ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения
вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Традиционно выделяются шесть видов природных ресурсов: земельные, водные, горные, лесные, фаунистические, воздушные. По каждому приняты соответствующие федеральные законы, регулирующие, в числе прочих, вопросы собственности на них.
Так, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Статья 1.2. Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в действующей редакции) устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
В соответствии со ст. 8 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов и обводненных карьеров, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов (в частности, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»).
Из анализа природоресурсовых законов видно, что за исключением земельных и водных ресурсов, все остальные не могут находиться в частной собственности, а некоторые также и в муниципальной.
Важным вопросом относительно системы юридических прав и распределения благ от использования природных ресурсов в федеративном государстве является распределение полномочий между центральной и региональными властями в сфере природопользования. Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1). Однако это не означает, что вопрос о собственности на природные ресурсы и о распределении благ от их использования решаются в интересах населения отдельно взятого субъекта Федерации.
Конституционный Суд РФ неоднократно на примере лесного фонда указывал, что ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального исполь-
зования этого природного ресурса в интересах России и ее субъектов, лестной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия России и ее субъектов распределены ЛК РФ на основе положений ст. 72 Конституции РФ.
Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивало бы их использование в интересах всех народов России, поскольку этим нарушается суверенитет России [6].
Таким образом, природные ресурсы в Российской Федерации являются «достоянием» или государственной собственностью не отдельно взятого субъекта РФ, а всего народа Российской Федерации. Данный подход к распределению прав на природные ресурсы между уровнями государственной власти представляется нам вполне справедливым и рациональным, поскольку богатые на углеводороды, лестные и водные ресурсы субъекты РФ, как правило, малонаселенны. Иное решение вопроса приведет к необоснованному росту благосостояния отдельных регионов, в то время как разработка и защита природных ресурсов указанных регионов - обязанность всех граждан РФ.
В заключении можно сделать следующий вывод. В Российской Федерации право человека на использование природных ресурсов реализуется посредством возможности обладания некоторыми природными ресурсами на вещных и обязательственных правах, в том числе на праве собственности. Доступ же к большинству природных ресурсов, не смотря на провозглашение Конституцией РФ их возможного нахождения в частной собственности, существенно ограничен, что подразумевает наличие государственной системы эффективного и справедливого распределения благ, получаемых от эксплуатации природных ресурсов. Указанная система существует только на центральном (федеральном уровне), поскольку субъекты федерации и муниципалитеты фактически лишены полномочий относительно использования значимых природных ресурсов. Процедура распределения бюджета на федеральном уровне фактически лишена общественного контроля и производится в номенклатурных, а часто и коррупционных интересах.
Список литературы
1. Вещные права на землю в избранных фрагментах из Дигест Юстиниана / Перевод с латинского / Отв. ред. Л.Л. Кофанов. - М.: Статут, 2006. - 380 с.
2. О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов: Резолюция № 626 VII сессии от 21 декабря 1952 года // Объединенные нации. Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на седьмой сессии за время с 14.10 по 21.12.1952 г. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Седьмая сессия. Дополнение № 20 (А/2361). - Нью-Йорк.
3. Международные акты о правах человека: сб. документов. - М., 2000.
4. Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. - М., 1991. - 145 с.
5. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование право частной собственности на земельные участки. Монография. - Волгоград, 2009.
6. Определение Конституционного Суда России от 27 июня 2000 г. № 92-О; Постановление Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1-П; Постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. № 10-П // СПС «Консультант Плюс». Версия от 29 мая 2011 г.
