CC BY
71
1'2015
Пробелы в российском законодательстве
10. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО; ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.10); КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО; ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.07)
10.1. ПРИРОДА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ПО ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОСУДИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ
Гурбанов Рамин Афад оглы, канд. юрид. наук. Должность: судья. Место работы: Ясамальский районный суд города Баку. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются цели создания, природа и организационные основы Европейской комиссии по эффективности правосудия Совета Европы. Автор отмечает, что Комиссия наделена аналитическими и рекомендательными функциями, которые она осуществляет как во взаимодействии с другими органами власти Совета Европы, так и во взаимодействии с государствами-членами. Исследуются вопросы функционирования Комиссии; ее внутренние органы и структуры.
Ключевые слова: Совет Европы, Комиссия, компетенции, Европейский суд по правам человека, конвенция, организация, цели создания, структура органов Совета Европы, европейские стандарты, органы правосудия.
NATURE AND ORGANIZATIONAL FRAMEWORK OF THE EUROPEAN COMMISSION FOR THE EFFICIENCY OF JUSTICE OF COUNCIL OF EUROPE Gurbanov Ramin Afad ogly, PhD at law. Position: Judge. Place of employment: Yasamal District Court Baku. E-mail: [email protected]
Annotation: This article discusses the purpose of creation, nature and organizational framework of the European Commission for the Efficiency of Justice of the Council of Europe. The author notes that the Commission has the analytical and advisory functions that it performs as in collaboration with other authorities of the Council of Europe, and in cooperation with the Member States. The problems of functioning of the Commission; its internal organs and structures.
Keywords: Council of Europe, the Commission, the competence of the European Court of Human Rights, the Convention, the organization, the purpose of creation, the structure of the Council of Europe, European standards, judiciary.
Европейская комиссия по эффективности правосудия (Commission européenne pour l'efficacité de la justice) (далее - ЕКЭП, комиссия) является аналитическим и консультативным институтом Совета Европы, в деятельность которого входит оказание помощи государствам-членам Совета Европы с целью совершенствования их систем правосудия. Создание данного 1
института преследовало цели улучшения качества правосудия государств-членов Совета Европы и при-
1 Комиссия была создана 18 июля 2002 г. Резолюцией Комитета министров Совета Европы № 2002/12. (adoptée par le Comité des Ministres le 18 septembre 2002, lors de la 808e réunion des Délégués des Ministres)
ведения их систем правосудия в соответствие со стандартами и нормами Совета Европы. Речь, в первую очередь, о требованиях к качеству отправления правосудия, установленных ст. 5, 6, 13 и 14 Европейской конвенции по правам человека (далее ЕКПЧ), которые касаются именно разрешения правовых споров в рамках внутригосударственных систем правосудия. Иначе говоря, ЕКЭП является одним из узкопрофильных институтов (так как его деятельность огранивается вопросами отправления правосудия в государствах-членах), который обладает функциями аналитического и консультативного органа и способствует имплемен-тации требований конвенционного права Совета Европы и судебной практики Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), касающихся качества систем правосудия.
Отчасти создание данного органа Совета Европы было обусловлено, по мнению президента ЕКЭП2, чрезмерной загруженностью ЕСПЧ, а сокращение нагрузки на последнего, по идее создателей комиссии, должно быть осуществлено посредством повышения качества судебных систем государств-членов и смещения, таким образом, нагрузки по рассмотрению судебных споров с наднационального на национальный уровень. Если принять во внимание тот факт, что большинство дел рассматриваемых ЕСПЧ, касается именно нарушений прав человека судебными органами, а именно нарушений гарантий судебной защиты, закрепленных ст. 6 ЕКПЧ, то актуальность создания комиссии становится очевидной.
Таким образом, деятельность комиссии находится на стыке двух основных направлений деятельности Совета Европы, которые в соответствии с Уставом организации3 касаются основных прав и свобод граждан, которые обеспечиваются непосредственно системами правосудия государств-членов, а также верховенства права, которое обеспечивается органами правоприменения. Достижение данных целей осуществляется, в том числе, за счет улучшения качества деятельности судебных систем государств-членов, что реализуется в рамках Совета Европы за счет аналитической, экспертной и консультативной деятельности ЕКЭП.
Стоит отметить, что деятельность ЕКЭП можно охарактеризовать скорее не как рекомендательную (как это предусмотрено учредительными актами комиссии), а как аналитическую. Действительно, основной вид деятельности комиссии заключается в подготовке отчетов о европейских судебных системах, а также оценке качества судебных систем европейских государств, то есть основная деятельность заключается в оценке различных аспектов функционирования судебных систем на основе статистических данных, а не выражении рекомендаций государствам-членам в отношении эффективности функционирования их судебных систем. Конечно же, положительное или отрицательное мнение комиссии о том или ином аспекте функционирования судебных систем носит в себе отчасти рекоменда-
2 E. Desch, Preface, in European Judicial Systems 2002, Council of Europe Publishing, p. 5
3 Statute of the Council of Europe, ETS № 1
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЕКЭП
Гурбанов Р.А.о.
тельный характер, но он скорее является второстепенным по отношению к аналитической или даже исследовательской функции данного органа Совета Европы. Таким образом, деятельность комиссии является менее инвазивной с точки зрения международного права и международной политики, чем деятельность других органов Совета Европы.
Являясь одним из институтов Совета Европы4, ЕКЭП взаимодействует с другими органами Совета Европы при содействии Департамента правового и судебного сотрудничества Совета Европы (Justice and Legal Cooperation Department), а также Европейского комитета по правовому сотрудничеству (European Committee on Legal Co-operation). Среди профильных структур Совета Европы, которые непосредственно сотрудничают с ЕКЭП ввиду их профильной специальности, необходимо отметить Консультативный совет европейских судей (Consultative Council of European Judges), Консультативный совет европейских прокуроров (Consultative Council of European Prosecutors).
Как и ЕКЭП последние отличаются специфичностью их компетенции. Действительно, в отличие от ЕКЭП их деятельность направлена не на вопросы повышения качества национальных судебных систем в общем, а на соответствующие их профильной ориентации вопросы: вопросы статуса судей в случае Консультативного совета европейских судей и вопросы статуса прокуроров в случае Консультативного совета европейских прокуроров.
В соответствии с Уставом ЕКЭП является вспомогательным институтом в рамках Совета Европы, деятельность которого направлена на содействие основным органам Совета Европы. Так, в частности, ЕКЭП «формулирует консультативные заключения по запросам:
Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Европейского суда по правам человека, комитетов Совета Европы,
Европейского комитета по правовому сотрудничеству,
Европейского комитета по уголовным проблемам, Комитета по правам человека, Консультативного совета европейских судей, Генерального секретаря.
Более того, в соответствии с Уставом комиссии (п. 3 ст. 5) в ее состав входят представители президента ПАСЕ и президента ЕСПЧ, а также представители других отдельных комитетов Совета Европы (в первую очередь, Европейского комитета по правовому сотрудничеству)5.
Стоит отметить, что данный институт так и не получил нормативной и распорядительной компетенции, подобной тем, которые существуют у таких органов Совета Европы, как, например, Комитет министров или Парламентская ассамблея. П. 2 ст. 2 Устава комиссии гласит: «ЕКЭП не является механизмом мониторинга и наблюдения за реализацией государствами обязательств». Сотрудник Совета Европы Роберто Лампони как нельзя более точно обратил внимание на такую
4 См. подробнее по вопросам организации Совета Европы, например: F. Benoît-Rohmer, H. Klebes, Le droit du Conseil de l'Europe: vers un espace juridiq ue européen, Council of Europe, 2005. - 267.
5 В свою очередь, представители Европейского союза, которые также могут принимать участие в работе комиссии с юридической точки зрения не входят в ее состав, так как они вынесены за его пределы и относятся Уставом комиссии (ст. 6) к категории наблюдателей (observateurs)
природу данного института: «ЕКЭП является действительно интересным институтом, так как она не обладает нормативной властью, а скорее ограничивается организацией помощи государствам в применении уже существующих норм»6.
Орган создан на паритетной основе (по одному эксперту от каждого государства (ст. 5 Устава)), где представлены все члены Совета Европы, что обеспечивает его репрезентативность и авторитет, так как учитываются мнения различных государств-членов. Это особенно важно, так как в рамках своей деятельности Комиссия должна формулировать рекомендации государствам-членам по совершенствованию их судебных систем в свете требований ЕКПЧ. Более того, если принять во внимание тот факт, что Комиссии приходится организовывать встречи с представителями судебных систем государств-членов и работу по содействию органов государств в реформировании их судебных систем и оценке качества их деятельности, то становится очевидным, что состав данного органа имеет первостепенную важность.
Интересен тот факт, что в работе данного органа принимают участие в качестве наблюдателей и представители государств, не являющихся членами Совета Европы. Речь, в частности, идет о представителях Израиля, Канады, Мексики, США, Ватикана, Марокко и Японии. Комиссия также сотрудничает с международными неправительственными организациями и даже с органами Европейского Союза (Советом Европейского Союза и Европейской Комиссией). Именно сотрудничество с органами последнего вызывает наибольший интерес, так как с присоединением Европейского Союза, к ЕКПЧ приведет к необходимости сотрудничества органов двух региональных объединений (и в первую очередь, судебных органов).
Комиссия функционирует на основе внутреннего документа7, разработанного ей по собственной инициативе, что свидетельствует о наличии у данного органа определенной функциональной автономии. Данный акт, в частности уточняет, что к ЕКЭП применяются правила Резолюции 76(3), касающейся деятельности комитетов Совета Европы, т.е. природа данного института сравнима с той, которая присуща рабочим органам этой международной организации.
ЕКЭП избирает из числа своих членов президента и вице-президента (ст. 2 Регламента ЕКЭП), что также свидетельствует о наличии функциональной автономии данного органа. Более того, избрание на данные должности проходит достаточно либерально, так как в отступление от повсеместно применяемых в международном праве правил о единогласии, избрание руководства ЕКЭП осуществляется на основе большинства (п. 3 ст. 2 Регламента)[8]. Комиссия также обладает и такой институциональной структурой, как Бюро (Bureau), которое наделено административно распорядительными функциями (ст. 3): координацией деятельности рабочих групп комиссии; распределением работы между членами комиссии; обладает правом предлагать кандидатов на должности экспертов, исполнять другие функции, возлагаемые комиссией.
6 Entretien avec R. Lamponi, 12 septembre 2005, cite par J. Petaux, L'Europe de la démocratie et des droits de l'homme: l'action du Conseil de l'Europe, Council of Europe, 2009 - р. 126
7 Речь идет о Регламенте Европейской комиссии по эффективности правосудия от 19 марта 2003 г. Règles de procédure de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice, CEPEJ/GENERAL(2003)3
1-2015
Пробелы в российском законодательстве
Из числа членов Комиссии формируются рабочие группы (ст. 6 Регламента), которые реализуют конкретные действия
по разработке официальных документов данного органа. Рабочие группы являются профильными:
Рабочая группа по оценке судебных систем (Working Group on the evaluation of judicial systems);
Рабочая группа по качеству судебных систем (The Working Group on quality of justice);
Центр управлению сроками в судопроизводстве (Centre for judicial time management) или Исследовательская сеть по анализу и изучению использования времени в судопроизводстве (Study and Analysis of judicial Time Use Research Network (Далее: SATURN или САТУРН)
Рабочая группа по исполнению судебных решений (The Working Group on execution);
Рабочая группа по медиации (Working Group on mediation).
Стоит отметить, что работа между данными структурами ЕКЭП распределяется неравномерно, так как две первых являются широкопрофильными, а остальные узкопрофильными. В то же время существует противоречие с том, что каждая из рабочих групп состоит их одинакового количества членов (экспертов) ЕКЭП. Как следствие, на практике рабочая нагрузка, возложенная на Комиссию, распределятся между рабочими группами неравномерно, а рабочим группам по оценке судебных систем и качеству судебных систем в будущем придется прибегать к внешней извне.
Список литературы:
1. E. Desch, Preface, in European Judicial Systems 2002, Council of Europe Publishing
2. F. Benoît-Rohmer, H . Klebes, Le droit du Conseil de l'Europe: vers un espace juridiq ue européen, Council of Europe, 2005.
3. J. Petaux, L'Europe de la démocratie et des droits de l'homme: l'action du Conseil de l'Europe, Council of Europe, 2009
4. Règles de procédure de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice, CEPEJ/GENERAL(2003)3
Рецензия
Деятельность Европейской комиссии по эффективности правосудия мало известна в России, однако за 12 лет существования она стала авторитетным органом Совета Европы, осуществляющим важную работу по совершенствованию системы правосудия государств-членов Совета Европа.
Эффективное функционирование системы правосудия является важным элементом демократического государства.
Рецензируемая статья является весьма актуальной. Детальное рассмотрение сущности и организационных основ Европейской комиссии по эффективности правосудия представляет большой интерес как с научной, так и с практической точки зрения - опыт Комиссии и разработанные ее документы могут внести огромный вклад в совершенствование системы правосудия любого государства.
На основании изложенного считаю, что представленная статья Р.А. Гурбанова может быть рекомендована к публикации.
д.ю.н., проф., заслуженный юрист РФ
Курбанов Рашад Афатович
