CC BY
49
УДК 340
Казаков Александр Сергеевич
Российский университет дружбы народов,
кафедра теории и истории государства и права
Alexander S. Kazakov
Russian university of friendship of the people
theory and history of state and law chair
Приоритет прав и свобод человека в регулировании миграционных отношений в Российской Федерации
Priority of rights and freedoms in the regulation of migration relations
in the Russian Federation
Аннотация. В статье рассмотрена система прав и свобод человека в регулировании миграционных отношений в Российской Федерации. Вариативность государственной миграционной политики, определение ее стратегических приоритетов в различных странах позволяют сделать вывод, что при ее разработке необходимо учитывать воздействие выталкивающих и притягивающих факторов: политических, экономических, социальных, культурных. Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью в общепризнанных принципах и нормах международного права обязывает ратифицирующих их страны предусматривать соответствующие положения во внутреннем законодательстве. Миграция - комплексное явление, затрагивающее все аспекты жизни современного общества: международные отношения, социальную составляющую, экономику, демографию, региональную политику. Под влиянием глобализации процесс внутренней и внешней миграции неизбежен. Следовательно, возникает необходимость в построении правильной миграционной политики. При правильном направлении миграционная политика может оказать значительное влияние на многие важные процессы в обществе.
Ключевые слова: миграция, трудовая миграция, право, нелегальные мигранты, безопасность.
Abstract. The article considers the system of rights and freedoms in the regulation of migration relations in the Russian Federation. The variability of the state migration policy, the definition of its strategic priorities in different countries allow to make a conclusion that during the development, it is necessary to consider the impact of push and pull factors: political, economic, social, cultural. The proclamation of a person, his rights and freedoms as the highest value in generally accepted principles and norms of international law obliges ratifying countries to ensure that appropriate provisions in domestic legislation. Migration is a complex phenomenon affecting all aspects of life in modern society: international relations, social component, economy, demographics, regional policy. Under the influence of globalization, the process of
internal and external migration are unavoidable. Consequently, there is a need to build a proper migration policy. When the right direction migration policies can have a significant impact on many important processes in the society.
Key words: migration, labour migration, law, illegal migrants, security.
В последние десятилетия мир становится все более взаимосвязанным, взаимозависимым, превращаясь в единую зону, где национально-государственные границы становятся все более прозрачными. Протекающий во всем мире процесс глобализации делает мир более сложным. Отмечается процесс возрастания мобильности населения. Все больше людей, преследуя разные цели, выезжают за пределы своего государства, в связи с чем государства все больше испытывают миграционную нагрузку, увеличиваются и смежные с вопросом миграции проблемы определения статуса мигрантов, установления характера их связи с государством. Все это требует углубленной разработки вопроса о взаимоотношениях личности и государства. Главным показателем этих взаимоотношений является институт гражданства.
Необходимость достижения целевых ориентиров устойчивого социально-экономического развития России, изменяющееся воздействие внешних и внутренних факторов, включающих геополитическое положение, транзитивный характер национальной экономики, отрицательные демографические тенденции, региональное интеграционное сотрудничество ставят задачу определения стратегических приоритетов в миграционной политике.
В результате положительных успехов Российской Федерации в последнее время, как то подготовка и проведение значимых международных мероприятий политического, музыкального и спортивного характера, расширения сферы влияния на международной политической арене можно отметить значительную активизацию миграционных процессов и их разнообразие. Привлекательность Российской Федерации для мигрантов усиливает миграционные потоки, включая транзитные, в том числе нелегальные. Военные, политические конфликты в ряде стран вызывают появление беженцев. Переход к экономике, основанной на знаниях, сопровождается крупномасштабной трудовой миграцией.
В теории существует огромное количество определений миграции населения. В.А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений [4, с. 19]. О.Д. Воробьева в своих работах пишет, что миграция населения - это «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учёбы или трудовой деятельности, независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит - притягивающих или выталкивающих» [2, с. 35].
Научные исследования посвящены различным аспектам миграции. В работах Д. Бартрама рассматриваются аспекты регулирования трудовой миграции, связанные со спросом на рынке труда в различных странах, отмечается вариативность государственной миграционной политики. Б. Чисвич анализирует
инвестиции в человеческий капитал и их результивность на рынке труда с точки зрения миграционных процессов. Модель Б. Чисвича - «миграционная модель человеческого капитала» (human capital model of migration) отражает новый комплексный подход в отличие от «простой модели инвестиций в человеческий капитал» (simple human capital model of investment). Г. Доменико, С. Спатини рассматривают новые подходы к решению вопросов безработицы в ЕС, роль государственных служб занятости, частных заинтересованных сторон на рынке труда. Исследования миграции Д. Массея проведены на макро- и микроуровне, включают различные аспекты воздействия мировых систем, рынка труда, причинной обусловленности и действий акторов, социального капитала. Предметом анализа М. Критц и других ученых являются миграционные потоки на макроуровне, миграционные сети, экономический эффект для посылающих и принимающих стран. В условиях глобализации происходит трансформация методологических подходов к научным обоснованиям, в которых выделяется транснациональная модель миграционных процессов.
Как отмечает М. С. Блинова, концептуально можно выделить американскую, европейскую и российскую научные школы. В исследованиях акцентируется внимание на расширении масштабов, географии международной миграции, детерминирующем воздействии глобализирующегося рынка труда на структуру миграционных процессов: их циркулярный характер, феминизацию, рост доли высококвалифицированных мигрантов и значение трудовой миграции, активизацию вынужденной, нелегальной миграции, влияние демографических изменений, изменение мотивации мигрантов, развитие миграционных сетей [11].
В зарубежных исследованиях общими являются концептуальные выводы, акцентирующие внимание на том, что международная миграция является результатом экономического развития, следствием социально-политической и экономической интеграции. Устойчивый спрос на мигрантов связан со спросом на трудовые ресурсы и ситуациями на рынках труда развитых стран. Результаты исследований миграционных процессов послужили базисом формирования теорий миграции, которые, в свою очередь, рассматриваются как концептуальные основы для выработки практических решений в области миграционной политики.
А.П. Любимов подчеркивает, что в мировой практике выделяются либеральный и консервативный подходы к разработке и реализации миграционной политики. В США и Европе в 1980-е гг. использовался инструментарий регулирования миграции на основе реализации либеральной миграционной политики, исходя из востребованности рынками трудовых ресурсов. Развитие процессов нелегальной миграции, возрастание социальной напряженности, воздействие экономических кризисов вызвало изменение подходов к государственному регулированию миграционных процессов. Государство стало рассматриваться как ключевой субъект в формировании миграционной политики. Уровень национального самосознания, незавершенность его формирования в странах с транзитивной экономикой оказывают влияние на приоритеты государственной политики в сфере миграции [8].
Г. Фриман полагает, что на данном этапе общеевропейские институты неспособны обеспечить реализацию национальных интересов, проблемы, связанные с нелегальной миграцией, будут усиливаться, сдерживающим фактором в принятии жестких решений являются международные правовые нормы в области прав человека. Декларируемая защита прав человека и либеральных ценностей на практике не согласуется с делением мигрантов на категории желательных - из стран ЕС и др. и нежелательных - из пост-советстких стран, стран третьего мира, включая мигрантов, не представляющих экономической ценности. Дж. Холифилд, Г. Фриман, Б. Р. Чисвич, представители научных школ США, выделяют проблемы национального суверенитета, миграционного контроля, обеспечения национальной безопасности, интеграции мигрантов, которые влияют на формирование миграционной политики. Ф. Дюваль, анализируя результаты ряда исследований, приходит к выводу, что общемировой тенденцией регулирования миграционных процессов является ориентация на реализацию сдерживающей и ограничительной политики [3, с. 72-74].
Миграционной политике уделяется значительное внимание в российской литературе. Анализуются три составляющие: национальная, внешняя миграционная и иммиграционная политика. При исследовании содержания миграционной политики выделяют общегосударственное направление, регулирующее воздействие миграции на политические, социальные процессы и взаимосвязи, национальную идентичность граждан, трудовой потенциал, и ситуационно-политическое направление, определяемое угрозами для национальной безопасности от нелегальных миграционных потоков. Рассматривая государственно-деятельностный подход, различают реальную миграционную политику, выражающую интересы государства, и декларируемую, направленную на защиту интересов мигрантов [6, с. 72-76].
Результаты анализа миграционных процессов позволяют отметить многообразие рассматриваемых внешних и внутренних факторов, детерминирующих развитие миграционных процессов, как объективных, так и субъективных, среди которых ключевыми определены экономические. В другом ракурсе факторы дифференцируются на притягивающие, отталкивающие и факторы сети. Глоба-лизационное воздействие является различным по степени и способам на разные страны, что обуславливает разницу в миграционной политике и необходимость ее совершенствования. В исследованиях, документах международных организаций отмечается необходимость разработки новых концепций регулирования миграционных процессов, определения оптимальных иммиграционных критериев, исходя из изменяющихся внешних и внутренних факторов, возможного вклада иммигрантов в развитие страны, условий глобализации [2, 4].
На основании изучения правового и институционального обеспечения миграционной политики выделим следующие компоненты, являющиеся базисом государственного управления миграцией в стране:
- институциональное обеспечение реализации миграционной политики;
- правовое обеспечение миграционной политики;
- программный подход в управлении миграцией.
Рассматривая направления регулирования миграции, можно выделить следующие основные группы нормативных правовых актов:
- регулирующие вопросы международного сотрудничества в соответствии с основополагающими требованиями ООН, МОТ, МОМ;
- регулирующие аспекты регионального сотрудничества и разработки единой миграционной политики в рамках СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП и взаимодействия с ЕС;
- регламентирующие взаимодействие, включая приграничное, с государствами-соседями;
- устанавливающие нормативные правовые требования к регулированию миграционных процессов в стране, реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации;
- государственные программные документы, определяющие цели и задачи в области миграции.
Регулирование трудовой миграции осуществляется в рамках соглашений о занятости и социальной защите трудящихся-мигрантов с рядом государств, ратифицированных международных конвенций. Иностранные граждане и лица без гражданства получают доступ на российский рынок труда после заключения договора с нанимателем, имеющим лицензию Министерства внутренних дел на осуществление деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы. Трудовой мигрант должен получить в подразделении по гражданству и миграции специальное разрешение на право осуществления трудовой или предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
Идентификация в политическом сознании национальных приоритетов глобального устойчивого развития с эффективным функционированием национальной экономики, в условиях жесткой рыночной конкуренции, на основе обеспечения национальных рынков всеми необходимыми ресурсами, включая трудовые, создала ряд проблем. С одной стороны, это привело к расширению разнообразия применяемых форм привлечения мигрантов, а с другой - к их квотированию и контролю, необходимости решения проблем их социокультурной интеграции в принимающем обществе.
Противоречия между гуманизацией глобального общественного развития, защитой прав человека и прагматичными страновыми национальными интересами в условиях ограниченности ресурсов для обеспечения реализации основополагающих прав личности приводят к расхождениям между декларируемыми и фактическими приоритетами в миграционной политике. В.А. Ионцев отмечает дуализм государственной миграционной политики в мировой практике: свободу эмиграции в демократических странах - каждый человек вправе уезжать из любой страны, включая свою страну, а также возвращаться в свою страну в соответствии со статьей 13 Всеобщей декларации прав человека; в то же время суверенные страны вправе контролировать притоки мигрантов, поэтому от политики стран потенциальных получателей мигрантов зависит, будет ли иметь место миграция и какого рода, ограничения на иммиграцию, ограничительная или избирательная политика в сфере миграции [4].
Вариативность государственной миграционной политики, определение ее стратегических приоритетов в различных странах позволяют сделать вывод, что при ее разработке необходимо учитывать воздействие выталкивающих и притягивающих факторов: политических, экономических, социальных, культурных.
В современных условиях, как отмечают эксперты в области миграции, проблемные вопросы создают не лица, ищущие убежища, а нелегальные мигранты, среди которых преимущественно представлены экономические.
На данном этапе можно использовать модель либеральной миграционной политики для привлечения трудовых мигрантов, хотя для многих представителей органов государственного управления предпочтительной является стратегия жесткой миграционной политики, направленная на защиту национальных интересов, которая формируется на основе привлечения определенных групп мигрантов: экономических мигрантов, высококвалифицированных специалистов, учебных мигрантов, временных трудовых мигрантов для остро нуждающихся отраслей экономики.
Исходные начала, посвященные правам человека, содержатся в международных документах. Право на гражданство нашло свое отражение в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, Декларации прав ребенка, Конвенции о сокращении безгражданства и др. Отдельно вопросам миграции посвящены такие международные акты, как Конвенция МОТ №97 о трудящихся-мигрантах, Международная конвенция о защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения и др.
Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью в общепризнанных принципах и нормах международного права обязывает ратифицирующие их страны предусматривать соответствующие положения во внутреннем законодательстве. Степень соответствия внутреннего законодательства нормам международного права определяет место государства в системе международных отношений. Необходимо согласиться с А.П. Любимовым, утверждающим, что права и свободы человека и гражданина не могут быть просто установлены законодательством, а должны признаваться, гарантироваться и защищаться государством как существующие, что и закреплено в статье 2, части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации (8). Так, Конституция Российской Федерации признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (1). Кроме того, сегодня наблюдается процесс предоставления общепризнанным принципам и нормам международного права приоритета над внутренним законодательством. Об этом свидетельствуют положения конституций современных государств, в которых закреплено правило о том, что, в случае противоречия между общепризнанными принципами и нормами международного права и внутренним законодательством, применяются положения первых.
Но международное право своими нормами не может детально урегулировать все вопросы, касающиеся прав и свобод человека, оно устанавливает лишь определенные рамки, в пределах которых каждое государство создает свое за-
конодательство. Международное право выступает гарантом соблюдения основных прав и свобод человека. Так, в части 2 статьи 17 Конституции Российской Федерации признается неотчуждаемость основных прав и свобод человека и их принадлежность каждому от рождения. Причем понятие «каждый» включает в себя не только российских граждан, но и иностранных граждан, лиц без гражданства и даже их объединения [5].
Страны, ратифицируя международные акты, регламентирующие процесс миграции, признают приоритет норм международного права над нормами национального законодательства, что имеет большое значение как для самой страны с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права за рубежом нуждаются в особой защите. Вследствие этого обеспечивается равенство в отношении мигрантов, независимо от их национальности, расовой принадлежности, гражданства, религии, пола и т.д.
Миграционная политика страны зависит от ее принадлежности к группе стран-импортеров или стран-экспортеров рабочей силы. В первом случае страна в большей степени отвечает за прибытие и использование труда мигрантов, во втором - за регулирование оттока мигрантов и защиты их интересов за рубежом.
Сегодня РФ является страной-импортером для граждан многих государств ближнего зарубежья. Крупными поставщиками рабочей силы в Россию являются Киргизия, Молдова, Украина, Таджикистан, Узбекистан и др. По оценкам ФМС России, незаконных мигрантов в России от 5 до 7 млн. человек, около 80% из них трудовые мигранты [9]. При таких условиях миграционная политика, являясь частью внешней и внутренней политики государства, становится одной из приоритетных задач России.
В ряде стран (США, Франция и др.) для решения проблемы с нелегальными мигрантами была опробована миграционная амнистия. По данным вице-президента фонда «Миграция 21 век» Наталии Власовой, с 1980 по 2005 год в мире было проведено более 25 таких акций, в результате которых смогли перейти на легальное положение 6 миллионов иностранных работников. В нашей стране миграционная амнистия готовилась в 2005-2006 годах, но так и не состоялась. Необходимость в ней тогда отпала, так как были внесены существенные поправки в Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Благодаря либерализации законодательства и введению большой квоты на иностранную рабочую силу, в 2007 году более 2,2 миллиона человек получили разрешение на работу. Однако кризис внес свои коррективы. Квоту начали резко сокращать, и количество нелегалов вновь стало расти [7].
В конце апреля 2012 году было проведено заседание Совета безопасности по миграционной политике РФ, на котором фонду «Миграция 21 век» было поручено разработать концепцию миграционной амнистии. В соответствии с ней, мигрант с просроченными документами, но не имеющий других нарушений, может «сдаться» властям и получить гражданство или вид на жительство. Сторонники проведения миграционной амнистии утверждают, что она поможет «вывести из тени» миллионы нелегальных мигрантов, следовательно - десятки миллиардов долларов ежегодных отчислений. Противники этой концепции
считают, что для борьбы с незаконными мигрантами необходимо менять систему выдачи разрешений на работу, разобраться с ответственностью работодателей, усилить действия полиции и пограничной службы против нелегалов и т.д.
Международный миграционный центр (ММЦ), созданный 12 сентября 2008 года в г. Москве на базе Межрегиональной общественной организации «Центр содействия мигрантам», считает, что для России мигранты - это огромная позитивная сила, до сих пор не в полной мере задействованная социально -экономическими и общественно-политическими институтами, которая могла бы при правильном подходе стать конструктивной составляющей многонационального российского общества, полноценно участвующей в решении Национальных проектов и президентских программ.
Миграция - комплексное явление, затрагивающее все аспекты жизни современного общества: международные отношения, социальную составляющую, экономику, демографию, региональную политику. Под влиянием глобализации процесс внутренней и внешней миграции неизбежен. Следовательно, возникает необходимость в построении правильной миграционной политики. При правильном направлении миграционная политика может оказать значительное влияние на многие важные процессы в обществе. При этом необходимо принимать во внимание приоритеты обеспечения как государственной, так и личной безопасности, согласовать интересы государственных институтов, институтов гражданского общества, бизнеса, учитывать не только экономические, но и социально-политические аспекты, упорядочить все сферы законодательства, имеющие отношение к миграции, и, в частности, законодательство о гражданстве, которое в Российской Федерации все еще находится на стадии формирования.
Литература:
1. Конституции Российской Федерации. - Ст. 17.
2. Воробьева, О. Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики / О.Д, Воробьева // Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации : [аналитический сборник Совета Федерации ФС РФ]. - 2003. - № 9 (202).
3. Дюваль, Ф. Пространственная мобильность населения: индикаторы, категории и типологии / Ф. Дювель //Методология и методы изучения миграционных процессов: междисциплинар. учеб. пособие / Центр миграц. ис-след.; под ред. Ж. Зайончковской [и др.]. - М., 2007. - С. 72-74.
4. Ионцев, В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения / В.А. Ионцев. - Москва: Диалог-МГУ, 1999.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / [под общ. ред. Л.В. Лазарева]. - Москва, 2009.
6. Кононов, А. А. Миграционная правовая политика (теоретико-правовой аспект) / А. А. Кононов, А. С. Лукьянов // Новый индекс. Современное право. - 2010. - № 4. - С. 72-76.
7. Лиховидова, Л. Миграция - дочь бедности / Л. Лиховидова // Москвичка. - 2008. - №11.
8. Любимов, А. П. Потребность в судебной защите прав и свобод человека в России возрастает. Чем это может быть вызвано? / А.П. Любимов // Представительная власть: XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - Москва, 2008. - №7.
9. Международный союз общественных отношений «Международный миграционный центр» (ММЦ) // Представительная власть: XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - Москва, 2009. - №7.
10. Смольякова, Т. Простите за труд. В России готовят амнистию для мигрантов / Т. Смольякова //Российская газета. - 2012. - №5770.
11. Шойко, И. С. Понятийный аппарат в сфере миграционных отношений / И.С. Шойко // Представительная власть: XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - Москва, 2009. - Вып. 8.
Bibliography
1. The Constitution of the Russian Federation.- St. 17.
2. Vorobyov, OD population migration processes: Theory and state migration policy / O.D, Vorobyov / / Problems of legal regulation of migration processes in the Russian Federation [analytical compilation of the Federation Council]. - 2003. - № 9 (202).
3. Duval, F. Spatial mobility: indicators, categories and typologies / F. Dyuvel / / Methodology and methods of study of migration processes: an interdisciplinary. Textbook. Manual / Migration Center. issled.; ed. Zayonchkovskaya J. [et al.] - M., 2007. - P. 72-74.
4. Iontsev, VA International migration: theory and history of research / VA Iontsev. - Moscow: Dialog-MGU, 1999.
5. Commentary on the Constitution of the Russian Federation / [under Society. Ed. LVLazarus roar]. - Moscow, 2009.
6. Kononov, AA Migratory legal policy (theoretical and legal aspects) / A. Kononov, A. Lukyanov // new index. Modern law. - 2010. - № 4. - Р. 72-76.
7. Likhovidova, L. Migration - the daughter of poverty / L. Likhovidova / / Muscovite. - 2008. - № 11.
8. Lyubimov, AP need for judicial protection of human rights and freedoms in Russia increases. What can be the reason? / AP Lyubimov // Representative authority: XXI century: legislation, comments, concerns. - Moscow, 2008. - № 7.
9. International Union of Public Relations "International migration center" (MMC) / / Representative authority: XXI century: legislation, comments, concerns. -Moscow, 2009. - № 7.
10. Smolyakova, T. Sorry for work. Russia prepares amnesty for migrants / T. Smolyakova //Rossiyskaya Gazeta. - 2012. - № 5770.
11. Shoyko, JS conceptual apparatus in the field of migration relations / IS Shoyko / / Representative authority: XXI century: legislation, comments, concerns. -Moscow, 2009. - Vol. 8.
