CC BY
120
2006
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУГА серия Аэромеханика и прочность, поддержание летной годности ВС
№ 103
УДК 629.7.017
ПРИНЦИПЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОЙ ЭКСПЛУАТАЦИИ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ
А.Н. АРЕПЬЕВ
Статья представлена доктором технических наук, профессором Шапкиным В.С.
Предлагается концепция совершенствования системы сертификации экземпляров воздушных судов в рамках закона " О техническом регулировании".
Введение
Существующая в России система обеспечения безопасной эксплуатации гражданских воздушных судов (ВС) была создана около 50-ти лет назад и история отечественной гражданской авиации доказала, что уровень безопасности полетов в этой системе соответствует общемировому уровню .
Во времена СССР ответственность за летную годность ВС возлагалась на тех, кто участвовал в очередном этапе продления назначенных ресурсов и сроков службы. Поэтому эффективность существовавшей в то время процедуры выдачи и продления удостоверения о годности к полетам могла быть (и фактически была) ниже, чем эффективность аналогичной процедуры за рубежом. В отечественной практике эта процедура сводилась, как правило, к формальному оформлению документа, обязательного быть на борту ВС (см. Конвенция ИКАО ст. 31).
В настоящее время, учитывая требования ИКАО, в России введены и действуют Федеральные авиационные правила "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедура сертификации", утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16 мая 2003 года № 132 (далее - ФАП ВС). Сравнительно ограниченная практика их применения показала как целесообразность процедуры сертификации экземпляров ВС, так и определенные недостатки ФАП ВС.
В статье освещены принципы, которые, по мнению автора, целесообразно реализовать в соответствующем техническом регламенте летной годности экземпляра ВС в рамках Федерального закона Российской Федерации от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании".
О технических регламентах
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 годы. Координатором деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций по выполнению указанной Программы определено Минпромэнерго России.
В части, непосредственно касающейся авиационной техники, Программа предусматривает разработку следующих технических регламентов:
"Об обеспечении безопасности авиационной техники при ее разработке, производстве, ремонте и испытаниях";
* С основными событиями истории становления принципов обеспечения безопасной эксплуатации воздушных судов СССР и России можно ознакомиться в работе Арепьев А.Н., Громов М.С., Шапкин В.С. Вопросы эксплуатационной живучести авиаконструкций. - М:. Воздушный транспорт, 2002.
"О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструктуры" (далее по тексту статьи - ТР1).
Можно предположить, что текст технического регламента ТР1 будет состоять из нескольких частей (разделов) - по числу объектов авиационной техники и числу объектов связанной с ней инфраструктуры, включая и экземпляр ВС.
О стандартах ИКАО в области летной годности
Указанные выше технические регламенты должны реализовать обязанности России, как члена ИКАО, по соблюдению Конвенции ИКАО и требований приложений к ней. Известно, что универсальная программа ИКАО по проведению проверок государств-членов ИКАО в части организации контроля за обеспечением безопасности полетов основана, главным образом, на проверках выполнения требований Приложения 1 "Выдача свидетельств авиационному персоналу и его подготовка", Приложения 6 "Эксплуатация воздушных судов" и Приложения 8 "Летная годность воздушных судов".
Для понимания предлагаемых далее принципов целесообразно привести следующие положения Приложения 8.
Согласно п.2.2 Приложения 8 государство регистрации не выдает или не продлевает действие удостоверения о годности к полетам до тех пор, пока ВС не соответствует национальным нормам летной годности. Причем эти национальные нормы должны быть таковы, что их соблюдение обеспечивает соответствие ВС определенным стандартам Приложения 8. Процедуры доказательства соответствия ВС национальным нормам летной годности должны соответство-
*
вать разделу 3 Приложения 8 -
"3.1.1. Представляется утвержденный проект воздушного судна, включающий в себя такие чертежи, технические отчеты и документы, которые необходимы для доказательства того, что это воздушное судно отвечает соответствующим требованиям к летной годности. Обеспечивается сохранность документов для установления тождественности воздушного судна с его утвержденным проектом.
3.1.2. В ходе изготовления воздушное судно проходит проверку согласно утвержденной государством системе контроля для определения того, что оно соответствует по всем основным показателям утвержденному проекту и его изготовление и сборка являются удовлетворительными.
3.1.3. Воздушное судно подвергается таким летным испытаниям, которые сочтены государством необходимыми для того, чтобы продемонстрировать соблюдение соответствующих требований к летной годности".
Таким образом, доказательство соответствия воздушного судна требованиям к летной годности, по сути, можно охарактеризовать как общепринятую в международной практике систему сертификации типовой конструкции, которая заканчивается выдачей сертификата типа ВС.
Кроме соответствия ВС требованиям к летной годности, Приложение 8 требует сохранения этой летной годности (см. п. 4.1) -
a) Сохранение летной годности воздушного судна определяется государством регистрации согласно действующим соответствующим требованиям к летной годности применительно к данному воздушному судну.
b) Государство регистрации разрабатывает или принимает требования, обеспечивающие сохранение летной годности воздушного судна в течение его срока службы.
Примечание 1. Данные требования будут также отражать требования к техническому обслуживанию, изложенные в Приложении 6.
Здесь и далее пункты Приложения 8 к Конвенции ИКАО цитируются "Летная годность воздушных судов. Приложение 8 к Конвенции о международной гражданской авиации. Восьмое издание - июль 1988 года"
Примечание 2. Инструктивный материал в отношении требований к сохранению летной годности содержится в Руководстве по сохранению летной годности.
Таким образом, кроме требований к летной годности ВС в государстве регистрации должны быть требования, обеспечивающие сохранение (поддержание) летной годности ВС в течение всего его срока службы.
В соответствии с п.5.1 Приложения 8 -
"Удостоверение о годности к полетам возобновляется или сохраняет свою действительность в соответствии с законами государства регистрации при условии, что государство требует, чтобы сохранение летной годности воздушного судна определялось путем проведения регулярных проверок через соответствующие промежутки времени, учитывая при этом срок и характер эксплуатации, или на основании такой системы контроля, принятой государством, которая обеспечит получение по меньшей мере равноценных результатов".
Например, Федеральный закон США (Federal Aviation Act, Public Law 85-726 23.08.58) устанавливает следующие условия для действительности сертификата летной годности экземпляра ВС:
1) соответствие этого экземпляра ВС его типовой конструкции, имеющей сертификат типа;
2) сохранение этого экземпляра ВС в состоянии, пригодном для безопасного полета.
Итак, из стандартов ИКАО (Приложение 8) следует, что для выдачи или сохранения действительности удостоверения о годности к полетам (сертификата летной годности) экземпляра ВС технический регламент ТР1 должен устанавливать следующее:
1) требования для оценки соответствия основных показателей экземпляра ВС (конструкции и характеристики) его типовой конструкции;
2) требования для оценки сохранения летной годности экземпляра ВС (состояния экземпляра ВС, пригодного для безопасного полета);
3) периодичность проведения обязательных проверок экземпляра ВС на соответствие указанным в 1) и 2) требованиям.
По содержательной части требований 1) и 2) для оценки соответствия ВС за основу могут быть приняты "Общие технические требования к летной годности экземпляра воздушного судна", приведенные в Приложении 1 к ФАП ВС, после их соответствующей доработки по замечаниям от авиакомпаний, центров по сертификации экземпляра ВС и других заинтересованных организаций.
Наиболее существенными являются вопросы: кто и как обеспечивает объективность оценки соответствия экземпляра ВС требованиям технического регламента? кто выдает Сертификат ВС?
Форма подтверждения соответствия
Ответ на вопрос "Кто и как обеспечивает объективность оценки соответствия экземпляра ВС требованиям технического регламента?" дает закон "О техническом регулировании", который для обязательных проверок предусматривает две формы подтверждения соответствия: принятие декларации о соответствии (декларирование соответствия) и обязательная сертификация. Как известно, для воздушных судов статья 8 Воздушного кодекса РФ устанавливает обязательную сертификацию.
Обязательная сертификация изложена в статьях 25 и 26 закона "О техническом регулировании". По своей сути эта форма похожа на систему сертификации в гражданской авиации (ССГА), но с некоторыми исключениями. Наиболее значимое отличие состоит в том, что статья 3 закона "О техническом регулировании" запрещает органу государственного контроля (надзо-
* Далее термином Сертификат ВС обозначается как удостоверение о годности к полетам, так и сертификат летной годности экземпляра ВС.
ра) быть одновременно органом по сертификации (в ССГА орган по сертификации - это соответствующее подразделение специально уполномоченного органа в области гражданской авиации). В ССГА сертификация экземпляра ВС осуществляется по ФАП ВС.
На основании утвержденных руководителем Департамента ПЛГ ГВС и ТР ГА Минтранса РФ "Методов определения соответствия ФАП ВС" действующая процедура оценки соответствия экземпляра ВС установленным требованиям имеет следующую логику:
заявитель (эксплуатант) декларирует в своей доказательной документации соответствие экземпляра ВС установленным требованиям летной годности;
эксперты центра по сертификации экземпляра ВС проводят экспертизу доказательной документации заявителя путем:
а) проверки документации экземпляра ВС с целью установления факта, что по документам экземпляр ВС соответствует установленным требованиям и его эксплуатант располагает всей актуализированной документацией для летной и технической эксплуатации ВС;
б) инспекционного осмотра экземпляра ВС с целью выборочной проверки как соответствия экземпляра ВС его типовой конструкции, так и истинности доказательной документации заявителя в части выполнения на экземпляре ВС работ, предусмотренных документацией ВС.
Сравнивая существующую процедуру сертификации экземпляра ВС с обязательной сертификацией, предусмотренной законом "О техническом регулировании", можно сделать вывод, что на вопрос "Кто и как обеспечивает объективность оценки соответствия экземпляра ВС требованиям технического регламента?" ответ прост - это могут быть субъекты, аналогичные субъектам существующей системы сертификации экземпляра ВС: заявитель и эксперты аккредитованных в установленном порядке центров, реализующие существующие принципы.
Кто выдает Сертификат ВС
Это самый дискуссионный вопрос в рассматриваемой проблеме.
Воздушный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ) в статье 36 и статье 37 не определяет конкретного субъекта, осуществляющего выдачу Сертификата ВС (в отличие от сертификата типа ВС - см. ВК РФ статья 37 пункт 2). Подразумевается, что это обязанность специально уполномоченного органа в области гражданской авиации.
Статья 31 Конвенции ИКАО гласит "Каждое воздушное судно, занятое в международной навигации, обеспечивается удостоверением о годности к полетам, которое выдано или которому придана сила государством, где это воздушное судно зарегистрировано". Откуда может следовать, что Сертификат ВС может быть выдан как государством регистрации, так и другой структурой (другим государством или юридическим лицом). По нашему мнению, в статье 31 главное, чтобы, в конечном счете, действительность Сертификата ВС, как допуска к эксплуатации, была определена государством регистрации - соответствующим законодательным актом. В "Руководстве по летной годности" Doc 9760 AN/967 (рекомендательный документ ИКАО), в частности, указывается следующая функция государственного органа надзора за летной годностью (раздел 4.2 Doc 9760 AN/967):
"с) учет, рассмотрение и работа с заявками на выдачу сертификатов летной годности, продление таких сертификатов и признание действительными иностранных сертификатов летной годности".
Во всех ведущих авиационных государствах, включая и Россию, Сертификат ВС выдается (продлевается срок действия) соответствующей авиационной администрацией (органом государственного надзора за летной годностью).
Итак, в соответствии с требованиями ИКАО и требованиями Воздушного кодекса РФ в рамках закона "О техническом регулировании", возможны следующие варианты:
1-й вариант (непосредственный): сертификату соответствия, т.е. документу, удостоверяющему соответствие экземпляра ВС требованиям технического регламента и выдаваемому
органом по сертификации, автоматически (непосредственно) придается сила Сертификата ВС - документа государства регистрации (как этого требует статья 31 Конвенции ИКАО), поскольку это сделано в соответствии с законом "О техническом регулировании" этого государства. Но форма сертификата соответствия должна быть международной, рекомендуемой в Приложении 8, что должно быть указано в техническом регламенте.
В данном варианте орган государственного контроля (надзора) за летной годностью не участвует в процессе сертификации экземпляра ВС и оформлении соответствующих документов. В этом случае не выполняются рекомендации (но не требования ИКАО) упомянутого п. с) раздела
4.2 "Руководства по летной годности" Doc 9760 AN/967 и не выполняются рекомендации следующего пункта этого раздела:
"d) осмотр ВС на предмет выдачи, продления и признания действительными сертификатов летной годности и, соответственно, последующего оформления таких документов;".
По нашему мнению этот вариант не приемлем, как не соответствующий мировой практике.
2-й вариант: сертификат соответствия, т.е. документ, удостоверяющий соответствие экземпляра ВС требованиям технического регламента, выдается органом по сертификации в соответствии с законом "О техническом регулировании". Но для придания этому документу силы государством регистрации, как этого требует статья 31 Конвенции ИКАО, необходимо на основании статьи 4 пункт 4 закона "О техническом регулировании" издание внутригосударственного акта, устанавливающего порядок замены этого документа в органе государственного контроля на Сертификат ВС международной формы. По нашему мнению таким актом может быть один из разделов ТР1, в котором были бы учтены рекомендации, упомянутые ранее в пп. с) и d) раздела 4.2 Doc 9760 AN/967.
3-й вариант: документом, выдаваемым органом по сертификации по итогам сертификации экземпляра ВС, является комплексное заключение этого органа, содержащее вывод о соответствии этого ВС требованиям технического регламента. Далее орган государственного контроля на основании комплексного заключения выдает Сертификат ВС международной формы. В этом варианте (аналогичном ФАП ВС) ограничены полномочия органа по сертификации, предусмотренные статьей 26 закона "О техническом регулировании":
"1. Подтверждение соответствия осуществляется на основе принципов:
уменьшения сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат
заявителя ...".
"2. Орган по сертификации:
ведет реестр выданных им сертификатов соответствия;
приостанавливает или прекращает действие выданного им сертификата соответствия.".
Второй и третий варианты имеют существенный недостаток - заключительная стадия оформления Сертификата ВС в органе государственного контроля может увеличивать непроизводительный простой ВС. А это противоречит статье 19 закон "О техническом регулировании":
Итак, запрет закона "О техническом регулировании" на совмещение полномочий органа государственного контроля и органа по сертификации приводит либо к противоречию мировой практике выдачи Сертификата ВС (1-й вариант), либо к усложнению процедуры сертификации (2-й вариант), либо к ограничению полномочий органа по сертификации (3-й вариант).
Насколько этот запрет существенен для эффективности проведения работ по оценке соответствия экземпляра ВС установленным требованиям, можно определить, обратившись к недалекой истории практики выдачи Сертификата ВС.
В известном документе "Положение о порядке выдачи и продления сертификатов летной годности на экземпляр ВС гражданской авиации", введенном в действие приказом Федеральной авиационной службы (ФАС) России от 01.12.98 г. № 345 (далее - Положение) в полном объеме реализованы требования ИКАО, включая упомянутые выше рекомендации пп. c) и d) раздела
4.2 Doc 9760 AN/967. Однако практика применения этого Положения показала, что соответствующие подразделения ФАС России, как правило, не выполняли п. d) раздела 4.2 Doc 9760
AN/967 в принципиальной его части, а именно не выполнялся "осмотр ВС на предмет выдачи, продления и признания действительными сертификатов летной годности.". Это невыполнение имело объективную причину - недостаточное количество специалистов соответствующих подразделений ФАС России. По нашим оценкам в то время необходимо было увеличение штатов ФАС России на 160.200 специалистов.
Привлечение такого количества специалистов стало возможным в рамках ССГА, когда были введены ФАП ВС. Россия, как государство регистрации, согласилась с тем, что рекомендации п. d) раздела 4.2 Doc 9760 AN/967 в части "осмотра ВС на предмет выдачи, продления и признания действительными сертификатов летной годности." будут выполняться не специалистами органа государственного надзора, а специалистами - экспертами центров по сертификации экземпляра ВС.
В настоящее время, по указаниям уполномоченных представителей органа по сертификации (местного органа государственного надзора), получает все большее распространение в целом правильная тенденция к формированию и применению типовых документов (типового перечня доказательной документации заявителя, типовой программы работ при сертификации, типового дела ВС и т.д.). Типовые документы способствуют ускорению организационной составляющей процесса сертификации экземпляра ВС, но при этом в определенной степени теряется индивидуальный подход к экземпляру ВС, который должен находить отражение при его сертификации. В результате - тривиальный учет типовых документов (работа органа по сертификации) выдается за элемент государственного контроля за летной годностью ВС (работа специально уполномоченного органа в области гражданской авиации).
Поэтому запрет на совмещение полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации практически не скажется на эффективности проведения работ по оценке соответствия экземпляра ВС установленным требованиям.
Таким образом, на вопрос "Кто выдает Сертификат ВС?" ответ, по мнению автора, заключается в том, что этот документ (по международной форме) должно выдавать Управление надзора за поддержанием летной годности гражданских воздушных судов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании сертификата, выданного органом по сертификации.
Вывод
Итак, предлагается следующая концепция содержания соответствующей части (раздела) регламента "О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструктуры":
Раздел "Общие технические требования к летной годности экземпляра воздушного судна", который должен содержать требования для оценки соответствия основных показателей экземпляра ВС (конструкции и характеристики) его типовой конструкции и требования для оценки сохранения летной годности экземпляра ВС.
Раздел "Порядок определения соответствия", который бы установил сертификацию экземпляра ВС в качестве основной формы определения соответствия.
Раздел "Методы определения соответствия". Основу этих методов должна составлять экспертиза экспертами центров (лабораторий) по сертификации всей доказательной документации заявителя, в том числе, инспекционный осмотр экспертами экземпляра ВС.
Раздел "Порядок выдачи удостоверения о годности к полетам экземпляра ВС". Этот раздел, являясь частью федерального закона, должен рассматриваться внутригосударственным актом, устанавливающим порядок замены документа, выданного органом по сертификации, на Сертификат ВС международной формы.
Предлагаемая концепция обязательной части технического регламента "О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструкту-
ры" позволяет согласовать требования закона "О техническом регулировании" с обязательствами России как члена ИКАО. Причем это осуществлено способами, предусмотренными законом.
Данная статья не претендует на полноту освещения всех проблем - это попытка автора по применению сравнительно небольшого положительного опыта сертификации экземпляров ВС по ФАП ВС к формированию с позиций требований и рекомендаций ИКАО новой системы в рамках Федерального закона Российской Федерации от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" и действующего Воздушного кодекса РФ.
PRINCIPLES OF THE TECHNICAL RULES IN THE FIELD OF SAFE EXPLOIT OF AIRPLANES
Arepiev A.N.
The concept of perfection of system of certification of copies of air courts is offered within the framework of the law " About technical regulation "
Сведения об авторе
Арепьев Анатолий Николаевич, 1947 г.р., окончил МАИ (1970), кандидат технических наук, доцент кафедры проектирования самолетов МАИ, автор более 60 научных работ, область научных интересов - летная годность воздушных судов гражданской авиации, проектирование гражданских самолетов.
