CC BY
27ПРИНЦИПЫ ПРИРОДООХРАННОГО ПРАВА, ВЫРАЖЕННЫЕ
В ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЯХ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
ПУЗАНКОВ Андрей Владимирович, аспирант Государственного университета по землеустройству, руководитель юридического отдела ООО «Группа компаний «Ампир-Декор». E-mail: Puzankoff.an@yandex.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена анализу отображения принципов природоохранного права в нормативно-правовых актах, посвященных правовому регулированию особо охраняемых природных территорий. Автором предпринята попытка «проследить» принципы в общих положениях, установленных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими использование и охрану природных ресурсов. Раскрыто практическое выражение принципов природоохранного права в правовых ограничениях хозяйственной деятельности, установленных для особо охраняемых природных территорий (далее по тексту - «ООПТ»).
Abstract: The article is devoted to the analysis of the principles of environmental law in the legal acts on the legal regulation of specially protected natural areas. The author attempts to «trace» the principles in the General provisions established by the Federal law «On specially protected natural territories» and other normative legal acts regulating the use and protection of natural resources. The practical expression of the principles of environmental law in the legal restrictions of economic activity established for specially protected natural areas (hereinafter- «SPNA») is revealed.
Ключевые слова: ООПТ, государственный природный заповедник, охранные зоны, экологический туризм, принципы природоохранного права, объекты охраны окружающей природной среды, взаимосвязь принципов права.
Keywords: SPNA, state nature reserve, protected areas, ecological tourism, principles of environmental law, objects of environmental protection, relationship of principles of law.
Исследователи Н.И. Матузов, А.В. Малько сформулировали принципы права как «основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они воплощают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла»[1].
Основополагающие принципы природоохранного права заложены в различных нормативно-правовых актах, посвященных регулированию общественных отношений по охране природных ресурсов.
Ключевую роль в определении содержательного наполнения законодательства в области охраны окружающей среды играет ФЗ «Об охране окружающей природной среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. - базовый акт кодификационного типа, сгруппировавший вокруг себя все остальные природоохранные нормативные правовые акты. Этот закон закрепляет: основные принципы охраны окружающей среды, объекты охраны окружающей среды, правовые основы управления в области охраны окружающей среды, права и обязанности граждан, общественных объединений в области охраны окружающей среды, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и т.д.
В систему природоохранного законодательства входят также федеральные законы об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, об отходах производства и потребления, об охране атмосферного воздуха, об охране озера Байкал. Указанные нормативные правовые акты определяют порядок организации и проведения мероприятий по охране отдельных
компонентов природной среды или территории, закрепляют правовые инструменты предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, создают правовые основы обращения с отходами производства и потребления[2].
Принципы права природоохранных законов и их взаимосвязь с принципами природоохранного права на ООПТ.
При исследовании принципов права основных природоохранных законов можно установить их взаимосвязь с принципами природоохранного права выраженных в правовом регулировании особо охраняемых природных территорий. Проиллюстрируем такие принципы выборочно.
Первым нормативно-правовым актом рассмотрим Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ от 23.11.1995 г.
Одним из принципов природоохранного права Закон называет «Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий» (ст. 3 ФЗ № 174-ФЗ от 23.11.1995 г.)
Указанный принцип взаимосвязан с принципом комплексности использования природного ресурса на ООПТ, выраженным в установлении ограничений в виде дозволения совершать определенные действия, способствующие поддержанию разнообразного характера задач ООПТ.
Взаимосвязь двух принципов содержится в комплексном подходе к использованию природного ресурса. Так ст. 7 ФЗ № ЗЗ-ФЗ от 14.03.1995 г. указывает, что государственные природные заповедники имеют комплекс задач; осуществление охраны территории, экологическое просвещение и развитие познавательного туризма, осуществление государственного экологического мониторинга.
Рассмотрим принципы природоохранного права в ФЗ № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998г. Одним из ключевых принципов закона определено «научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества» (п. 1 ст. 3 Федерального закона).
Указанный принцип имеет связь с принципом обеспечения рационального использования природных ресурсов на ООПТ. Принцип продиктован фактором невосполнимости природных ресурсов. Таким образом, оба принципа преследуют одну и ту же цель - обеспечение устойчивого развития общества, которое невозможно без охраны и сохранения природных ресурсов. Оба принципа реализуются посредством долгосрочного планирования экологической деятельности, оценки деятельности государства и хозяйствующих субъектов в пределах своей территории.
Статья 3 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ от 04.05.1999 г. одним из принципов называет «приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений».
Данный принцип Закона имеет взаимосвязь с принципом приоритета охраны природного объекта перед его использованием для ООПТ.
Два вышеуказанных принципа преследуют одинаковую цель - использование и охрану природных ресурсов как основу жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Рассмотрим принципы права, выраженные в нормах Федерального закона «Об охране озера Байкал» № 94-ФЗ от 01.05.1999 г.
Согласно ст. 5 Закона одним из основных принципов охраны Байкальской природной территории является принцип «приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны».
Указанный принцип выражен в дозволении видов деятельности, которые не могут причинить вреда озеру Байкал и его экосистеме и которые способствуют охране природной зоны, развитию научных исследований и использованию природной территории как объекта экологического туризма.
Нормативные акты, регулирующие правовой режим особо охраняемых природных территорий устанавливают принцип, согласно которому, определяющее значение имеет охрана природных зон в целях их дальнейшего сохранения для людей и природы и невозможность их использования для нужд промышленности и народного хозяйства.
Два вышеуказанных принципа права имеют взаимосвязь в виде одинаковых ограничений в форме запрета
видов деятельности, которые могут нанести вред окружающей среде и дозволения видов деятельности, которые способствуют охране окружающей среды и функционированию ООПТ в соответствии со своими основными задачами.
Если мы рассмотрим принципы права, сформулированные в ФЗ от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - «Закон») то возможно также проследить их взаимосвязь с принципами права, выраженными в правовом регулировании ООПТ.
Так, в ст. 3 Закона названы следующие принципы охраны окружающей среды: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Данные принципы определяют основную задачу природоохранного законодательства - создать условия для возможности нормальной жизни и развития человека, которые возможны только при сохранении природных богатств, недопустимости прекращения естественных природных процессов.
Аналогичные основания заложены в принципах права, выраженных в ограничениях хозяйственной деятельности на ООПТ.
Взаимосвязь двух принципов права основана на одинаковой цели, которые эти принципы преследуют - создание условий для возможности нормальной и полноценной жизни человека на Земле.
Рассмотрим, как основные принципы природоохранного права реализуются и находят выражение в нормативно-правовых актах, регулирующих правовой режим особо охраняемых природных территорий.
Принцип обеспечения рационального использования природных ресурсов.
Данный принцип права продиктован фактором не-восполнимости природных ресурсов, уникальности и неповторимости природных компонентов.
Принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов «подразумевает рациональное планирование и управление возобновляемыми и не возобновляемыми ресурсами планеты Земля в интересах нынешнего и будущих поколений; долгосрочное планирование экологической деятельности с обеспечением экологической перспективы; оценку возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; сохранение эксплуатируемых природных ресурсов на оптимальном уровне, т.е. на уровне, при котором обеспечивается их неистощительное использование; научно обоснованное управление живыми ресурсами»[3].
Указанный принцип реализован посредством по-
ложения, установленного п. 10 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № ЗЗ-ФЗ от 14.03.1995 г., согласно которому предусмотрен институт установления охранных зон в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов выражен в правовых ограничениях хозяйственной деятельности в виде возможности установления охранных зон на ООПТ.
Принцип приоритета охраны природного объекта перед его использованием
Принцип приоритета охраны природных ресурсов перед их использованием следует из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающей правило о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет принцип приоритета сохранения земель как природного объекта, в том числе земель особо охраняемых территорий, перед использованием земли в экономических интересах человека, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении их правового режима (пункт 2 части 1 статьи 1 ЗК РФ). Указанный принцип конкретизируется в ст. 1 ЗК РФ, согласно которой на территориях природных парков органы государственной власти устанавливают различные режимы особой охраны и использования в зависимости от их экологической, культурной и рекреационной ценности[4].
Таким образом, рассматриваемый принцип права находит выражение в правовых ограничениях хозяйственной деятельности в виде установления режима особой охраны и использования в природных парках и других категориях ООПТ.
Наиболее четко данный принцип выражен в регулировании правового режима государственных природных заповедников. Согласно п. 1 ст. 6 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № ЗЗ-ФЗ от 14.03.1995 г. «в границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Принцип приоритета охраны природного объекта перед его использованием выражен также в п. 2.1 ст. 6 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в норме, которая запрещает изменение целевого назначения зе-
мельных участков, расположенных внутри государственного природного заповедника.
Судебная практика закрепляет действие данного принципа:
Постановлением КС Республики Карелия от 14.11.2013 г. проверены на соответствие Конституции Республики Карелия отельные пункты Положения о природном парке «Валаамский архипелаг».
По мнению заявителя, отдельные правовые предписания пунктов 9,10 и 12 Положения о природном парке «Валаамский архипелаг», утвержденного Постановлением Правительства Республики Карелия № 207-П от 31.12.1999 г., не соответствуют статьям 8, 16, 58 Конституции Республики Карелия, так как необоснованно устанавливают безусловный запрет и ограничения на свободное распоряжение и пользование земельными участками.
КС Республики Карелия признал соответствующими конституции оспариваемые пункты «Положения». «Приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Республики Карелия целями обеспечения благополучия населения и ответственностью перед ним определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Республики Карелия право каждого на экологически безопасную для его жизни и здоровья окружающую природную среду (часть 1 статьи 28) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (часть 3 статьи 28), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности -принцип приоритета публичных интересов»[5].
Принцип целевого использования природных ресурсов
В части регулирования ООПТ такой принцип выражен в установлении режима особой охраны территорий. Так, в положениях, посвященных регулированию заповедников указанный принцип выражается в виде установленных п. 2 ст. 9 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995 г. обязательств:
а) сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
б) поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность[6].
Вышеуказанные положения Закона устанавливают правовые ограничения хозяйственной деятельности в виде «обязывания» - требования совершать действия, направленные на поддержание состояния ООПТ в соответствии с
установленными законодателем целями и задачами.
Принцип целевого использования природных ресурсов является общим для природоохранного права. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно фиксируется в решении о предоставлении участка в пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное водопользование. Поэтому использование природного объекта в противоречии с его целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии[7].
Указанный принцип расшифрован в ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ, ФЗ «О недрах», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
В ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» поименован закрытый перечень видов пользования недрами. Кроме того, на законодательном уровне установлено лицензирование недропользования. Лицензирование пользования недрами было введено с принятием Закона РФ от 21 февраля 1992г. № 2395-1 «О недрах». Частью 1 статьи 7 данного закона предусмотрено, что лицензия на пользование недрами может удостоверять права на добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений не связанных с добычей полезных ископаемых, на образование особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья на определенном участке недр. Участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр[8].
Именно в институте лицензирования недропользования находит выражение принцип целевого использования природных ресурсов, так как наличие лицензии предполагает использование природного объекта исключительно для определенных целей. Отклонение от условий, установленных в лицензии, влечет для недропользователя административную, а в определенных случаях уголовную ответственность.
Принцип комплексности использования природного ресурса
Указанный принцип наиболее присущ ООПТ, так как задачи охраняемых природных территорий носят комплексный характер и направлены на выполнение разнообразных функций. Разнообразный характер задач ООПТ наиболее наглядно иллюстрирует правовой режим, установленный для государственного природного заповедника. Согласно ст. 7 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33 от 14.03.1995 г. на государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
б) организация и проведение научных исследований;
в) осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);
г) экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;
Указанные задачи возможно осуществить только при комплексном использовании всех природных объектов ООПТ, таких как лесные участки, водные объекты, участки гор.
Законом установлены правовые ограничения в виде дозволения совершать определенные действия необходимые для обеспечения функционирования заповедника. Именно в дозволении, как правовом ограничении выражен принцип комплексности использования природного ресурса.
Принцип платности
Принцип платности широко используется в природоохранном праве. Он означает, что отдельные виды пользования природными ресурсами осуществляются только на платной основе.
Не так давно в России появился «экологический туризм». Согласно п. 5 ст. 9 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995г. «за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками, взимается плата». В статью 9 включены предписания о режиме особой охраны территорий государственного природного заповедника, состоящие из особых условий пребывания и посещения территорий государственных природных заповедников.
В статью 9 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995 г. включены предписания о режиме особой охраны территорий государственного природного заповедника, состоящие из прямых запретов (п.п. 1, 3), специальных дозволений, согласуемых с целями деятельности государственного природного заповедника (п.п. 2, 4), особых условий пребывания и посещения территорий государственных природных заповедников (п. 5)[9].
Таким образом, принцип платности выражен в правовом ограничении, которым установлено условие о возмездном пребывании туристов на территории государственного природного заповедника.
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима природных ресурсов
Руководствуясь указанным принципом при определении правового режима конкретного природного ресурса должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Данный принцип направлен на использование и охрану земель в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Данный принцип природоохранного права выражен в ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995 г., согласно положениям которой при образовании особо охраняемой природной территории должны быть учтены такие факторы как:
а) значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
б) наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность.
Вышеуказанные критерии имеют актуальное значение при принятии уполномоченным органом государственной власти решения о создании ООПТ. Однако среди них отсутствует такой фактор как необходимость учета мнения местного населения. Данный фактор актуален в случаях, когда местная территория, предполагаемая под ООПТ представляет собой просто природный объект в виде леса или озера, которые несколько поколений местного населения использует для сбора ягод, грибов, рыболовства.
Рассматриваемый принцип также прослеживается в положениях Лесного кодекса РФ. В частности статьей 30 ЗК РФ предусмотрено право граждан заготовлять древесину для собственных нужд. К собственным нуждам законодатель отнес отопление, возведение строений. Перечень собственных нужд открытый, поэтому к собственным нуж
Библиография:
дам также считается возможным относить любые семейные, бытовые, личные и иные нужды, не связанные с осуществлением коммерческой деятельности.
Особенно данная норма актуальна в удаленных малонаселенных пунктах, где отсутствуют центральное отопление, газификация, возможность подвоза угля и единственным способом обогрева домов является топка с использованием леса.
Для защиты нужд и социальных интересов коренных малочисленных народов крайнего Севера п. 2 ст. 30 ЛК РФ установлено право жителей бесплатно осуществлять заготовку древесины исходя из установленных нормативов.
Вышеуказанные положения Лесного кодекса корре-лируются с положениями ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» которыми предусмотрены ограничения хозяйственной деятельности на территории национального парка в виде заготовки древесины. Подпункт «е» п. 2 ст. 15 Закона исключает из таких ограничений деятельность по заготовке гражданами древесины для собственных нужд. Учитывая, что национальные парки, как правило, состоят из лесных участков, рядом с которыми могут находиться удаленные населенные пункты, в законе, регулирующем деятельность особо охраняемых природных территорий также должны быть учтены законные интересы граждан.
Все вышеперечисленные принципы природоохранного права нашли свое выражение непосредственно в виде правовых ограничений, установленных законодателем в целях правового регулирования особо охраняемых природных территорий.
Однако при рассмотрении правовых норм, посвященных регулированию государственного природного заповедника можно проследить данные принципы детально. Некоторые исследователи допускают, что принципы права могут быть выражены в официальных документах частично. Например, правовые принципы в нормативно-правовых актах, как правило, только обозначаются или называются, а их конкретное содержание находит свое юридическое «бытие» в недрах правовой доктрины[10].
9.
10.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 87.
Берназ Л.П., Жочкина И.Н., Кичигин Н.В. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (отв. ред. Хлуденева Н.И.), Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ООО «Юридическая фирма Контракт», 2018 г.
Мухина Э.Н. Принцип приоритета охраны подземных вод перед их использованием по природоресурсному законодательству России // Журнал Российского права, № 10. 2009 г.
Энциклопедия судебной практики. Основные принципы земельного законодательства (ст. 1 ЗК) // СПС «ГАРАНТ».
Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 14 ноября 2013 г. по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия отдельных правовых предписаний абзаца шестого пункта 9, абзаца пятого пункта 10, абзаца второго пункта 12 Положения о природном парке «Валаамский архипелаг», утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 31 декабря 1999 года № 207-П, в связи с обращением Барановой Любови Николаевны // СПС «ГАРАНТ».
Федеральный Закон «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ от 14.03.1995 г. // СПС «ГАРАНТ». Бринчук М.М. Экологическо право. Учебник. 2010 // СПС «ГАРАНТ».
Андросов М.В., Бажайкин А.Л., Бортник И.Ю., Бринчук М.М., Вершило Н.Д., Вершило Т.А., Дубовик О.Л., Зозуля В.В., Калинченко М.М., Калиниченко В.Т., Ку-делькин Н.С., Кузнецова О.Н., Мисник Г.А., Редникова Т.В., Семенихина В.А., Степаненко В.С., Чолтян Л.Н. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. д.ю.н. проф. О.Л. Дубовик).
Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (под ред. О.Л. Дубовик).
Пресняков М.В. Правовая доктрина как неформализованный источник конституционного права: проблемы идентификации и юридической силы // Журнал
«Гражданин и права» № 3, март 2018 г.
