CC BY
151
Политика и экономика Евразии
Рыженков А.Я.
принципы правового регулирования естественных монополий в рамках евразийского экономического союза
цель: Раскрытие содержания принципов государственного регулирования естественных монополий по Договору о Евразийском экономическом союзе.
Методология: Использовались методы герменевтики и сравнения.
Результаты: В статье на основе анализа учредительных документов такого межгосударственного образования, как Евразийский экономический союз, выявлено нормативное содержание закрепленных там принципов государственного регулирования в сфере естественных монополий, к которым относятся: соблюдение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, повышение эффективности регулирования, направленного на сокращение в последующем сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах; применение гибкого тарифного (ценового) регулирования субъектов естественных монополий; введение регулирования в случаях, когда на основании анализа соответствующего внутреннего рынка установлено, что этот рынок находится в состоянии естественной монополии; снижение барьеров доступа на внутренние рынки, в том числе путем обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий; применение процедур регулирования деятельности субъектов естественных монополий, обеспечивающих независимость принимаемых решений, преемственность, открытость, объективность и прозрачность; обязательность заключения субъектами естественных монополий договоров с потребителями на оказание услуг, в отношении которых применяется регулирование; обеспечение соблюдения субъектами естественных монополий правил доступа к услугам субъектов естественных монополий; направленность регулирования на конкретный субъект естественной монополии; обеспечение соответствия устанавливаемых тарифов (цен) качеству услуг в сферах естественных монополий, на которые распространяется регулирование; защита интересов потребителей, в том числе от различных нарушений субъектами естественных монополий, связанных с применением тарифов (цен) на регулируемые услуги; создание экономических условий, при которых субъектам естественных монополий выгодно сокращать издержки, внедрять новые технологии, повышать эффективность использования инвестиций.
Новизна/оригинальность/ценность: Оригинальность статьи состоит в том, что она является первым в российской юридической литературе исследованием, специально посвященным принципам регулирования естественных монополий в Евразийском экономическом союзе.
Ключевые слова: монополия, регулирование, интеграция, эффективность, тариф.
Ryjenkov A.Ya.
PRINCIPLES OF LEGAL REGULATION OF NATURAL MONOPOLIES IN THE FRAMEwORK OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION
Purpose: Disclosure of principles of state regulation of natural monopolies in the Treaty on the Eurasian economic Union.
Methodology: Methods of hermeneutics and comparison were used.
Results: The normative content of the principles of legal regulation of natural monopolies based on the analysis of the constituent documents of interstate formations such as the Eurasian economic Union, are revealed in the article, which include: balancing the interests of consumers and natural monopolies; the more effective regulation aimed at reducing in subsequent spheres of natural monopolies through the creation of conditions for competition development in these areas; the use of flexible tariff (price) regulation of natural monopolies; introduction of regulation in cases where on the basis of the analysis of the relevant internal market found that this market is in a state of natural monopoly; reducing barriers of access to domestic markets, including by ensuring access to services of subjects of natural monopolies; application of the procedure of regulation of activity of subjects of natural monopolies, ensuring the independence of decisions, continuity, openness, objectivity and transparency; the obligatory conclusion by the subjects of natural monopolies of consumer contracts for the provision of services in respect of which regulation is applied; ensuring compliance by subjects of natural monopolies of the rules of access to services of subjects of natural monopolies; the focus of the regulation on the specific subject of natural monopoly; ensuring compliance of established tariffs (prices) quality of services in the spheres of natural monopolies subject to the regulation; protection of consumer interests, including various violations by subjects of natural monopolies concerning the application of tariffs (prices) for regulated services; creation of economic conditions under which the subjects of natural monopolies is beneficial to reduce costs, implement new technologies, improve the efficiency of investment.
евразийская
> 1(20)2016 <
адвокатура
Novelty/originality/value: Originality of the article lies in the fact that it is the first in the Russian legal literature the study specifically focused on the principles of regulation of natural monopolies in the Eurasian economic Union.
Keywords: monopoly, regulation, integration, efficiency, rate.
Подписание в Астане 29 мая 2014 года Договора России, Казахстана и Беларуси о Евразийском экономическом союзе, ратифицированного затем Федеральным законом от 03.10.2014 № 279-ФЗ, бесспорно, явилось заметным шагом не только во внешней политике России и в обеспечении региональной экономической интеграции [1], но и в развитии российской правовой системы; в частности, это относится к такому крайне несовершенному правовому институту, как законодательство о естественных монополиях.
Это выражается, прежде всего, в том, что учредительные документы Евразийского экономического союза содержат такой отсутствующий в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях» элемент, как принципы регулирования естественных монополий.
Заметим, что Договор, будучи международно-правовым актом, в силу ст. 18 Конституции Российской Федерации по своей юридической силе имеет приоритет по отношению к российскому законодательству о естественных монополиях [2].
В основном тексте Договора о Евразийском экономическом союзе имеется специальный раздел XIX «Естественные монополии», однако он включает в себя лишь одну статью, положения которой носят отсылочный характер; основной объем конкретных норм, касающихся деятельности естественных монополий, помещен в приложение № 20 к Договору - Протокол о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий (далее - Протокол). Однако прежде обратим внимание на некоторые расхождения в понятийном аппарате. В ст. 2 Протокола понятие «естественная монополия» определяется как «состояние рынка услуг», при этом уточняется, что «оказание услуг» включает в себя также производство (реализацию) товаров. В ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях» аналогичное определение строится на основе родового понятия «состояние товарного рынка», причем понятие «товар» понимается так же, как и в антимонопольном законодательстве, а именно «товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу)...» (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»). Таким образом, в рамках Договора о Евразийском эконо-
мическом союзе понятие услуги используется как более широкое по сравнению с «товаром», а в национальном законодательстве - наоборот.
В соответствии с официальным определением естественной монополии, сформулированным в ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях», ее основным отличительным признаком является то, что удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства. В Протоколе этот критерий имеет другую редакцию: ««естественная монополия» -состояние рынка услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг» (ст. 2).
Таким образом, если в рамках национального законодательства критерием выделения естественных монополий является только эффективность удовлетворения спроса, то по Договору о Евразийском экономическом союзе возможна идентификация того или иного рынка в качестве естественной монополии не только по этому признаку, но и по другим экономическим показателям. В ст. 3 Протокола перечислены двенадцать принципов, которыми должны руководствоваться государства-члены при регулировании и (или) контроле за деятельностью субъектов естественных монополий в сферах естественных монополий. В дальнейшем последовательно рассмотрим содержание этих принципов.
1. Соблюдение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
К интересам потребителей в данном случае отнесены доступность оказываемых услуг и надлежащий уровень их качества, к интересам субъектов естественных монополий - их эффективное функционирование и развитие: «Достижение всех поставленных перед ЕАЭС целей - повышение жизненного уровня населения, формирование единого рынка и повышение конкурентоспособности экономики - потребует выработки правильного баланса между реализацией социальной функции защиты потребителей и проведением прагматичной экономической политики» [3].
Использование при описании охраняемых законом интересов таких оценочных понятий, как
EURASIAN
1 (20) 2016
ADVOCACY
«надлежащий уровень» и «эффективное функционирование», лишенных правовой определенности, явно расширяет возможности для усмотрения правоприменителя.
2. Повышение эффективности регулирования, направленного на сокращение в последующем сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах.
Из формулировки этого принципа видно, что само существование естественных монополий рассматривается как своего рода вынужденное явление, которое подлежит преодолению. Данный принцип перекликается с положением ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях», в соответствии с которой не допускается сдерживание экономически оправданного перехода естественных монополий в состояние конкурентного рынка. Однако в этом случае эволюция естественной монополии рассматривается как естественный процесс, который нельзя стимулировать при помощи государственного регулирования, хотя последнее и может ему воспрепятствовать. Характерно, что авторы Протокола исходят из иного представления: что правовые средства могут способствовать преобразованию естественных монополий в конкурентные рынки, т. е., исходя из ранее приведенного определения естественной монополии, либо создать возможность конкуренции там, где она сейчас невозможна, либо придать ей экономическую целесообразность в тех случаях, когда она отсутствует.
Однако тем самым между первыми двумя принципами создается смысловой конфликт. Эффективное функционирование субъектов естественных монополий, предусмотренное предыдущим принципом, означает их усиление, включая укрепление положения на рынке; эффективное регулирование в соответствии со вторым принципом предполагает внедрение конкуренции в сферах естественных монополий, а значит ослабление субъектов естественных монополий.
3. Применение гибкого тарифного (ценового) регулирования субъектов естественных монополий.
В тексте Протокола дополнительно уточняется, что при установлении тарифов могут учитываться такие факторы, как отраслевые особенности естественных монополий; масштабы их деятельности; рыночная конъюнктура; среднесрочные (долгосрочные) макроэкономические и отраслевые прогнозы, а также меры тарифного (ценового) регулирования этих субъектов. Кроме того, допускается применение дифференциро-
ванных тарифов, но при условии, что они не будут различаться по принципу принадлежности потребителя (групп потребителей) к любому из государств - членов Договора о Евразийском экономическом союзе. В российском законодательстве о естественных монополиях возможность введения дифференцированных тарифов прямо не упоминается. При этом п. 6 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещает экономически, технологически и иным образом необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом. Однако в данном случае приоритет определенно остается за положениями Протокола.
4. Введение регулирования в случаях, когда на основании анализа соответствующего внутреннего рынка установлено, что этот рынок находится в состоянии естественной монополии.
Этот принцип сформулирован недостаточно ясно и допускает два различных варианта интерпретации:
а) государство обязано осуществлять регулирование естественной монополии во всех случаях, когда ее наличие вытекает из анализа рынка;
б) государство не имеет права вводить регулирование естественной монополии при отсутствии соответствующих результатов анализа.
Соответственно, при первом варианте нарушением данного принципа было бы отсутствие соответствующего регулирования в том случае, когда объективно сложилась естественная монополия, а при втором варианте - наличие регулирования естественной монополии без проведения анализа внутреннего рынка или при отрицательных результатах такого анализа. Так или иначе, важный нормативный смысл данного принципа состоит в том, что естественная монополия - это явление, формирующееся объективно, а не создаваемое волевым решением государства, и что необходимым условием для введения соответствующего регулирования выступает обнаружение реально существующей естественной монополии посредством специального анализа внутреннего рынка, который, в соответствии с ранее приведенным определением, должен показать либо невозможность конкуренции на данном рынке, либо ее экономическую нецелесообразность.
5. Снижение барьеров доступа на внутренние рынки, в том числе путем обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий.
Формулировка этого принципа также не отличается высокой степенью определенности и оставляет, по меньшей мере, два вопроса: во-пер-
евразийская
> 1(20)2016 <
адвокатура
вых, о чьем доступе на рынки идет речь; во-вторых, какие именно внутренние рынки имеются в виду?
Если принцип касается доступа хозяйствующих субъектов на рынки, находящиеся в состоянии естественной монополии, то возникает противоречие, поскольку множественность субъектов на таких рынках означала бы возникновение конкуренции. Можно предложить следующую интерпретацию: нормативный смысл данного принципа состоит, во-первых, в требовании свободного доступа потребителей на рынки, находящиеся в состоянии естественных монополий; во-вторых, в запрете субъектам естественных монополий каким-либо образом препятствовать доступу хозяйствующих субъектов на конкурентные рынки.
6. Применение процедур регулирования деятельности субъектов естественных монополий, обеспечивающих независимость принимаемых решений, преемственность, открытость, объективность и прозрачность.
По существу, в данном пункте Протокола соединен целый набор процедурных принципов регулирования. При этом, как представляется, принципы открытости и прозрачности по своему содержанию тождественны и означают требование гласного, публичного доведения как самих решений по вопросам регулирования естественных монополий, так и процесса их принятия до сведения не только заинтересованных лиц, но и всей общественности. Принцип объективности означает, что меры регулирования естественных монополий должны опираться не на произвольное мнение компетентных органов, а на определенные, устанавливаемые в каждом случае критерии. Например, из ч. 1 ст. 12 Закона «О естественных монополиях» вытекает, что при использовании тех или иных методов регулирования должны приниматься во внимание: обоснованность затрат; издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы; налоги и другие платежи; стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления; прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам); удаленность различных групп потребителей от места производства товаров; соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей; государственные дотации и другие меры государственной поддержки и т. п. Из сочетания принципов открытости, прозрачности и объективности
можно сделать вывод, что публикации подлежат не только сами меры регулирования естественных монополий, но и их обоснование.
Принцип преемственности, насколько можно судить, подразумевает последовательность и согласованность принимаемых решений, их вписывание в единую правовую политику.
Наибольшие трудности возникают с принципом независимости. Если речь идет о том, что органы, осуществляющие регулирование в сфере естественных монополий, не должны в своей деятельности зависеть от каких-либо иных государственных органов, то большинство из этих органов относятся к исполнительной ветви власти и, в соответствии с ее иерархическим строением, подчиняются вышестоящим органам, а значит, в полной мере независимостью обладать не могут.
7. Обязательность заключения субъектами естественных монополий договоров с потребителями на оказание услуг, в отношении которых применяется регулирование.
Единственным условием этой обязанности является наличие технической возможности, определенной в соответствии с законодательством государств-членов. Аналогом этого принципа является норма, закрепленная в ч. 1 ст. 8 Закона «О естественных монополиях»: «Субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары».
Согласно рассматриваемому Протоколу, исключения из этого правила могут быть предусмотрены положениями разделов XX и XXI Договора о Евразийском экономическом союзе. Данные разделы посвящены соответственно энергетике и транспорту. Так, в соответствии со ст. 82 Договора беспрепятственный доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики обеспечивается лишь при условии приоритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей в электрической энергии (мощности) государств-членов.
8. Обеспечение соблюдения субъектами естественных монополий правил доступа к услугам субъектов естественных монополий.
Данный принцип выглядит как нормативное излишество, поскольку сам по себе факт наличия правил доступа, утвержденных в установленном порядке и обладающих юридической силой,
EURASIAN
указывает на необходимость их соблюдения и не нуждается в специальном закреплении, тем более на уровне международно-правового принципа.
9. Направленность регулирования на конкретный субъект естественной монополии.
Этот принцип также заслуживает нареканий с точки зрения юридической техники. Его буквальное толкование означало бы, что допускается только индивидуальное регулирование в сфере естественных монополий, а нормативный способ регулирования, при котором вводятся общие правила, исключается. Однако это противоречило бы как логике, так и практике регулирования.
10. Обеспечение соответствия устанавливаемых тарифов (цен) качеству услуг в сферах естественных монополий, на которые распространяется регулирование.
Поскольку критерии соответствия цены и качества явно носят оценочный характер, в данном случае мы опять сталкиваемся с тем, что принципы правового регулирования поощряют усмотрение правоприменителя. Поскольку требование о повышении качества не относится к методам регулирования естественных монополий, по существу, данный принцип означает полномочие регулирующих контрольных органов по повышению или снижению цен на товары и услуги, производимые субъектами естественных монополий, в зависимости от их качества, исходя из произвольных оснований.
11. Защита интересов потребителей, в том числе от различных нарушений субъектами естественных монополий, связанных с применением тарифов (цен) на регулируемые услуги.
По сравнению с ранее рассмотренным принципом баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий данное положение обладает лишь относительной нормативной новизной: из него можно сделать вывод, что потребитель может потребовать защиты своих интересов не только от нарушения, причиняемого противоправными деяниями субъектов естественных монополий, но и от их правомерных действий. Иначе говоря, этот принцип может быть основанием для обращения потребителей с требованиями снизить тарифы и цены на товары и услуги даже в том случае, если они установлены законно.
12. Создание экономических условий, при которых субъектам естественных монополий выгодно сокращать издержки, внедрять новые технологии, повышать эффективность использования инвестиций.
- ADVOCACY
Данный принцип по своей редакции скорее напоминает правовую декларацию, поскольку из него нельзя сделать каких-либо выводов о правах или обязанностях, полномочиях или ответственности конкретных субъектов правоотношений.
Таким образом, анализ принципов регулирования естественных монополий, закрепленных в учредительном документе Евразийского экономического союза, позволяет сделать следующий вывод. Несмотря на отдельные недоработки, как технико-юридические (элементы правовой неопределенности при использовании оценочных понятий «надлежащий уровень», «эффективное функционирование», «соответствие цен качеству», «создание условий» и т. п., а также проявления нормативной избыточности), так и концептуальные (несогласованность таких требований, как эффективное развитие естественных монополий, с одной стороны, и их переход в конкурентное состояние - с другой), Протокол № 20 в части принципов регулирования обладает существенной новизной по сравнению с крайне слабым, фрагментарным регулированием естественных монополий в российском национальном законодательстве и, в частности, вводит важные дополнительные гарантии защиты интересов потребителей и их баланса с интересами субъектов естественных монополий.
Пристатейный библиографический список
1. Буторина О.В., Захаров А.В. О научной основе Евразийского экономического союза // Евразийская экономическая интеграция. 2015. № 2. С. 52-68.
2. Скуратов Ю.И. Некоторые проблемы евразийской интеграции на постсоветском пространстве (теоретические основы и современная практика) // Евразийство и мир. 2014. Т. 1. № 4. С. 4-20.
3. Шляхтин И.С. Гармонизация потребительского права как фактор формирования единого рынка: опыт Европейского Союза // Евразийский юридический журнал. 2015. № 10. С. 58-61.
References (transliterated)
1. Butorina O.V., Zaharov A.V. O nauchnoj osnove Evrazijskogo jekonomicheskogo sojuza // Evrazijskaja jekonomicheskaja integracija. 2015. № 2. S. 52-68.
2. Skuratov Ju.I. Nekotorye problemy evrazijskoj integracii na postsovetskom prostranstve (teoreticheskie osnovy i sovremennaja praktika) // Evrazijstvo i mir. 2014. T. 1. № 4. S. 4-20.
3. Shljahtin I.S. Garmonizacija potrebitel'skogo prava kak faktor formirovanija edinogo rynka: opyt Evropejsk-ogo Sojuza // Evrazijskij juridicheskij zhurnal. 2015. № 10. S. 58-61.
> 1(20)2016 <
