CC BY
466
Бюджетная политика
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
Одним из направлений реформирования российской государственности последнего десятилетия является создание эффективно действующей системы местного самоуправления. Это предполагает формирование теоретических концепций о природе, сущности и особенностях современной модели местного самоуправления и развитие, совершенствование финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что за годы экономических реформ в нашей стране было принято много законов и других нормативных документов по налоговым и бюджетным вопросам, провозглашавших финансовую самостоятельность местных бюджетов, обеспечить эту самостоятельность не удалось. Процесс создания современной финансовой системы местного самоуправления достаточно сложен и противоречив. В связи с этим целесообразно рассмотреть принципы организации муниципальных финансов в России.
Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью
обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.
Принимая во внимание актуальность дальнейшего развития и совершенствования финансовой системы органов местного самоуправления, рассмотрим принципы организации муниципальных финансов в РФ.
Муниципальные финансы представляют собой законодательно регулируемую систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода, ее перераспределения и соответствующего использования с учетом функций и полномочий, возложенных на муниципальные органы самоуправления и (или) делегированных им вышестоящим уровнем бюджетной системы РФ.
Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагают органы местного самоуправления для решения задач, возложенных на них государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:
— государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством РФ;
— собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.), местных налогов;
— заемных средств или муниципального кредита.
Структура этих источников определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы порождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.
В экономической литературе муниципальные финансы рассматриваются в узком и широком экономическом содержании. В узком содержании муниципальные финансы — это средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды1, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. Однако в силу изменения бюджетно-финансового законодательства, которое произошло в ходе реализации целого ряда реформ (бюджетной, налоговой, административной, местного самоуправления и т. д.), под муниципальными финансами в узком значении понимается формирование и использование денежных доходов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления и необходимых для реализации их функций2. Фактически такая постановка вопроса сводит элементы муниципальных финансов к содержанию местного бюджета. Это, прежде всего, обусловлено тем, что включение других элементов (кроме местного бюджета) в узкую трактовку муниципальных финансов не представляется целесообразным, так как данные элементы либо отсутствуют в законодательстве (местные внебюджетные фонды, валютные местные фонды), либо являются составными частями местного бюджета (муниципальный кредит), либо не относятся к
1 Действующее бюджетное законодательство РФ исключает возможность формирования муниципальных внебюджетных фондов. Так, ст. 14 Бюджетного кодекса РФ устанавливает запрет на использование органами местного самоуправления иных, кроме местного бюджета, форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств.
2 Государственные и муниципальные финансы: учеб. / под ред. проф. С. И. Лушина, проф. В. А. Слепова. М.: Экономиста, 2006. С. 513.
публичным (общественным) финансам (финансы юридических лиц).
В широком смысле в систему муниципальных финансов включаются все местные финансы, в том числе и финансы самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования: финансы муниципальных унитарных предприятий, финансы предприятий и организаций других форм собственности, а также населения, направляемые на развитие территории муниципального образования.
Данный подход вполне правомерен, так как на территории муниципального образования функционируют финансовые подсистемы федеральных и региональных органов власти, коммерческие предприятия различных форм собственности, некоммерческие организации, домашние хозяйства. Именно с этих позиций муниципальные финансы рассматриваются при сводном финансовом планировании, разработке среднесрочного финансового плана, формировании финансовой политики, анализе финансовых рынков, налогового потенциала, инвестиционной привлекательности отдельных территорий.
Отметим, что в данном контексте системообразующим элементом муниципальных финансов, основой финансовой базы муниципалитетов также является местный бюджет, в котором аккумулируются местные финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения, муниципального развития.
При этом финансы хозяйствующих субъектов являются ведущим звеном в финансовой системе, так как именно на этом уровне формируются источники финансовых ресурсов. Товаропроизводители и продавцы свободны в своих решениях и ориентируются лишь на рыночные регуляторы (цены, налоги, процентные ставки, курсы валют, дивиденды и др.), имеют возможность решать вопросы своего развития и создания фондов денежных средств. Доверие экономических субъектов рынка к органам власти является неотъемлемой частью существования рыночной экономики. Финансы хозяйствующего субъекта служат индикатором его конкурентоспособности, показателем эффективности деятельности в рыночной экономике.
Муниципальные финансовые ресурсы являются источником роста экономического потенциала территории, формирования предпосылок повышения уровня благосостояния, обеспечения населения всеми видами материальных и социальных благ, т. е. расширенного воспроизводства муниципальной экономики. Муниципальные финансы наряду с
объектами муниципальной собственности, государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования.
Правовую основу местных финансов составляют нормативно правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип организации местного самоуправления — соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления—юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества. Федеральное законодательство решает вопросы финансового обеспечения местного самоуправления, имеющие для него общее значение на всей территории РФ. Эти нормы, основанные на конституционных положениях, закрепляют муниципальную собственность, ее материально-финансовое содержание, право муниципальной собственности и ее субъектов, важнейшие положения бюджетно-налогового характера, правового статуса различных внебюджетных фондов и т. д.
Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий. Право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике.
Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.
Однако на практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Перед органами государственной власти и органами местного самоуправления встали следующие ключевые проблемы:
— определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования;
— разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы;
— обеспечение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов;
— реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.
Как и в других странах, российская финансовобюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако в связи с изменениями, которые произошли за годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов РФ муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов РФ муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы власти. В 1994—2002 гг. общее число муниципальных образований в России сократилось с 25 до 12,6 тыс. 3.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена единообразная территориальная структура муниципального управления на всей территории страны4. В качестве базовой установлена двухуровневая модель муниципальных образований: поселение — муниципальный район. Кроме того, на базе городских поселений возможно формирование городских округов, которые представляют собой одноуровневую модель муниципального образования, объединяющую функции и поселения, и муниципального района.
Следует отметить, что размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем деятельность органов местного самоуправления в большей мере может соответствовать волеизъявлению граждан. Но малые размеры муниципального образования, как правило, означают и более низкий финансово-экономический потенциал. С другой сто-
3 Игонина Л. Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С. 15.
4 По состоянию на 01.03.2009 на территории РФ образовано 24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1 809 муниципальных районов, 1 746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований. См. http://www. economy. gov. ru.
роны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.
В мировой практике считается, что управление муниципальным образованием с численностыо населения до 5 тыс. человек сопряжено с трудностями экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности5.
Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления повлекло за собой рост управленческих расходов, усиление дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.
Вместе с тем признавая недостатки двухуровневой системы, основная масса специалистов6 утверждает, что преимущества этой системы перевешивают ее недостатки. Кроме того, по мнению некоторых специалистов, эта модель отвечает в первую очередь следующим характерным для России условиям:
— большие территории расселения;
— низкая плотность населения;
— значительная степень концентрации экономики и социальной сферы в отдельных «точках» (поселениях);
— недостаточность, слабость коммуникаций (дороги, связь и др.).
Словом, в подобной ситуации двухуровневая модель позволяет обеспечить, с одной стороны, приближение власти к населению, а с другой — необходимую концентрацию ресурсов. Такое сочетание создает условия для передачи на местный уровень достаточно существенного набора функций, повышает его общественную значимость.
Вынужденное укрупнение муниципальных образований в принципе находится в русле муниципальных реформ, осуществленных, в том числе, и за рубежом. В странах Западной Европы, затронутых этими реформами, менее 5 % муниципальных образований имеют численность менее 1 000 человек. В то же время конкретизация общей картины пока-
5 Игонина Л. Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С. 16.
6 Проблемы реформы местного самоуправления: струк-
турные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005. С. 26.
зывает разнообразие подходов к минимальной численности населения в муниципальном образовании и значимости мелких муниципалитетов в системе муниципального управления7.
При этом считается, что более мелкий размер муниципалитетов характерен для стран, где в большей мере доминируют ценности местной демократии и самоуправления, тогда как более крупные муниципалитеты ассоциируются с большей ориентацией на эффективность предоставления муниципальных услуг. Опыт западных стран показывает, что территориально-организационная фрагментация муниципальных образований вызывает достаточно много проблем с точки зрения возможности осуществлять эффективное управление и предоставление муниципальных услуг на основе устойчивой, достаточной для решения этих задач финансовой базы.
Особую проблему составляет распределение функций в двухуровневой модели. Международная практика знает два принципиально разных подхода к решению данной проблемы. В соответствии с одним из этих подходов устанавливается жесткое разделение функций между двумя уровнями муниципального управления. При этом критерии распределения являются в первую очередь технократическими, направленными на максимальное достижение экономии на масштабе и нейтрализацию эффектов перелива. В результате верхний уровень наделяется достаточно большим набором полномочий, который является сопоставимым или даже превосходит по объему круг вопросов, решаемых на базовом уровне. За базовым (поселенческим) уровнем в этом случае остается лишь ограниченный объем полномочий: местные дороги и мосты, уличное освещение, парки и места отдыха, библиотеки, а также благоустройство, противопожарная безопасность и планирование землепользования. Все социальные функции, а также организация предоставления коммунальных услуг сконцентрированы на верхнем уровне муниципального управления.
Другой, более мягкий подход предполагает сосредоточение основных функций и полномочий на нижнем, базовом уровне местного самоуправления. Такая модель реализуется, например, в некоторых посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы, где верхний уровень (там, где он существует) традиционно является весьма
7 В Италии доля муниципальных образований с численностью населения менее 1 000 чел. составляет 24 %, в Испании — 61 %, во Франции — 77 %.
слабым. Даже если базовый (поселенческий) муниципальный уровень достаточно детализирован (как это сложилось, например, в Венгрии), он все равно отвечает за решение подавляющего большинства вопросов местного значения.
Передача основных полномочий на низовой, базовый уровень логически связана с совершенно другим пониманием роли и места верхнего (районного) уровня муниципального управления. Этот уровень рассматривается в первую очередь как институт, способствующий координации и кооперации деятельности муниципалитетов базового уровня, а также как форум, в рамках которого эти муниципалитеты могут рассматривать и решать общие вопросы. В результате изначально установленная компетенция верхнего уровня достаточно ограниченна. В основном муниципалитеты сами решают, какие полномочия и в каком объеме они готовы ему передавать.
В российском законодательстве нашел отражение первый, более жесткий подход к формированию двухуровневой модели. В его рамках районный уровень изначально наделяется широкими полномочиями, не ограничивающимися решением вопросов местного значения в рамках межселенных территорий, но включающими также такие важнейшие сферы местной компетенции, как организация охраны общественного порядка, предоставление услуг образования и здравоохранения (в той мере, в какой эти функции вообще закреплены за местным уровнем). Однако при распределении полномочий между двумя уровнями технократические критерии были соблюдены не полностью. Так, вопросы тепло-и водоснабжения, в рамках которых существует значительный потенциал экономии на масштабе, отданы на поселенческий уровень. В то же время проблема, связанная с мусором и бытовыми отходами, решена, по мнению автора, более грамотно: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора входит в компетенцию поселений, а организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (где действительно существенна роль экономии на масштабе) передана на районный уровень.
В целом подход к распределению функций между двумя уровнями муниципального управления достаточно близок к некоторым моделям, используемым в Европе, в частности в Германии. Однако в российском законодательстве не используется такое преимущество немецкого опыта, как разделение функций на каждом из уровней на обязательные и добровольные, что повышает гибкость функциони-
рования муниципалитетов. В то же время в российском законодательстве предусмотрена возможность передачи функций от районов к поселениям и, наоборот, на договорной основе, что увеличивает адаптационный потенциал предлагаемой системы, но в то же время повышает риски потери самостоятельности базовым (поселенческим) уровнем местного самоуправления.
По мнению автора, упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов.
По данным Минфина России, которые приведены в таблице, количество передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным. Так, более 15 полномочий передано 4 субъектами РФ в 2009 г. и 6 субъектами РФ в 2010 г. В Забайкальском крае и Ярославской области за рассматриваемые годы количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 15.
В 2010 г. 36 субъектов РФ увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий и 13 субъектов РФ сократили. По сравнению с 2009 г. в 2010 г. рост количества передаваемых государственных полномочий отмечался в Вологодской области — с 8 до 26, в Республике Дагестан — с 9 до 18, в Карачаево-Черкесской Республике — с 4 до 10 и Магаданской области — с 7 до 24. Снижение произошло в Московской области — с 10 до 4, в Калининградской области — с 11 до 5, в Республике Адыгея — с 6 до 3, в Самарской области — с 18 до 8, в Курганской области — с 18 до 13.
В структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, уменьшилась с 40,9 % в 2009 г. до 40,7 % в 2010 г. При этом их общий объем в 2010 г. увеличился по отношению к 2009 г. на 7,6 % и составил 627,2 млрд руб. 8.
Как показала практика, в результате проводимых реформ регионы и муниципальные образова-
8 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.01.2011 (период мониторинга — 2010 г.). См. http://www. тшйп. ги.
Перечень отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых на муниципальный уровень,
и их динамика в 2009—2010 гг.
Наименование полномочия субъекта РФ Всего по субъектам РФ
2009 г. 2010 г.
Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий 70 69
Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей 67 19
Организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству 67 75
Формирование и содержание архивных фондов 35 39
Поддержка сельскохозяйственного производства 29 32
Организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан 22 23
Предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ 1 66
Осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством РФ о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости 4 62
Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» 3 20
Участие в урегулировании коллективных трудовых споров 5 19
Осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом 17
Осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники 2 14
Источник: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ. См. http://www. тіпйп. ги.
ния в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости от федерального бюджета. Иначе говоря, произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения регулирующих налогов.
Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы местного самоуправления.
В экономической литературе высказываются различные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном
уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета.
Суть другого предложения состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования меж-бюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия взглядов,
практически все исследователи связывают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.
В настоящее время формирование доходов местных бюджетов осуществляется путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам, установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого субъекта РФ устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год и (или) иным законом субъекта РФ на ограниченный срок действия.
Безусловно, предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект РФ не может ежегодно изменять установленные нормативы, представляется конструктивным. Это позволяет муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, разрабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что способствует стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений бюджетного законодательства, касающихся формирования доходных источников местного бюджета, является, по мнению автора, спорным.
Так, вряд ли можно согласиться с трактовкой собственных доходов местного бюджета, в соответствии с которой они охватывают все доходы муниципалитета, включая закрепленные и регулирующие источники, а также безвозмездные поступления (за исключением субвенций) — ст. 47 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). Термин «регулирующие налоги» в БК РФ не употребляется, хотя очевидно, что под этими налогами имеются в виду дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.
Классификация доходов на законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечествен-
ной и зарубежной финансовой практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в Европейской хартии местного самоуправления выделены9 понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в ст. 47 БК РФ, не позволяет провести такой анализ и искусственно снимает проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления.
По мнению автора, собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы. Включение финансовой помощи в собственные доходы бюджетов затушевывает остроту проблемы низкой самостоятельности местных бюджетов. Более того, сам факт получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета исключает самостоятельность бюджета, так как бюджетный процесс бюджета—получателя финансовой помощи автоматически подпадает под регламентацию и контроль вышестоящего органа власти.
Кроме того, при отнесении доходов к собственным, закрепленным или регулирующим важное значение приобретает вопрос о правовом режиме регулирования отдельных видов налогов и доходов. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам. В настоящее время самостоятельность муниципального уровня бюджетной системы РФ
^ Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления.
сводится к обоснованию бюджетных прав, но при этом не оценивается способность территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала.
При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что нужно изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.
В наилучшей степени это достигается, по мнению автора, при применении местных налогов, зачисляемых в местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении состава местных налогов следует в большей степени ориентироваться на имущественные налоги, являющиеся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог — один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, и позволяет избежать перекосов в бюджетной обеспеченности территорий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких неравнозначных налогов, как например, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.
Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских
муниципальных образований величины налоговых поступлений по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Межмуниципальные различия налоговых поступлений обусловлены следующими факторами:
— особенностями налогового законодательства в области установления местных налогов и сборов;
— диспропорциями в экономическом развитии муниципальных образований;
— неоднородностью налоговой базы;
— различиями в налоговых усилиях властей и др.
В данных условиях закрепление собственных налоговых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решает проблему выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с высокой и низкой налоговой базой.
По мнению автора, в современных условиях наиболее сложной, но необходимой является задача совершенствования межбюджетных отношений в плане активизации региональной экономической политики, обеспечивающей рост экономического потенциала территорий и расширение их налогооблагаемой базы. Ее реализация позволит более успешно решить проблему сокращения различий в уровнях социальной обеспеченности населения, а главное — создать финансовую базу территориального развития и снизить налоговую нагрузку на реальный сектор экономики.
Определение основных направлений совершенствования межбюджетных отношений в реализации региональной экономической политики связано с изменениями в средне- и долгосрочной перспективе бюджетной и налоговой политики с решением задач по приоритетному развитию ряда территорий, с формированием действенных механизмов по расширению и реализации их экономического потенциала и рядом других положений.
В области бюджетной политики следует выделить следующие направления:
— установление оптимальных соотношений в распределении финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ с выделением бюджетов муниципальных образований на основе закрепления доходных и разграничения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочную перспективу;
— укрепление и увеличение доходной части бюджетов на всех уровнях бюджетной системы за счет расширения налогооблагаемой базы на основе повышения экономического потенциала территорий, роста доходов от внешнеэкономической деятельности и других источников;
— выработка основных принципов в определении бюджетных расходов с учетом выполняемых органами управления функций, более полного обеспечения доступности для всех граждан базовых социальных услуг, оптимизации структуры бюджетных расходов в соответствии с критериями их эффективности.
Объективная оценка бюджетных взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований, анализ тенденций их развития являются важной составляющей в обосновании и реализации основных направлений укрепления межбюджетных отношений и экономической независимости региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Государственные и муниципальные финансы: учеб. / под ред. проф. С. И. Лушина, проф. В. А. Сле-пова. М.: Экономистъ, 2006.
3. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36.
4. Игонина Л. Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8.
5. Мониторинг местных бюджетов РФ. URL: http://www. minfin. ru.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
7. Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Минрегион России. URL: http://www. economy. gov. ru.
8. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005.
