CC BY
35
Хабибуллина Гульнара Рушановна ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО ...
УДК 342
ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ
(УСТАВНЫХ) СУДОВ
© 2016
Хабибуллина Гульнара Рушановна, кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционного и административного права» Казанский (Приволжский) федеральный университет, Казань (Россия)
Аннотация. В статье анализируются существующие в юридической науке и практике, в том числе, органов конституционного правосудия, подходы к определению системы принципов правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Ключевые слова: принципы права; органы местного самоуправления; государственные полномочия; конституционные и уставные суды.
PRINCIPLES OF INVESTMENT OF LOCAL GOVERNMENTS WITH THE STATE POWERS AND PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL (AUTHORIZED) COURTS
© 2016
Khabibulina Gulnara Rushanovna, candidate of law science, associate professor of «The constitutional and administrative law» Kazan (Volga) Federal University, Kazan (Russia) Abstract. This article analyzes the existing in legal science and practice, including the bodies of constitutional justice, approaches to the definition of the principles of the legal Institute of investment of local governments separate state powers. Keywords: principles of law; local authorities; state power; constitutional courts.
В юридической науке определение принципов института наделения органов местного самоуправления зависит от преобладания отраслевого либо межотраслевого подхода к специфике регулирования соответствующих общественных отношений.
Так, отнесение данного образования правовых норм к институтам муниципального права [1] позволяет сформировать представление о внутриотраслевых принципах, среди которых называют: социально-экономическую обоснованность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исключительно в форме закона; допустимость наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления всех муниципальных образований, определенной категории или группы муниципальных образований, а также отдельного муниципального образования; принцип материально-финансового обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий; обязательность исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в установленном законом порядке; самостоятельность органов местного самоуправления в выборе форм, средств и методов осуществления отдельных государственных полномочий; их подконтрольность при реализации [2].
Квалификация норм института наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в качестве муниципально-правовых требует обоснования общеотраслевых принципов муниципального права, определяющих правовое регулирование общественных отношений в данной сфере. Однако, отнесение института наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями к отрасли муниципального права - это не единственно возможный способ установления их правовой принадлежности, поскольку специфика субъектного состава правоотношений по наделению государственными полномочиями, где одной из сторон является орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также учреждение данного института на основе норм Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации позволяет рассматривать его в качестве внутриотраслевого образования другой отрасли права -конституционного права.
К числу конституционных принципов предлагается относить: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исклю-Балтийский гуманитарный журнал. 2016. Т. 5. № 1(14)
чительно законом; обязанность органов местного самоуправления исполнять отдельные государственные полномочия, которыми они наделяются в порядке, установленном законом; недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи материальных и финансовых средств, необходимых им для их осуществления; недопустимость наделения органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и полномочиями лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, отнесенными к их исключительному ведению Конституцией Российской Федерации, а также полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочиями лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, отнесенными к их исключительному ведению конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации; недопустимость наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации; недопустимость наделения органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и органов прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации[3]; допустимость наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов законами субъектов Российской Федерации, но при условии, если это не противоречит федеральным законам; по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий право федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением [4] и т.д.
Итак, общими принципами института наделения органов местного самоуправления, выступающим в качестве межинституционного образования конституционного и муниципального отраслей права, выступают: наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями в форме закона, их бессрочный или, наоборот, срочный характер, обязанность
Хабибуллина Гульнара Рушановна юридические
ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО ... науки
органов местного самоуправления исполнять государственные полномочия, которыми они наделяются в установленном законом порядке, государственный контроль за порядком их реализации, социально-экономическая обоснованность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, их материально-финансовая обеспеченность.
Существенную роль в выявлении межинституциональных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями играет их доктринальная классификация.
Так, М.С. Чакалова разделяет принципы наделения органов местного самоуправления на следующие группы:
1) принципы, устанавливающие ограниченный характер наделения, в том числе предоставление преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий и невозможность делегирования полномочий органов государственной власти, составляющих исключительную компетенцию;
2) принципы, гарантирующие законность делегирования, включая осуществление делегирования посредством закона, право органов государственной власти предоставлять только принадлежащие им полномочия, запрет нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, а также права и законные интересы других муниципальных образований, обязательность их исполнения, гласность, соблюдение прав и законных интересов граждан;
3) принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения, а именно, приоритетность интересов населения, дополнительность осуществления государственных полномочий, свободная адаптация государственных полномочий, постепенность их передачи;
4) принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе учет мнения органов местного самоуправления, сочетание и согласование государственных и местных интересов, самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, содействие органов государственной власти органам местного самоуправления, подконтрольность осуществления государственных полномочий, взаимная ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти, их субсидиарная ответственность перед населением;
5) принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования государственных полномочий, как-то, социально-экономическая обоснованность, субсидиар-ность, учет возможностей муниципальных образований, обеспеченность ресурсами [5].
Предложенная классификация принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяет не только их обоснованно систематизировать, но и установить межинституционные связи данного института в системе отраслей публичного права.
К примеру, принципы, устанавливающие характер наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, являются общими для конституционного, административного и муниципального отраслей права; принципы, регулирующие отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями, выступают смежными для конституционного, административного, муниципального и финансового отраслей права; принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования государственными полномочиями, как например, субсиди-арнсть и участие граждан в управлении делами государства являются общими для международного, конституционного, административного и муниципального права. 216
Существенный вклад в институционализацию принципов института наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями вносит и региональное законотворчество.
Если в действующих законах субъектов Российской Федерации принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями «растворяются» в их содержании, то в прежних - они закреплялись в специальных нормах.
Так, в Законе Вологодской области от 21 июля 1997 года №178-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [6], утратившим силу на основании Закона Вологодской области от 20 ноября 2004 года №1077-ОЗ, закреплялись следующие принципы делегирования государственных полномочий: законность, социально-экономическая обоснованность делегирования государственных полномочий, дополнительность, материально финансовая обеспеченность делегированных полномочий, подконтрольность их осуществления, ответственность должность лиц и органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий, ответственность органов государственной власти за их несвоевременное финансирование.
В Законе Красноярского края от 8 февраля 2001 года № 13-1136 «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Красноярского края» [7], утратившим силу на основании Закона Красноярского края от 29 ноября 2005 года №16-4073, предусматривались такие принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями как: приоритетность интересов населения; учет исторических и местных традиций; учет мнения органов местного самоуправления; экономическая целесообразность; материально-финансовая обеспеченность передаваемых полномочий; подконтрольность переданных полномочий краевым органам государственной власти.
Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 года №59-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями»[8], также утратившим силу в связи с принятием Закона Свердловской области от 31 мая 2004 года №8-ОЗ «О признании утратившим силу Областного закона «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями», признавал основными принципами наделения государственными полномочиями: законность; передачу органам местного самоуправления государственных полномочий и их эффективную реализацию без ущерба для решения вопросов местного значения; создание гражданам возможности для участия в государственном управлении; сочетание областных и местных интересов; содействие органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в реализации переданных им государственных полномочий.
В действующем Законе Республики Ингушетия от 30 сентября 2009 года №40-РЗ «О наделении органов местного самоуправления Республики Ингушетия отдельными государственными полномочиями Республики Ингушетия» [9] провозглашаются следующие принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Ингушетия: законность, целесообразность, социально-экономическая обоснованность передачи полномочий, взаимная ответственность, подконтрольность.
Иное представление о системе принципов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями формирует право-Балтийский гуманитарный журнал. 2016. Т. 5. № 1(14)
Хабибуллина Гульнара Рушановна ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО ...
применительная практика.
Так, конституционные и уставные суды, обеспечивая конституционность норм регионального законодательства о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, обращаются в ходе разбирательства к общим и межотраслевым принципам права, закрепленным в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
В частности, в Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 20 мая 2011 года[10], конституционность положения, согласно которому лица из числа детей-сирот, не имеющих закрепленного жилого помещения, учитываются для последующего получения жилья в органах местного самоуправления по месту выявления первичного учета на территории Республики Коми или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя), рассматривалась в контексте общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципов права.
Конституционный Суд Республики Коми, учитывая социальную и жилищно-правовую направленность оспариваемый нормы, констатировал ее неопределенность, поскольку посчитал, что под местом выявления и первичного учета можно понимать также место жительства гражданина в момент обретения им статуса лица, оставшегося без попечения родителей, и место жительства в момент обозначения своих претензий на получение жилья. Как известно, несоблюдение требований определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы одновременно свидетельствует о нарушении конституционных принципов равенства и справедливости, из которых они вытекают.
Среди межотраслевых принципов права, регулирующих разрешение органами государственной власти и органами местного самоуправления вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Конституционный Суд Республики Коми выявил по существу принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, принцип власти и подчинения (согласно правовой позиции Суда Федеральный закон от 21 декабря 1996 г №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» императивно возложил на органы власти обязанность обеспечения жильем таких лиц, не имеющих закрепленного жилого помещения по месту их жительства), а также принцип единообразного регулирования отношений, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 11 июля 2011 года [11] проверка конституционности установленного законоположения осуществлялась: во-первых, в контексте общеправовых принципов признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от их места жительства, происхождения, имущественного положения и других обстоятельств; во-вторых, межотраслевых принципов социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, направленного на сохранение разумной стабильности правового регулирования; в-третьих, внутриотраслевых принципов института наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые Конституционный Суд Республики Коми обозначил в качестве прописанных в рассматриваемом Законе принципов деятельности органов государственной власти Республики Коми в вопросах передачи своих полномочий по социальной поддержке населения органам местного самоуправления и сохранения при этом уже достиг-
нутого уровня социальной защищенности гражданам, в том числе и в области жилищных отношений.
Итак, исследование принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в единстве теории и практики (правотворческой, правоприменительной) позволяет рассматривать данное правовое образование в качестве межинституционного (комплексного).
В системе принципов института наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями следует выделять: а) принципы международного права; б) общие принципы права (правовая определенность, законность, гласность, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, равенство и справедливость); в) межотраслевые принципы права (принцип социального государства, направленный на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства); г) межинституциональные принципы конституционного, муниципального, административного и финансового отраслей права, общие для института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; д) общеотраслевые принципы конституционного, муниципального, административного и финансового отраслей права; е) внутриотраслевые принципы конституционного, муниципального, административного и финансового отраслей права, не вошедшие в группу межинституциональных принципов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: автореф. дис..док.юрид.наук. Омск, 2008. С.7.
2. Канавина О.С. Принцип материально-финансовой обеспеченности осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправ-ления//Конституционное и муниципальное прав. 2008. №21. С. 32.
3. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 октября 1999 года №4457-П ГД «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» (См.:URL.http:// www.bestpravo.ru/rossiys-koje/bh-pravila/b2w.htm).
4. Миннегулов И.Х. Конституция Российской Федерации и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полно-мочиями//Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №8. С.23-26.
5. Чакалова М.С. Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями//Право и политика. 2005. №4 (112) С. 763-764.
6. «Красный Север», №159-160, 12.08.1997 .
7. Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. URL.http: //www.docs.cntd.ru/ document/1985003238.
8. Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. URL.http://www.docs.c ntd.ru/ document/801100346.
9. Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. и^^Ар: //www.docs.cntd.ru/ document/801100346.
10. Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 20 мая 2011 года по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года №139-РЗ, «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке представления
Хабибуллина Гульнара Рушановна
ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО .
им жилых помещений по договорам социального найма» по жалобам граждан Купцовой Олеси Олеговны и Шебыревой Татьяны Вячеславовны// «Республика», 31.05.2011, № 109 (4506).
11. Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 11 июля 2011 года по делу о проверке конституционности части 1 статьи 9 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года в редакции Закона Республики Коми от 29 апреля 2011 года №32-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма» по запросу исполняющего обязанности прокурора Республики Коми// «Республика», 28.07.2011, № 141-142 (4538-4539).
