CC BY
245
ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА: УРОКИ ДЛЯ РАЗВИВАЮЩИХСЯ ГОСУДАРСТВ
М.Н. Копылоэ
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6,117198, Москва, Россия
В статье доказывается существование системы отраслевых принципов международного экологического права и анализируется их содержание с позиций интересов развивающихся стран.
Проблема выделения, определения содержания, квалификации и систематизации базовых начал, именуемых в теории права принципами, относится к числу наиболее сложных как в любой отрасли международного права, так и в международном праве в целом. Различные правовые школы, в том числе и отечественные, дают многочисленные примеры расхождения во взглядах юристов-международников на ее количественные и качественные параметры. Между тем, наличие специальных принципов права, наряду со специфическом кругом общественных отношений и его достаточно крупной общественной значимостью, специфическими нормами, регулирующими эти отношения, достаточно обширным объемом нормативно-правого материала и заинтересованностью общества в выделении новой отрасли права, почти по единодушному признанию1, является условием или критерием, необходимым для признания системы правовых норм в качестве отрасли права.
К сожалению, это недостаток может быть в полной мере отнесен и к международному •экологическому праву, где, несмотря на внешнюю солидарность, его разработчики, как правило, ограничиваются либо перечислением основных принципов общего международного права, либо адаптацией последних к нуждам международного природоохранения. Трудно не согласится с высказыванием А.В. Кукушкиной о том, что “Каждое государство, осуществляя право на проведение в отношении национальной системы, окружающей среды необходимой ему политики, должно соблюдать при этом общепризнанные принципы и нормы современного международного права. С обострением проблемы переноса загрязнения за пределы территории одного государства на большие расстояния (трансграничное загрязнение) важное значение приобретает соблюдение таких фундаментальных принципов, как уважение государственного суверенитета, суверенное равенство государств, территориальная неприкосновенность и целостность, сотрудничество, мирное разрешение международных споров, международно-правовая ответственность. Из них исходят все договоры по защите окружающей среды”2. Универсальный характер перечисленных в преведенной цитате принципов вытекает из их императивности. Однако на роль отраслевых, «специальных» принципов международного экологического права они вряд ли могут претендовать.
В этой связи, процитированноая выше часть Главы XXIV учебника “Международное право” (и её параграфа 3 “Принципы международного права окружающей среды”) чисто методологически , на наш взгляд, представляет собой демонстрацию (скорее, даже, обычное перечисление) того, какие общепризнанные принципы международного права действуют в данной конкретной сфере международных отношений, и не более того. То есть, это не “основные принципы” и вообще не принципы собственно международного экологического права в строгом смысле этого термина3.
Отраслевые принципы международного экологического права, как таковые, носят общий характер и не могут (в отличии от конкретных мер и норм по их реализации) отличаться от государства к государству ( или группы государств), от региона к региону.
1 С.М.: Лазарев М. И. Теоретические вопросы, современного международного морского права. М., 1983. С. 21; Шатров В.П. Международное экономическое право. М., 1990.
2 Кукушкина А.В. Международно-правовая охрана окружающей среды. - В кн.: Международное право/ Под ред. Колосова Ю.М. и Кузнецова В.И. М.: Междунар. отношения, 1998. С.581.
3 Подобные ^достатки присущи работам подавляющего большинства отечественных юристов, исследовавших проблематику международного экологического права через призму
его принципов (М.М. Бринчук, Е.А. Нестеренко, А.С. Тимошенко и др.).
Вместе с тем, существуют определенные (и очевидные) особенности действия принципов международного экологического права применительно к развивающимся государствам. Это как раз и составляет то особенное, что мы здесь называем “уроками для развивающихся государств”.
Еще 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей XXVII сессии приняла известную резолюцию “Экономическое развитие и охрана природы”, в которой отмечается, что охрана природы должна проводиться заблаговременно или во всяком случае одновременно с экономическим развитием на основе внутреннего законодательства государств мира и международного права.
Принято считать, что данная резолюция оказала решающее влияние на становлении концепции устойчивого развития в контексте противоречия между экологией и рыночной экономикой, необходимости международно-согласованного решения задач охраны окружающей среды и социально-экономического развития различных государств.
Такой оптимизм можно разделить именно в концептуальном плане и не более того, поскольку в практическом отношении ситуация в рассматриваемой области всё более ухудшается. Да и сама резолюция по сути своей ориентирует на полумеры. Во-первых, ее предмет ограничен природой, а не окружающей средой в целом. Во-вторых, факт постановки международного права на второе место после внутригосударственного не следует расценивать как вопрос юридической техники. Он дает дополнительные основания многим сторонникам полного и исключительного суверенитета государств в пределах своей территории и в данной проблематике исходить исключительно из национальных интересов, “вспоминая” иногда о международном праве. Это особенно характерно для развивающихся государств в которых доминирует “синдром” национальной гордости и независимости, по понятным причинам сохранившийся со времён борьбы за освобождение от колониальной зависимости, приобретающий в современных условиях нередко утрированное содержание.
Что касается собственно международного права, то, по нашему убеждению, определяющим событием для становления указанной концепции явилась Стокгольмская Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. Именно, под определяющим влиянием решений данной Конференции в течение последующих двадцати лет сложилась настоящая система универсальных и региональных международных конвенций, соглашений, договоров, протоколов и т.п., посвященных вопросам охраны окружающей природной среды, число которых сегодня перевалило за 1500, а двусторонних - за 3000.
Следует отмстить, что развивающиеся государства принимают в этом процессе довольно активное участие, но, в основном, как бы “за компанию”, формально, тщательно не взвешивая последствия принимаемых на себя важных обязательств, а зачастую попросту не выполняя их. Складывается впечатление, что в сочетании “охрана окружающей среды - право на развитие” практически все развивающиеся государства видят свой интерес лишь во второй его части - “право на развитие”, что явно односторонне и даже опасно.
В этом контексте не следует преувеличивать и тот факт, что в ст. 24 Африканской Хартии прав человека и народов 1981 года (вступила в силу в 1988 г.) впервые на региональном уровне было закреплено: “Все народы имеют право на общую удовлетворительную окружающую среду, благоприятную для их развития”. Акцент здесь с очевидность сделан.ла создание благоприятных условий именно для развития (в первую очередь промышленного). Иными словами, окружающая среда ставится на службу целям развития, и через эту призму предлагается подходить к задачам еб сохранения.
Согласитесь, это не одно и то же, что охрана окружающей среды как таковая. В последнем случае указанная формула должна была бы звучать примерно так: “Все народы имеют право на такое развитие, которое не создает угрозы удовлетворительному состоянию окружающей среды”.
В этом смысле следует критически оценивать высказывания некоторых авторов о том, что указанная норма Африканской хартии 1981 г. впоследствии была воспринята и в других региональных соглашениях, например, в Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды между государствами-участниками СНГ от 8 февраля 1992 года.
Такое утверждение нельзя признать корректным. В последнем документе признаётся, например, “право каждого человека на благоприятную для жизни природную среду и экологическую безопасность” (Преамбула). Нетрудно заметить кардинальное различие между
приведенными положениями Хартии, с одной стороны, и Соглашения - с другой. Причем, формула последнего, как нам представляется, является более точной.
В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась вторая Конференция ООН по окружающей среде и развитию, итоги работы которой получили неоднозначную оценку со стороны развивающихся государств, для которых особенно важно было выявление реальных финансовых и других материальных источников реализации декларируемых намерений в данной области. В то же время, бизнес, на который возлагают основные надежды в развивающихся государствах, на Конференции представлен не был. По этой причине в Рио параллельно был проведен общественный форум, который, впрочем, тоже нельзя считать эффективным, поскольку и здесь не были найдены должные решения для привлечения бизнеса к вопросам охраны окружающей среды.
В дальнейшем крупнейшим событием в сфере международного экологического права в целом, и в особенности для развивающихся государств, явилась разработка специалистами Комиссии по экологической политике, праву и управлению Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию. В этом объемном документе, состоящем из семидесяти двух статей, сформулированы основные принципы, обязанности государств по отношению к глобальной экологической системе, элементам природной среды и природным процессам, видам человеческой деятельности, влияющей на природную среду, и мерам регулирования антропогенных воздействий.
Важнейшим и наиболее трудным для понимания и реализации принципом, закрепленным в данном документе, является Первый - «.обеспечение конституционных “экологических” прав граждан», который, безусловно, не может иметь прямого действия и мыслим только в рамках системной взаимосвязи с соответствующими внутригосударственными нормами.
Основная трудность для понимания этого принципа заключается в том, что конституции многих развивающихся государств не содержат норм (или нормы), устанавливающих само право на благоприятную среду. Соответственно, упомянутые выше “экологические права граждан” приходится выводить (если этим вообще кто - либо занимается) из других конституционных норм. Но даже, если такие нормы удается обнаружить, они значительно различаются по своему конкретному содержанию от государства к государству. Поэтому принцип I нельзя толковать иным образом в отношении конкретного государства, кроме как: “что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав граждан, то и соблюдайте”. Если принять во внимание, что конституционные нормы (впрочем, как и любые другие нормы закона) для того и принимаются, чтобы их соблюдали, то неопределенность содержания данного принципа становится еще более очевидной.
Конечной целью усилий мирового сообщества и каждого отдельного государства является защита права человека на благоприятную природную среду и экологическую безопасность. Это является одним из неотъемлемых прав человека и народов. Именно таким образом следует трактовать ст. 3 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также ст. 25 данной Декларации, в соответствии с которой “каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и' необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи ..Л
Экологический аспект (точнее; сказать, экологический подтекст) подобного “жизненного уровня” в реальности имеет как бы самостоятельное бытие. Он может быть и неудовлетворительным и низким, и попросту угрожающим, при всем при том, что. сам указанный ‘'жизненный уровень” одновременно может быть и удовлетворительным и высоким, и попросту превосходным по всем остальным закрепленным в Декларации аспектам..
Очевидно, что, опираясь на это свое конституционное право, каждый индивид располагает возможностью добиваться именно “благоприятной окружающей среды” в том понимании элемента “благоприятная”, которое вытекает из норм национального права (в том числе - специальных законов).
В практическом отношений' в данном случае чрезвычайно важно выделение такого основополагающего направления международного сотрудничества в выполнении принципа I, как совершенствование международного экономического механизма природопользования и финансового обеспечения деятельности по охране окружающей природной среды.
Но эффективность самых отработанных международно-правовых норм в данной области упирается в два, пока что непреодолимых, препятствия. 1 .
Во-первых, ресурсы планеты как таковые не являются общим достоянием человечества. А после принятия Африканской хартии 1981 г. среди развивающихся государств (и не только) широкое хождение получил тезис о праве народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. Иными словами, сколько народов - столько и “свободных распоряжений”.
В экологической области такой свободы быть не должно, ибо в этих условиях вырабатывать указанный международный механизм невозможно. Остается рассчитывать на то, что непосредственная опасность всеобщей экологической катастрофы вынудит весь мир (в том числе те развивающиеся государства, которые наиболее упорны в отстаивании своего абсолютного суверенитета и независимости, в их одностороннем понимании) признать природные ресурсы общим достоянием человечества.
И второе: сама окружающая среда должна быть признана общим достоянием человечества.
Взаимосвязь 'этих двух вопросов очевидна. В существующих же условиях именно развивающиеся государства, во всяком случае - большинство из них, активно, даже в своем роде “агрессивно'’ отстаивают тезис о праве свободно распоряжаться своими национальными ресурсами.
Исторические антиколониапистские истоки такого крайнего подхода понятны и в определенной мере оправданы. Но в современном экологически взаимоувязанном мире говорить о свободе в данной области означает приближать всемирную и свою собственную катастрофу. Не может бьггь такой свободы ни у развивающихся, ни у любых других государств. Право распоряжаться - да! Но опять же - а той мере, в какой это не ухудшает экологическую обстановку до приемлемого уровня (стандарта) и, тем более, не создает угрозу экологической безопасности.
Хотя многие развивающиеся страны уже давно сталкиваются с эгоистической практикой развитых государствпо ввозу на их территорию «1рязных» технологлий, тем не менее, они не дают ей должного отпора. Казалось бы, “потерпевшие” развивающиеся государства должны были бы (хотя бы в последующем) обусловливать указанный ввоз обязанностью владельцев “грязных” технологий принять все необходимые очистительные меры. Но этого на практике довольно часто не происходит.
Отсюда следует, что соответствующие развивающиеся государства в данном случае оказываются в положении соучастников своеобразного сговора. Ибо, если данное развивающееся (и любое другое) государство санкционирует ввоз “грязной” технологии на свою.территорию, то у него не может быть ни правовых, ни моральных оснований, например, на требование о погашении части внешнего долга в счег средств, идущих в данном случае на очистительные сооружения (тема - весьма популярная среди развивающихся государств).
Обращаясь к российской действительности в этой связи, отметим, что достижение указанной цели (установление запрета на ввоз иностранных “грязных” технологий) не так уж просто. Российские борцы за чистоту окружающей среды пытались поставить барьер подобной пагубной практике. В Государственной Думе в 1996 г. была, в частности, инициирована идея принятия закона “О федеральных природных ресурсах”, на который возлагались большие надежды экодог'ами, полагавшими, что с его, помощью удастся прекратить указанную практику. Но принять такой закон так и не удалось. Слишком сильным оказалось лобби у сторонников “экологически грязного экономического развития”.
Подобные законы, разумеется, необходимы. Но государство и без них не должно “свободно” распоряжаться природными ресурсами своей территории. (Народы вообще ими не распоряжаются. Это, на наш взгляд, сугубо политический лозунг).
Сегодня необходимо ставить вопрос о праве государств распоряжаться ресурсами сво?й территории только в пределах стандартов экологической безопасности. Иными словами “свобода в рамках дозволенного”. Полный и исключительный суверенитет государств (во всяком случае в данном отношении) все более утрачивает свое традиционное значение. В этом плане мы согласны с мнением о том, что государственный суверенитет, точнее его “консервативное понимание ... помешало осуществить совместные, действия по предотвращению экологического кризиса”1. В этой связи в последнее время вспоминают мысль Г, Кеннана, высказанную им в 1970 г. в.статье “Предупредите гибель мира”, о том, что “глобальная экоугроза должна быть ликвидирована
1 Ward В., Dubos R. Only One Earth. N.Y. 1972. 128
легитимной поенной угрозой потери национального суверенитета с постепенной его ликвидацией”1.
В контексте вышесказанного возникает, на наш взгляд, вполне обоснованная необходимость по-новому взглянуть на возможность применения концепции “общег о наследия человечества” к окружающей среде, которая, как известно, уже нашла свое конвенционное закрепление в отношении дна Мирового океана, находящегося за пределами дейст вия национальной юрисдикции, и небесных тел.
Обобщающим принципом международного экологического права является принцип защиты окружающей среды на благо нынешнего и будущего поколений. В нем четко просматривается гомоцентрическая цель применения данного принципа. Экологическая безопасность однозначно понимается сквозь призму человеческого интереса (блага).
С позиций абстрактного гуманизма можно подвергнуть сомнению корректность такого эгоистического подхода, но он отражает реалии существования человека в земной биоте в условиях борьбы с другими живыми существами за выживание. Так что если человечеству в целом, конкретному обществу или индивиду приходится делать выбор между собой и уважением к “биологическому разнообразию”, выбор делается в пользу своего блага. Л в развивающихся государствах, где “окружающие” живые существа, вплоть до саранчи, кузнечиков и муравьев, нередко составляют повседневный рацион человека, такие тезисы вообще малопонятны, если только не иметь в виду необходимость сохранения всего разнообразия самого этого рациона.
Кроме того, неоправданно замыкать упомянутые принципы только на природной среде. Окружающая среда не сводится к природной. Человеком создана вторичная среда, являющаяся следствием его деятельности и научно-технического прогресса. Поэтому термин “окружающая среда” является в научном и правовом отношении более правильным. Употребление термина “природная среда” с очевидностью сужает объект охраны.
Вторым из принципов, относящихся к рассматриваемой здесь проблематике, является «недопустимость нанесения трансграничного ущерба». Данный принцип закреплен в Стокгольмской Декларации принципов 1972 г. (Принцип 21), повторен в Принципе 2 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, и получил широкое признание “как обязательная норма международного права”. Его содержание сводится к тому, что государства “несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции”.
Однако, реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем. Прежде всего, само понятие “трансграничное загрязнение” неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под “трансграничностыо” понимается перенос соответствующих поллютантов с территории государства, в пределах которого расположен источник загрязнения на территорию соседнего государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями.
Этому упрощенному пониманию противостоит сложившаяся договорная практика, которая показывает, что указанному понятию договаривающиеся стороны, как правило, придают более широкое значение: включают в него любую форму загрязнения, которая имеет неблагоприятные воздействия в тех пространственных сферах, которые определены в Принципе 21 Стокгольмской Декларации и в Принципе 2 Декларации Рио. Именно из такого понимания более широкого исходили участники Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года. ■
Соответственно, это включает в себя и перенос поллютантов из одного района Мирового океана, находящегося под юрисдикцией или контролем государства “А” (например, из исключительной экономической зоны), в другой аналогичный район под юрисдикцией или контролем государства “Б” (а также “В”, “П\ “Д” и т.д.) или в- -само открытое море, где о государственных границах не может вообще идти речи. '
Человечеству в определенной‘мере повезло, что развивающиеся государства не обладают пока еще такими же громадными возможностями, как развитые, для осуществления подобного
1 См.: Мекси М. Ядерное будущее Земли: влияет ли на него этика? // Московский журнал международною права, 1999. № 2. С. 207. ' ^ •
трансграничного загрязнения. Но “загрязнительный потенциал” развивающихся государств постоянно нарастает по мере того, как повышается уровень их промышленного (научно -технического) развития. Точнее сказать, по мере того, как на их терри тории становится всё более интенсивной промышленная и научно-техническая деятельность, из которой лишь незначительную часть можно отнести к “национальной” в строгом смысле этого слова. Отсутствие же должных очистных сооружений в этих государствах, не говоря уже о ставшем обыденным пренебрежении такими средствами, таят в себе возрастание экологической угрозы и с этой стороны.
Не столько в терминологическом плане, сколько в целях точного определения самого объекта правового регулирования, важное значение в данном случае имеет уяснение содержания понятия “загрязнение", тем более, что специалисты из развивающихся государств ему просто не придают значения, сосредоточивая внимание на конкретных видах загрязнения, являющихся объектом правового регулирования.
В работах отечественных и зарубежных юристов отдается дань вопросу о проведении различия между загрязнением вследствие человеческой деятельности и загрязнением в результате естественных факторов (например, вулканических выбросов или пыльных бурь) и делается, на наш взгляд, поспешный вывод о том, что “только антропогенное загрязнение представляет интерес с точки зрения права”.
Как представляется, в данном случае упускается из виду весьма важный аспект данной проблематики, относящийся, в подавляющем большинстве, к развивающимся государствам. Имеется в виду, что именно в этих государствах, в основном, происходят такие стихийные явления как наводнения, засухи, извержения вулканов, землетрясения .Например, одним из последствий уже упоминавшегося землетрясения в Турции в 1999 г., явился выброс в воды моря десятков тони соляной кислоты.
Суть данной проблематики состоит не в определении' процентного соотношения между подобными случаями в развивающихся и других государствах. Куда более важным является то, какую линию поведения - активную или пассивную - изберет государство (население) в отношении распространения последствий подобных явлений за пределы территории своего государства; будут ли предотвращены или смягчены его трансграничные последствия.
Таким образом, хотя по своему происхождению загрязнение в данном случае имеет не антропогенный характер, оно не может не представлять “интерес с точки зрения права”. Особенно это важно в тех случаях, когда государство, на территории которого началось подобное стихийное бедствие, умышленно не принимает (хотя и может принять) мер по недопущению распространения его последствий или прямого действия на территории соседнего государства, в его исключительной экономической зоне и т.п..
Говоря в целом, существо данного принципа чрезвычайно противоречиво. С одной стороны, его гуманное содержание и направленность на уважение суверенитета и суверенных прав других государств. Но с другой стороны, от противного, он допускает такое толкование, что в пределах национальной “юрисдикции или контроля” можно совершать самые крайние “антиэкологические”. действия, вплоть до уничтожения отдельных элементов экосистемы, лишь бы при этом, не было трансграничного эффекта.
Для ряда, если не для большинства, развивающихся государств, которые не располагают необходимой технологией для должной утилизации-вредных отходов производства или вообще не намерены тратить на это средства, это означает чуть ли не международное дозволение “правомерно губить” собственную окружающую среду.. Приминительно к развивающимся государствам, где вынуждены “экономить на спичках”, данный принцип, при всей своей внешней благозвучности, с очевидностью имеет негативный оттенок.
Могут возразить, что принципы международного .экологического права (как и прочие другие) должны применяться и трактоваться не раздельно, а только в их совокупности и взаимодействии. Это единодушно признается в правовой литературе. Тем не менее, на наш взгляд, рассматриваемому здесь принципу место в числе не принципов международного экологического права, а принципов, определяющих ответственность за загрязнение окружающей среды (в рамках института ответственности).
Третий принцип - «экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов» - раскрывается в Стокгольмской Декларации 1972 г. следующим образом: рациональное планирование и управление возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами Земли в интересах нынешнего и будущего поколений; долгосрочное планирование экологической деятельности с 130
обеспечением экологической перспективы; оценка возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; поддержание используемых природных ресурсов на оптимально допустимом уровне, то есть на уровне, при котором возможна максимально чистая продуктивность и не может наблюдаться тенденция к её снижению; научно обоснованное управление живыми ресурсами.
Для большинства развивающихся государств всё это - чистые абстракции. Насущные задачи обеспечения хотя бы минимального жизненного уровня населения (не говоря уже о чрезвычайных ситуациях, когда людей надо буквально спасать от вымирания) нередко, а порой и постоянно, отодвигают данный экологический приоритет в развивающихся государствах на задний план. Чаще же всего конкретные разработчики ресурсов о нём попросту не вспоминают и даже не подозревают о его существовании. С очевидностью, и здесь вопрос уходит в плоскость налаживания эффективного международного контроляю.
Четвертый принцип - «недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды», распространяющийся как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии).
Угроза указанного заражения, в подавляющем большинстве, исходит от промышленных, военных, научных и других объектов, собственниками (владельцами) которых являются представители развитых, даже - наиболее развитых, государств. На сегодня в этой связи наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике - через запрет на вывоз - ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию развивающихся государств без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности.
Развивающиеся государства в этом плане в состоянии проводить взвешенную национальную политику. Имеется в виду недопущение размещения на своей территории ядерных источников, не обеспеченных должной экологической защитой, и аналогичный подход к захоронениям ядерных отходов на своей территории. При наличии же таких источников на их территории изначально следует уделять приоритетное внимание соблюдению двух конвенций 1986 г.: Конвенции об оперативном оповещении о.ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии, или радиационной аварии, или радиационной аварийной ситуации.
Пятый принцип - «защита экологических систем Мирового океана».
Определяющей вехой в этом отношении является III Конференция ООН по морскому праву. Известно, что на данной Конференции развивающиеся государства весьма активно настаивали на том, чтобы все полномочия в области защиты морской среды за пределами действия национальной юрисдикции были отнесены к компетенции создаваемого Международного органа. Интерес развивающихся государств здесь прост - избавиться от непосильного бремени самим осуществлять соответствующие полномочия. Но большинство участников Конференции, при всём понимании значительных трудностей, которые испытывают в этой связи развивающиеся государства, отвергли такой подход.
В результате Конвенция по морскому праву 1982 г. предусматривает, что международные нормы и стандарты по предотвращению загрязнения с судов в открытом море, включая экономические зоны, разрабатываются самими государствами, а обеспечение таких норм и стандартов в экономической зоне преимущественно, а в открытом море - полностью относится к юрисдикции государства флага.
Международный орган наделен в указанной области лишь правом принимать соответствующие нормы, правила и процедуры, в частности, для:
а) предотвращения загрязнения морской среды от вредных последствий таких видов деятельности как бурение, драгирование, выемка фунта, удаление отходов, строительство и эксплуатация установок, трубопроводов и других устройств, связанных с такой деятельностью;
б) защиты сохранения природных ресурсов Международного района морского дна и предотвращения ущерба флоре и фауне морской среды (ст. 145).
Словом, полномочия Международного органа в данном вопросе свелись к принятию рекомендательных норм, которые, как бы тщательно они ни были отработаны и взвешены, ничего по сути дела не решают, поскольку их реализация полностью относится к компетенции государства флага. А возможности такой реализации у соответствующих развивающихся государств весьма скудны.
На каш взгляд, участники Конференции в данном вопросе упустили редкую возможность создания не просто действенного международного, а наднационального механизма в данной сфере. Не следовало упускать эту возможность, тем более, что к области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается всё более остро. В конечном итоге мировое сообщество дрогнуло, вернее сказать, дрогнули развитые государства, не желая иметь в данном вопросе иждивенцев в виде развивающихся стран, которые, разумеется, вносили бы самый минимальный материальный вклад в работу указанного Международного органа. Экологическая ситуация в мире сегодня такова, что не до.мелочных счетов - кто кому сколько должен в данной области. В конце концов, именно развитые государства в наибольшей мере “повинны” в загрязнении Мирового океана. И, в конечном итоге, даже- по видимости односторонний (и немалый) вклад развитых государств в указанную сферу оборачивается выгодой, прежде всего, для них же самих в долгосрочном плане.
Шестой принцип - «запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия па природную среду» - закреплен в Дополнительном протоколе 1 1977 года к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 года,, а также в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года.
' В первом из названных документов (ст. 55) он звучит так: “При ведении военных действий проявляется забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Такая защита включает запрещение использования методов или средств ведения войны, которые имеют целью причинить или, как можно ожидать,причинят такой ущерб природной среде и тем самым нанесут ущерб здоровью или выживанию населения5’.
Никаких особенностей (уроков) данный принцип для развивающихся государств, по нашему мнению, не порождает. Абсолютное большинство из них вообще не располагают собственными (не “привозными” из развитых государств) средствами для нанесения “обширного, долговременного и серьезного ущерба” природной среде. Правда, здесь снова всплывает немаловажный вопрос о том, какие государства'относить к числу развивающихся. Индия, Китай и Пакистан могут претендовать на то, чтобы именоваться таковыми. Но все они обладают ядерным оружием и объявили о владении секретом производства нейтронного оружия (Китай - в июле 1999 г., Индия и Пакистан -в августе того же года).
Седьмой принцип - «обеспечение экологической безопасности» - пожалуй, самый “трудный” для раскрытия. Во-первых, концепция экологической безопасности как таковая принята и законодательно закреплена далеко не во всех государствах. В этом отношении число соответствующих развивающихся стран вообще невелико. Во-вторых, средства обеспечения данной безопасности у развивающихся государств крайне ограничены, а порой ■ и вовсе отсутствуют.
С учетом сказанного, данный постулат следует скорее воспринимать в качестве цели, к которой стремится мировое сообщество, чем реально действующий принцип. Действительность такова, что развивающиеся государства, в первую очередь, если и принимают меры по охране окружающей среды, то пожарного порядка, реагируя на конкретные угрозы, не выстраивая нормативную структуру обеспечения именно экологической безопасности. Сказанное вовсе не означает, что “экологическая безопасность” не может являться объектом правовой (международно-правовой) охраны.
Восьмой принцип - «международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде». Несмотря на формально широкое значение данного принципа как такового, в международном праве сложившимися можно считать лишь нормы, относящиеся к ответственности за трансграничное загрязнение. Но они не столь разработаны в данной области, чтобы считать их окончательно сложившимися, поскольку абсолютное большинство действующих здесь договоров регулирует международное сотрудничество, имеющее целью предотвратить саму возможность трансграничного загрязнения со стороны органов государства.
Речь идет о сотрудничестве в принятии таких мер в области защиты окружающей среды как: своевременное предоставление государствами друг другу необходимой информации о потенциальных и реальных экологических угрозах; проведение взаимных консультаций; взаимопомощь в ликвидации последствий экологических угроз на территории друг друга и т.п.
Всё это имеет отношение к вопросам ответственности. Но опосредованное. Предмет ответственности в данной области вполне конкретен и связан с ответственностью государств за 132
соответствующие действия (или бездействия) как своих государственных органов, так и юридических и физических лиц.
Наиболее общий, принципиальный подход в данном вопросе состоит в том, что государства обеспечивают выполнение принятых ими международных обязательств по защите окружающей среды и недопущении рассматриваемого нами трансграничного загрязнения всеми указанными органами, организациями и лицами, принимая в этих целях наиболее эффективные меры (позитивная ответственность - или responsibility -англ.).
В этих целях, в первую очередь, и принимаются документы “экологического законодательства”, которые должны соответствовать международно-правовым и односторонним обязательствам данного государства в области защиты окружающей среды.
“Экологическое законодательство”, в частности, должно в комплексе предусматривать принятие уполномоченными государственными органами необходимых мер контроля как по предотвращению за1рязнения окружающей среды, так и по ликвидации последствий причиненного загрязнения. Соответственно это может влечь за собой не только ограничения для тех или иных органов, организаций, учреждений, юридических и физических лиц по объему или времени совершения той или иной деятельности, но и ограничения в самом праве на такую деятельность.
Указанные ограничения относительно просто ввести в случае, когда вероятность наступления вредных последствий достаточно очевидна. Сложнее принять такое решение (для развивающихся государств - в особенности), когда возникает необходимость точно рассчитать эту вероятность в отдаленном будущем.
Наиболее понятный в этом смысле пример - захоронение вредных отходов, что может вызвать большой разброс оценок относительно того, в течение какого периода сохранит свою надежность саркофаг; какова сила и конкретные последствия разрушительного воздействия на него почвы и воды; будет ли иметь место (и в какой мере, если будет) эффект трансграничного загрязнения и т.п.
Что же касается “негативной ответственности (liability - англ.), то здесь должен применяться принцип объективной (а в отдельных случаях и абсолютной) ответственности (независимо от вины). Применительно именно к развивающимся государствам, чрезвычайно важно стараться не доводить дело до “негативной ответственности”, т.е. ответственности за уже причиненный вред, в её материальном выражении, поскольку получить с таких государств справедливое возмещение зачастую бывает объективно невозможно в силу их бедности. Если они к тому же - не участники соответствующих международных договоров (конвенций, соглашений и т.п.), то вопрос об указанной ответственности и вовсе может зайти в туник.
В этом контексте чрезвычайно возрастает значение разработанности и конкретного содержания актов “экологического” законодательства, а также подзаконных актов, устанавливающих предельно допустимые нормы выбросов в атмосферу или в воду, а также строгие требования к захоронению вредных отходов.
В принципе, если такие внутригосударственные требования в достаточной мере обоснованы и адекватны возможной или потенциальной экологической угрозе (в том числе в международноправовом аспекте), а также в должной мере соблюдаются, то отпадает и вопрос о возможности трансграничного загрязнения как такового. Но на практике ситуации могут быть весьма неоднозначны. Местонахождение отдельных объектов окружающей среды (рек, озер, ручьев и т.п.) может быть таково, что они включены в систему замкнутого кругооборота веществ в природе и никогда ни сами (во всяком случае, при непосредственном наблюдении), ни загрязняющие вещества, попадающие в них, не пересекают границу иностранного государства. Как в таких случаях поступать? Допустимо ли для таких “замкнутых источников” устанавливать более низкие стандарты качества окружающей среды (допустимый уровень загрязнения) по сравнению с теми источниками, загрязнение которых с очевидностью вызывает или в состоянии вызвать трансграничный эффект?
В идеале к загрязнению любых отдельно взятых компонентов окружающей среды (если понимать ее как глобальное целое, общее наследие человечества) следовало бы применять одинаковые стандарты. Но современное международное право, следует признать, еще не развилось до такого уровня. И потому “экологическая практика” не только в развивающихся государствах довольно часто подходит с такими двойными стандартами. Позиция развивающихся государств по этому вопросу скорее приближается к тому, чтобы их вообще освободили от ответственности за трансграничное загрязнение (потому как бедны!). Вряд ли эта позиция продуктивна. Современные экологические реалии ее не приемлют. Сегодня по-видимому следует, опираться в данном вопросе
на общепризнанные принципы международного права, на общие нормы, запрещающие трансграничное загрязнение, и на развитие более тесного "экологического” сотрудничества между пограничными государствами.
Таковы восемь наиболее широко признанных принципов в данной сфере.
Иногда в литературе, кроме того, упоминается “принцип предосторожности”, из которого вытекает обязательность экологической экспертизы . Здесь, на наш взгляд, с очевидностью сметаны цель со средством. Предосторожность и экспертиза - это средства, с помощью которых достигается действие принципа охраны окружающей среды. Принцип же является своего рода самоцелью (если отвлечься от конечной цели - блага человека). Предосторожность, экспертиза таковыми быть не могут, и аналога им в международном праве нет (хотя, разумеется, экспертиза предусмотрена в ряде международных документов).
Особенностями происходящего процесса становления международного (и внутригосударственного) экологического права следует объяснять тот факт, что отраслевые принципы в данной области нельзя считать чем-то застывшим, окончательно сформировавшимся. Мы являемся свидетелями именно процесса. По этой причине, несмотря на изложенное нами выше, вполне вероятно появление в ближайшем будущем и других правовых принципов деятельности. Процесс есть процесс. И, несмотря на наличие в нем устоявшихся международноправовых принципов, развивающимся государствам в какой-то мере предстоит самим окончательно определяться по данной проблематике.
THE PRINCIPLES OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW: LESSONS FOR THE
DEVELOPING COUNTRIES
M.N. Kopylov
The Department of International Law Russian Peoples' Friendship University.
Mikluho-Maklaya sir., 6, 117J98, Moscow, Russia
The existans of the system of international environmental law principles and their contents are proved and analized from the vievv-point of developing countries’ interests.
