CC BY
127
10.16. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕБЛАГОПРИЯТНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА, ПРИВОДЯЩИЕ К ЗАТОПЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ
Хахина Анастасия Андреевна, аспирант. Место учебы: Российский университет дружбы народов. Подразделение: кафедра международного права. E-mail: [email protected]
Аннотация
Цель. В качестве цели исследования выступает выявление механизма привлечения к международной ответственности государств за неблагоприятные последствия изменения климата, приводящие к затоплению государственной территории посредством анализа конвенционных и обычно-правовых норм и принципов международного права.
Методология. В процессе исследования применялись следующие методы познания: анализ и синтез, обобщение, диалектический, системно-структурный методы, формально-юридический, юридико-технический метод.
Выводы. На настоящий момент можно говорить пока только лишь о становление международно-правовых механизмов ответственности за вред климату, повлекший погружение государственной территории под воду в связи с наличием целого ряда пробелов в международном праве по данной тематике. Учитывая, что проблематика изменений климата начинает рассматриваться как угроза миру и безопасности, это позволяет говорить о возможности применения и иных механизмов, чем система Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. ООН (далее РКИК ООН).
Практическое значение. Результаты исследования могут быть полезными «исчезающим» государствам в обосновании их позиции по вопросу возложения ответственности за погружение их территории под воду.
Ключевые слова: международное право, ответственность, международно-правовая ответственность государств, изменение климата, «исчезающие» государства, международное противоправное деяние, ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом.
INTERNATIONAL LEGAL MECHANISMS OF RESPONSIBILITY FOR THE ADVERSE EFFECTS OF CLIMATE CHANGE LEADING TO FLOODING OF THE STATE TERRITORY
Hahina Anastasia Andreevna, postgraduate student. Place of study: Peoples' Friendship University of Russia. Department: International law chair. E-mail: [email protected]
Annotation
Aim. As The aim of the research is to make the analysis of conventional and customary law and the principles of international law to determine the mechanism of interna-
tional responsibility of States for the adverse effects of climate change leading to flooding of the state territory.
Methodology. The following methods were used in the research: analysis and synthesis, generalization, dialectical, system-structural methods, formal-legal, legaltechnical method.
Results. At the moment there is only the formation of international legal mechanisms of responsibility for adverse effects of climate change entailing immersing of the national territory due to several gaps in international law on the subject. As climate change begins to be seen as a threat to peace and security, it allows us to speak about the possibility of the application of other mechanisms than the system of the UNFCCC.
The practical significance. Results of the study may be used by the "disappearing" states for the application of responsibility for the immersion of their territory. Keywords: international responsibility of states, climate change, "disappearing" states, the international wrongful act, liability for injurious consequences of acts not prohibited by international law.
Проблема изменения климата становится одной из самых актуальных проблем, рассматриваемых международным сообществом. Совет Безопасности ООН уже рассматривает ее как угроза миру и безопасности. Так, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в 2011 г. в рамках заседания Совета Безопасности ООН по вопросу «Поддержание международного мира и безопасности: последствия изменения климата» заявил о том, что «факты четко говорят о том, что происходит реальное изменение климата, причем угрожающе стремительными темпами, это явление не только усугубляет положение в области международного мира и безопасности, но и само по себе является угрозой международному миру и безопасности» [33].
Хотя малые островные развивающиеся государства (Маршалловы острова, Тувалу, Кирибати, Вануату, Мальдивские острова и др.) являются государствами, которые в наименьшей степени способствовали изменению глобального климата и повышению уровня Мирового океана, они в первую очередь страдают от пагубных последствий таких явлений и могут в некоторых случаях превратиться в необитаемые острова. В то же время государства, осуществляющие наибольший вклад в изменение климата, одновременно являются и «виновниками» изменения климата, и «государствами-спасителями», имеющими возможность предоставить помощь «исчезающим» государствам.
Существуют ли конвенционные или обычно-правовые нормы международного права, нарушение которых дает основание призвать к ответственности «загрязнителей» атмосферы за нанесение трансграничного ущерба, приведшего к полному затоплению государственной территории целого ряда государств? Кого потерпевшим «исчезающим» государствам призывать к ответственности за нарушение международных обязательств, повлекшее исчезновение их государственной территории? Можно ли установить, что погружение территории под воду конкретных государств произошло именно в результате действий других конкретных государств по загрязнению окружающей среды?
В доктрине международного права отсутствует однообразный подход по вопросу о том, нарушение какой нормы международного права действием или бездействием, результатом которого явилось погружение под воду государственной территории, влечет междуна-
родно-правовую ответственность. Мнения разделись следующим образом:
Нарушение конкретных статей документов системы РКИК ООН [29; 22];
Нарушение обычно-правовой нормы международного права о запрете трансграничного ущерба окружающей среде [15, c. 29];
ст. 30 Проекта статей об ответственности государств 2001 г. «прекращение и неповторение деяния» [28, c. 32].
Другими словами, используя понятия общей теории государства и права, насколько они могут быть применимы в рамках международного права, можно сказать, что в данном случае на роль источника международного права, содержащего диспозицию правовой нормы, претендуют несколько конвенционных и неконвенционных международно-правовых источников.
Рассмотрим каждую из выше названных позиций подробнее.
Несоблюдение государством своих международно-правовых обязательств влечет его международную ответственность. Согласно статье 1 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. «каждое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства» [13]. В статье 2 этого документа излагаются требуемые элементы для установления наличия международно-противоправного деяния: «a) действие или бездействие присваивается государству по международному праву b) представляет собой нарушение международно-правового обязательства этого государства». Данный Проект статей является кодификацией обычных норм международного права, что подтверждается рядом судебных решений, которые являются свидетельством всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы [24, art. 38], например, дело о фосфатах в Марокко [19] и дело о законности применения силы (Сербия и Черногория против Великобритании) [6]. В деле о юрисдикции над рыболовными районами (Испания против Канады) Международный суд ООН постановил: «независимо от того, признает ли Суд свою юрисдикцию в отношении спора, стороны продолжают нести ответственность за вменяемые им деяния, которые нарушают права других государств» [10]. Кроме того, в деле о воздушном инциденте от 10 августа 1999 года (Пакистан против Индии), рассмотренном также Международным судом ООН в 2000 г., Суд однозначно подтвердил данный свой вывод [2, para. 51].
Идея о том, что ответственность за деятельность государств распространяется за пределы его границ, не является новой. Так, в деле о проливе Корфу Международный суд ООН определил существование обязательства каждого государства «не допускать, чтобы его территория использовалась для совершения деяний, противоречащих правам других государств» [8].
Идея международной ответственности за экологический ущерб также не нова. Деятельность государства не должна вызывать трансграничного экологического ущерба (sic utere tuo, ut alienum non laedas). Решение по делу Трейл Смелтер обозначило обязательство государств не допускать трансграничного экологического ущерба: "в соответствии с принципами международного права, ни одно государство не имеет права использовать или разрешать использование своей территории таким образом, чтобы вызывать отравление дымом на территории другого государства, когда речь
идет о серьезных последствиях и травмах, установленных ясными и убедительными доказательствами» [26]. Это решение повторяет 21-й принцип Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды 1972 г.: «государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции» [35], а также принцип 2 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г.: «государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции» [36], а также абз. 10 Преамбулы РКИК ООН [43]. В Конвенции о биологическом разнообразии в статье 3 также сказано, что в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства "несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции" [39].
Ученые-международники, указывающие в качестве основания привлечения к ответственности документы системы РКИК ООН, приводят следующие из них:
Статья 2 РКИК ООН о конечной цели Конвенции, заключающейся в стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему.
Статья 4.2 (а) РКИК ООН о необходимости проведения политики по смягчению последствий изменения климата путем ограничения своих антропогенных выбросов парниковых газов и защиты и повышения качества своих поглотителей и накопителей парниковых газов.
Статья 4.4 РКИК ООН об обязательстве оказывать помощь Сторонам, являющимся развивающимися странами, которые особенно уязвимы для отрицательных последствий изменения климата, в покрытии расходов на адаптацию к этим отрицательным последствиям.
Статья 3 (14) Киотского протокола 1997 г. об обязанности свести к минимуму неблагоприятные социальные, экологические и экономические последствия в первую очередь для малых островных стран и других уязвимых государств.
Однако возможность применения данных норм включает в себя ряд проблемных моментов.
Во-первых, данные статьи сформулированы достаточно широко, формулировки данных статей оставляют широкий простор для толкования: какие конкретно действия будут представлять собой нарушение обязательства по стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере и какой вклад должно внести в этот процесс каждое из государств; в чем конкретно должна выражаться помощь? Как отметил С.Д. Белоцкий, «должна быть обеспечена возможность описать четкие контуры обязанности должной осмотрительности, применимой к конкретному государству в контексте выбросов парниковых газов и последствий изменения климата (стандарты осмотрительности) с учетом принципа общей, но дифференцированной ответственности» [32]. Киотский протокол содержит нормы об ответственности за невыполнение определенных обязательств, таких как целевые показатели сокращения
выбросов (пункт 5 статьи 4), но не содержит правовых последствий в отношении ущерба, вызванного изменением климата. Возможность привлечения к ответственности государств за несоблюдения их количественных обязательств по сокращению эмиссий по Киот-скому протоколу не ставится под сомнение.
Во-вторых, ссылка на данные нормы в контексте применения права международной ответственности за так называемый климатический вред возможна только с учетом интертемпорального принципа (tempus regit actum), закрепленного в статье 13 Проекта статей об ответственности государств 2001 г. Так, ответственность будет иметь место только по событиям после вступления в силу РКИК - 1994 г. и Киотского протокола - 2008 г., и, соответственно, распространяется только на выбросы, сделанные после этих дат.
В-третьих, невозможно призвать к ответственности за нарушение статей именно этих документов государств, которые не являются их участниками. Например, США так и не ратифицировали Киотский протокол, а именно они являются крупнейшими эмитентами парниковых газов, а Парижское соглашение, которое они ратифицировали, не содержит никаких индивидуальных количественных показателей. Кроме того, статья 4.4. обязывает оказывать помощь только Странам-участницам, создавая пробел в защите «исчезающих» государств, которые не являются участницами РКИК ООН, который однако нивелируется тем фактом, что все, в первую очередь находящиеся под угрозой исчезновения государства, являются Сторонами РКИК ООН.
В-четвертых, Декларация Рио, Стокгольмская декларация которые также содержат обязательство не допускать трансграничного экологического ущерба, формально не являются обязательными для государств, но представляют собой набор принципов, которыми государства согласились руководствоваться [16, с. 71, 86].
И, наконец, по мнению большинства ученых-международников, РКИК вовсе не содержит норм об ответственности государств, и у государств не было намерения включать подобные статьи в нее [27, с. 4]. Так, по мнению профессора М. Шоу: «Современный подход к международному праву по вопросам охраны окружающей среды основан на международном сотрудничестве, а не на международной ответственности» [23, с. 771]. Однако ряд государств после подписания конвенции сделали заявление о том, что ее нормы не вступают в противоречие и не отменяют нормы международного права, касающиеся международной ответственности государства за неблагоприятные последствия изменения климата» [38].
В этой связи вполне обоснованной представляется следующая позиция ученых-международников о том, что основанием для привлечения к международной ответственности в контексте «исчезающих» государств может быть нарушение обычно-правовой нормы международного права. Так, вид документов, в которых содержится этот принцип, не умаляет его юридической силы - этот принцип был закреплен во многих международных документах и решениях международных судов и представляет собой уже норму обычного международного права. Например, в деле о ядерных испытаниях (Новая Зеландия против Франции) судья Веерамантри пояснил: "Прочно укоренился в общем международном праве еще с момента принятия решения по делу Трейл Смелтер принцип о том, что ни одно государство не имеет право своей деятельностью
наносить ущерб окружающей среде какого-либо другого государства, закрепленный также в принципе 2 Декларации Рио по окружающей среде 1992 г., Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды 1972 г. (Принцип 21) и Нумейской конвенции 1986 г. (статья 4(6))" [18]. В Консультативном заключении «О законности применения или угрозы применения ядерного оружия» 1996 г. Международный суд ООН подтвердил «существование общей обязанности государств в международном праве воздерживаться от использования их территорий таким образом, чтобы причинялся вред окружающей среде за пределами их границ» [1, с. para 29].
Императивной нормой международного права является норма о добросовестном выполнении обязательств по международному праву [7, art. 2(b)], независимо от источника международного права, порождающего эти обязательства, независимо от того являются эти обязательства договорными, нарушение которых влечет ответственность ex contract, или недоговорными, нарушение которых влечет ответственность ex delicto. Так, согласно статье 12 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. «нарушение государством международно-правового обязательства имеет место, когда деяние данного государства не соответствует тому, что требует от него данное обязательство, независимо от его происхождения или характера» [13]. Соответственно, можно предположить, что государство может быть призвано к ответственности за нарушение обычно-правовой нормы международного права, в том числе нормы о недопустимости трансграничного ущерба окружающей среде.
Согласно Проекту статей об ответственности государств, речь о международной ответственности государств идет только если ущерб нанесен именно государством (статья 2). Преамбула РКИК ООН гласит -«государства... несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств». По мнению С.Д. Белоцкого, в связи с этим государства будут нести ответственность за бездействие - непринятие мер в отношении своих частных компаний - эмитентов парниковых газов. Но можно ли говорить о том, что РКИК ООН устанавливает абсолютную ответственность государств за деятельность частных организаций, если она не регулирует вопросы ответственности вовсе? На наш взгляд, данная позиция вызывает сомнения.
РКИК ООН не содержит норм об ответственности (норм о международной ответственности lex specialis), но это не означает что общие нормы об ответственности, которые содержатся в Проекте статей об ответственности государств, не могут к ним применяться, но только лишь в том объеме, в котором они уже являются нормами обычного международного права.
В качестве нормы, нарушение которой влечет международную ответственность в контексте изменения климата, некоторые ученые называют статья 2.1. Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, которая гласит: «Стороны на индивидуальной или коллективной основе принимают все надлежащие и эффективные меры по предотвращению значительного вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним» [40]. Добавление I Конвенции приводит перечень видов деятельности, в отношении которых Стороны обя-
заны проводить оценку влияния на окружающую среду (ОВОС). Сторонами этой Конвенции являются небольшое количество государств, среди которых государства-члены ЕС, США и Канада, а заинтересованной стороной может стать любое государство, которое может быть трансгранично затронуто деятельностью Стороны Конвенции. Однако Конвенция не содержит норм об ответственности за нарушение положений, установленных ОВОС, или нормы о запрете реализо-вывать проект в случае наличия достаточного основания считать, что значительное вредное трансграничное воздействие имеет место. В статье 7 Конвенция передает решение таких вопросов самим Сторонам: «Заинтересованные Стороны затем проводят консультации по мерам, которые необходимо предпринять с целью уменьшения или устранения воздействия». Во время консультаций стороны вольны принять решение на свое усмотрение (статья 5 Конвенции): касаемо возможных альтернатив планируемой деятельности, включая альтернативу непринятия никаких действий, и возможных мер по уменьшению значительного вредного трансграничного воздействия планируемой деятельности и мониторингу последствий осуществления таких мер за счет средств Стороны происхождения. Однако отсутствуют препятствия для привлечения к ответственности государства за нарушение решений, принятых во время совместных консультаций. Так, в 2010 г. Федеративным штатам Микронезии удалось добиться от Правительства Чехии компенсации за дополнительные выбросы С02 во время реализации проекта по расширению деятельности электростанции на буром угле Прунержов II (РшпегО' II), доказав связь между деятельностью станции, глобальными изменениями климата, повышением уровня Мирового океана и затоплением территории их государства [32].
Безусловно, данная Конвенция также содержит норму о запрете трансграничного ущерба окружающей среде. Не умаляя ее огромного значения в обеспечении устойчивого развития, мы, тем не менее, отметим, что в контексте применения международного права ответственности данную Конвенцию нельзя назвать удачной по следующим причинам: во-первых, в ней отсутствуют нормы об ответственности как за несоблюдение норм самой Конвенции, так и за решения, принимаемые во время консультаций; механизм, разрабатываемый во время консультаций, является двусторонним, так как ущерб причиняется окружающей среде по всему миру, а компенсацию получает только участвующее в консультациях затрагиваемая сторона; Конвенция не обеспечивает универсального вовлечения всех участников изменения климата, так как крупнейшие загрязнители (Япония, Бразилия, Китай и др.) не являются ее участниками.
Ученые-международники, ссылающиеся на статью 30 Проекта статей об ответственности государств (2001 г.) «прекращение и неповторение деяния», говорят «об обязанности прекратить международно-противоправное деяние, которое не зависит от обязанности возместить вред, причиненный таким деянием» [28]. Однако на наш взгляд, во-первых, данная статья применяется к государствам, ответственным за международно-противоправное деяние, что еще необходимо сначала установить и доказать, а значит не может рассматриваться как отдельное основание привлечения к ответственности, во-вторых, она относится к содержанию международной ответственности, вторичной нормой, но не нормой, нарушение которой, влечет международную ответственность, выражаясь
терминами общей теории государства и права, она не представляет собой диспозицию, а является скорее санкцией (условно).
Таким образом, общее международное право содержит общий принцип недопущения нанесения трансграничного ущерба окружающей среде, но не содержит норм об ответственности (условно санкций) за нанесение трансграничного ущерба, приведшего к полному затоплению государственной территории целого ряда государств. Факт распространения международной ответственности на такие последствия изменения климата, может создать новый прецедент в международном праве. Следовательно, при условии соблюдения государствами своих обязательств, выраженных в индивидуальных количественных показателях выбросов, вероятность признания их ответственными за погружение государственной территории под воду крайне мала.
В этой связи более удачным может быть обращение к существующим концепциям ответственности в международном праве. В контексте «исчезающих» государств погружение под воду государственной территорий происходит в результате изменения климата, вызванного выбросами парниковых газов. Международное право не запрещает выбросы парниковых газов как таковых. Международному праву известна концепция ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом. Она не требует нарушения норм международного права, она наступает в силу акта наличия вредных последствий правомерной деятельности. Для возникновения обязанности возместить материальный ущерб достаточно наличия причинной связи между деятельностью и фактом возникновения материального ущерба, а также международного договора, предусматривающего ответственность лишь за вредные последствия. При отсутствии таких соглашений государства, в связи с осуществлением правомерной деятельности которых возник ущерб, не являются связанными юридической обязанностью возмещать его. Ряд ученых-международников говорят о возможности применения данной концепции к последствиям изменения климата [23, с. 762].
Так, например, в статье 2 Конвенции «О международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами» 1972 г. говорится, что запускающее государство «несет абсолютную ответственность за выплату компенсации за ущерб, причиненный его космическими объектами на поверхности Земли или воздушному судну в полете». Среди соглашений, касающихся защиты окружающей среды, также можно назвать следующие, все из которых в отличие от документов системы РКИК ООН, содержат нормы об ответственности государств: Конвенция о предупреждении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. (статья 10), Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря 1974 г. (статья 25), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г. (статья 12), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. (статья 13). Специальной конвенции, регулирующей вопросы ответственности за негативные последствия изменения климата не существует в международном праве.
Международному праву известны судебные процессы, связанные с трансграничным ущербом окружающей среде: дело «О фосфатах на о. Науру» [5], дело «О фабрике в Хожуве» [9], дело «О южном голубом
тунце», дело «О заводе МОКС», дело «О запасах ры-бы-меч» [44, с. 22], а также дела, рассмотренные Европейским судом по правам человека [37]. Однако привлечение к ответственности какого-либо государства за увеличение уровня Мирового океана, следствием которого явилось погружение государственной территории под воду, является беспрецедентным.
Британский исследователь К. Шварт полагает, что у государств, которые страдают от неблагоприятных последствий изменения климата, «может быть материальное право потребовать снижения выбросов на определенный объем. В ряде случаев у них могут быть и процедурные средства инициировать международное судебное разбирательство, например, в Международном суде ООН» [22].
Первая такая попытка была предпринята в 2002 году, когда бывший премьер-министр Тувалу объявил, что Тувалу, к которому присоединились Кирибати и Мальдивские острова, планируют подать в Международный суд ООН заявление в отношении США и Австралии за возникновение неблагоприятных последствий изменений климата [14]. В итоге заявление так и не было подано [20].
Далее в 2011 г. Конференция группы малых островных государств по инициативе Палау выступила за обращение в Международный Суд оОн для получения консультативного заключения по вопросу о том, несут ли государства международную ответственность за выбросы парниковых газов. Правом запрашивать консультативное заключение Суда обладают пять органов ООН и 16 специализированных учреждений системы ООН [21]. Однако их инициативу не поддержало большинство государств.
Заявители могут столкнуться со следующими проблемами при доказывании своей позиции. Необходимо будет доказать не только, что выбросы парниковых газов являются международно-противоправным деянием, либо существование нормы международного права, предусматривающей ответственность за причиненный вред, но и наличие причинно-следственной связи между деятельностью и причиненным вредом, то есть что выбросы конкретного государства парниковых газов привели к затоплению данного «исчезающего» государства. Здесь существуют трудности юридической техники. Каким образом доказать, что выбросы определенных газов конкретного государства привели к исчезновению территории конкретного государства?
Безусловно, общая причинно-следственная связь, то есть общая связь между выбросами парниковых газов и изменением климата, не ставится под сомнение. Она закреплена в Преамбуле РКИК ООН, Резолюции 44/206 Генеральной Ассамблеи от 22 декабря 1989 года о возможных неблагоприятных последствиях повышения уровня моря для островов и прибрежных районов, в особенности низинных прибрежных районов, Малийской декларации о глобальном потеплении и повышении уровня моря, принятой на Конференции малых государств по проблемам повышения уровня моря 1989 г. Однако причинно-следственная связь между конкретным действием и конкретным ущербом в данном случае не столь очевидна. Гораздо легче определить причинно-следственную связь в конкретных случаях нанесения ущерба окружающей среде.
Согласно науке палеоклиматологии изменение климата происходит не конкретно в результате выбросов парниковых газов промышленных предприятий, это комплексный процесс, происходящий в результа-
те колебаний интенсивности солнечного излучения, изменения орбиты Земли, вулканической деятельности, изменения естественного подслоя Земли вследствие откачки нефти и газа, что, конечно же, также усложняет установление причинно-следственной связи. Поэтому «однозначно связать резкие колебания климата с человеческой деятельностью невозможно» [30, с. 77].
Некоторые государства прямо указывают на причинно-следственную связь между выбросами CO2 и погружением под воду территорий государств. Так, в деле, рассмотренном Викторианским трибуналом по гражданским и административным делам Австралии по иску Бюро прогнозов погоды Австралии к Южно-гиппслендскому административному совету о нецелесообразности предоставления района на побережье Австралии (Grip Road area, Toora) под городскую зону, суд отменил решение Южно-гиппслендского административного совета в связи с большой вероятностью погружения данного района под воду в связи с изменением климата в результате выбросов СО2 [12].
По мнению профессора Дж. Кроуфорда, в Проекте статей об ответственности государств 2001 г. «спорный вопрос о причинной связи был решен посредством использования слова «причиненного», с тем чтобы допустить применение различных критериев отдаленности причинной связи и причинной зависимости, которые могут быть уместны применительно к различным обязательствам или в различных контекстах с учетом интереса, подлежащего защите в силу соответствующий первичной нормы» [41]. Соответственно, можно предположить, что в данном случае прямая причинно-следственная связь не обязательна.
Отметим, что даже если «исчезающим» государствам и удастся доказать наличие причинно-следственной связи, и остальных необходимых элементов международно-правовой ответственности, это не предотвратит возможной утраты ими государственности. Международный суд ООН не имеет полномочий по установлению международно-правового статуса того или иного образования. Он может присудить денежную компенсацию или обязательство принять на своей территории население исчезающих государств.
Еще одной трудностью, с которой столкнутся государства-заявители является, множественность ответчиков. Статья 47 Проекта статей об ответственности государств 2001 г. гласит: «Если несколько государств несут ответственность за одно и то же международно-противоправное деяние, в связи с данным деянием можно призвать к ответственности каждое из этих государств». Согласно комментариям к статье 47 Проекта статей термины «совместная», «солидарная» ответственность, используемые в национальном внутригосударственном праве, не применимы непосредственно в международном праве. В международном праве каждое государство отвечает за свое собственное поведение дифференцированно в связи со своими собственными международными обязательствами. Но как тогда определить какой именно вклад внесло каждое государство-загрязнитель в погружение территории конкретных «исчезающих» государств под воду? Например, согласно статье 4 (2) Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г.: «Во всех случаях солидарной ответственности, упомянутых в пункте 1 настоящей статьи, бремя компенсации за ущерб распределяется между двумя первыми государствами соразмерно степени их вины; если степень вины каж-
дого из этих государств установить невозможно, то бремя компенсации за ущерб распределяется между ними поровну». В контексте же «исчезающих» государств отсутствует договорная норма, определяющая такую ответственность.
Сложно выразить количественными показателями ответственность каждого конкретного государства. Возложение же одинакового бремени ответственности на все развитые государства кажется не совсем справедливым. Несмотря на то, что трансграничный экологический вред основан на принципе «загрязнитель платит», государства чаще соглашаются на оказание помощи в ликвидации последствий природных и антропогенных бедствий, нежели чем согласятся на превентивное возмещение трансграничного ущерба, причиненного окружающей среде, и повлекшего изменение климата. Например, европейские государства «все еще не готовы и вряд ли будут готовы открыть двери экологическим мигрантам, когда они в ряде случаев не могут справиться с потоками беженцев в традиционном международно-правовом понимании данного термина» [31, с. 33].
Содержание международно-правовой ответственности государств в контексте изменения климата
Согласно статье 31.1 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г.: «Ответственное государство обязано предоставить полное возмещение вреда, причиненного международно-противоправным деянием». Вред может быть возмещен в форме реституции, компенсации и сатисфакции (статьи 35, 3б, 37 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г.). Реституция материально невозможна в контексте изменения климата, процесс которого необратим. Поэтому согласно статье 36.1 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. «государство, ответственное за международно-противоправное деяние, обязано компенсировать ущерб, причиненный таким деянием, насколько такой ущерб не возмещается реституцией». Когда причиненный вред не может быть возмещен посредством реституции или компенсации, ответственное государство обязано предоставить сатисфакцию за причиненный вред. К. К. Моберг в качестве сатисфакции предлагает, чтобы государства выдавали иммиграционные визы экологическим мигрантам пропорционально проценту выбросов парниковых газов, которые они производят [17, с. 53].
Эксперт Института политических исследований Парижа Франсуа Жерменн предлагает двухуровневую систему разделения бремени: на региональном уровне в отношении принятия экологических беженцев по возможности на основе международного соглашения о статусе данной категории мигрантов; и на международном уровне в отношении расходов с использованием адаптационного фонда или аналогичной схемы [11].
Другим альтернативным вариантом является создание компенсационного фонда или комиссии. Отметим следующие уже существующие фонды денежных средств, которые могут быть использованы для помощи «исчезающим» государства: Глобальный экологический фонд (Global Environment Facility (GEF)), Зеленый климатический фонд ООН (Green Climate Fund (GCF)), Специальный фонд для борьбы с изменением климата (Special Climate Change Fund (SCCF)), Добровольный целевой фонд для обеспечения участия наи-
менее развитых стран и малых островных развивающихся государств (Least Developed Countries Fund (LDCF)), Адаптационный фонд (Adaptation Fund (AF)).
Еще одним вариантом по мнению С. Д. Белоцкого может стать «страхование от климатических изменений, как например, Карибский фонд страхования рисков катастроф (2004 г.), который функционирует как взаимная страховая компания, контролируемая шестнадцатью правительствами-участниками» [32].
В 2010 г. в рамках РКИК был разработан Канкунский механизм по адаптации к климатическим изменениям, который создал соответствующий адаптационный фонд при РКИК и установил три взаимосвязанных компонента над воплощением которых он должен работать - страхование, реабилитация / компенсация и управление рисками [4, с. 48]. А в 2012 г. в Дурбане было принято решение о создании Рабочей программы по потерям и убыткам, разрабатывающая «мероприятия по страхованию климатических рисков и учреждению специального комитета по адаптации» [32]. В 2013 г. был создан Варшавский механизм по компенсации вреда от климатических изменений. В 2015 г. было принято Парижское соглашение, согласно п. 49 которого Исполнительный комитет Варшавского международного механизма учредил информационно-координационный центр для передачи рисков, который бы служил хранилищем для информации о страховании и передаче рисков. Однако необходимо отметить, что данные механизм не представляет собой форму международной ответственности государств, так как согласно п. 2 «статья 8 Соглашения (о минимизации и решения вопросов потерь и ущерба) не влечет за собой и не служит основанием для какой-либо ответственности или компенсации» [42].
Напомним, что проблематика изменений климата начинает рассматриваться как угроза миру и безопасности, что дает основание привлекать Совет Безопасности ООН как орган, задействованный в вопросах ответственности за экологический ущерб. История знает примеры решений Совета Безопасности ООН о привлечении к ответственности за экологический ущерб. Так, согласно п. 16 Резолюции Совет Безопасности ООН № 687 «Ирак несет ответственность по международному праву за любые прямые потери, ущерб, окружающей среде и истощение природных ресурсов ... в результате незаконного вторжения Ирака и оккупации им Кувейта» [34, c. 87].
По мнению профессора Дж. Барнета, все государства несут позитивную ответственность по обеспечению сохранности суверенитета других суверенных государств, которую он выводит из принципа суверенного равенства государств и обязанности не причинять трансграничный вред [3, c. 33]. По мнению С. Д. Бело-цкого, «государства могли бы принять моральную ответственность за их непропорциональные выбросы в атмосферу планеты и продолжить признавать затопленные островные государства из чувства международного правосудия и солидарности» [32]. В деле «О законности использования ядерного оружия» (1996 г.) Международный суд ООН сослался на существование «основного права каждого государства на выживание», хотя и не объяснил его суть, но можно предположить, что сам факт его признания предусматривает возможность ответственности за его нарушение в результате физического исчезновения государства.
Таким образом, существует целый ряд проблем, нерешенных в рамках современного международного права, не позволяющих однозначно заключить, что от-
ветственность за экологический ущерб распространяется и на последствия изменения климата:
Отсутствует единообразный подход о том, нарушение какой именно нормы международного права, выразившимся в виде деяния, повлекшего погружение под воду государственной территории, влечет международную ответственность - несколько источников претендуют на роль диспозиционной нормы (условно);
В каждом из документов такая диспозиционная норма сформулирована широко, невозможно определить какие именно действия/бездействие государств будут представлять нарушение такой нормы;
Выброс парниковых газов как таковой - это не запрещенная международным правом деятельность, но отсутствует международный договор, предусматривающий ответственность лишь за вредные последствия, который бы позволил говорить об ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом;
В общем международном праве отсутствуют нормы (условно санкционные) об ответственности за ущерб как в виде неблагоприятных последствий изменений климата в общем, так и в виде погружения государственной территории под воду в частности, а также иной международно-правовой механизм реализации такой ответственности;
Существует сложность в доказывании существования причинно-следственной связи между выбросами парниковых газов конкретным государством и затоплением территории другого конкретного государства;
Сомнительная возможность установления ответственности для третьих государств, исходя из соглашений, участниками которых они не являются (например, США не являются сторонами Киотского протокола, а именно они являются крупнейшими эмитентами парниковых газов);
Множественность ответчиков также усложняет реализацию международной ответственности государств в контексте изменения климата;
Даже имплементация международной ответственности государств-«загрязнителей» за изменение климата, повлекшее погружение территорий других государств под воду, не решает вопроса государственности «исчезающих» государств.
Таким образом, на настоящий момент можно говорить пока только лишь о становлении международно-правовых механизмов ответственности за вред климату, повлекший погружение государственной территории под воду. Учитывая, что проблематика изменений климата начинает рассматриваться как угроза миру и безопасности, это позволяет говорить о возможности привлечения иных механизмов, чем система РКИК ООН.
Список литературы:
1. Advisory Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons 1996 ICJ 226.
2. Aerial Incident of 10 August 1999 (Pakistan v. India), Jurisdiction, Judgment, I.C.J. Reports 2000.
3. Barnett J.W. Neil Adger. Climate Dangers and Atoll Countries Tyndall Centre Working Paper No. 9 October 2001 // URL.: http://tyndall.ac.uk/sites/default/files/wp9.pdf
4. Burkett M.A. The Nation Ex-Situ // Threatened Island Nations. Legal implications of rising seas and a changing climate / Edited by Michael B. Gerrard, Gregory E. Wannier. - Cambridge/New York: Cambridge university press, 2013.
5. Case Concerning Certain Phosphate Lands in Nauru, Preliminary Objections (Nauru v. Australia). Judgment of 26 June 1992. // URL: http://www.mpil.de/en/pub/research/ details/publications/institute/wcd.cf...
6. Case concerning legality of use of force (Serbia and Montenegro v. UK), ICJ, (29 April 1999).
7. Charter of the United Nations, 26 June 1945, Can TS 1945 No 7.
8. Corfu Channel case (UK v. Albania) 1949 ICJ 4, 22.
9. Factory at Chorzow case, Merits, Judgment, 1928, PCIJ, Ser. A, No. 17.
10. Fisheries Jurisdiction (Spain v. Canada), Jurisdiction of the Court, Judgment, I.C.J. Reports 1998.
11. Gemenne F. How they became the human face of climate change. Research and policy interactions in the birth of the 'environmental migration' concept, in Piguet E., Pecoud A. and De Guchteneire P. (Eds.) 2011, Migration and Climate Change. Cambridge and Paris: Cambridge University Press/UNESCO.
12. Gippsland Coastal Board v South Gippsland SC & Ors (No 2) (Red Dot) [2008] // Victorian Civil and Administrative Tribunal. - Vol. 1545. 2008.
13. International Law Commission, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, November 2001, Supplement No. 10 (UN Doc A/56/10), chp.IV.E.1
14. Leslie A. Will Tuvalu Disappear beneath the Sea? Global Warming Threatens to Swamp a Small Island Nation, Smithsonian, August 2004.
15. McAdam J. Swimming against the Tide: Why a Climate Change Displacement Treaty Is Not the Answer // International Journal of Refugee Law. Vol. 23. № 2. 2011.
16. Millar I. There's No Place Like Home: Human Displacement and Climate Change', Australian International Law Journal, 14 (2007).
17. Moberg K.K. Extending Refugee Definitions to Cover Environmentally Displaced Persons Displaces Necessary Protection, The University of Iowa College of Law, 2009.
18. Nuclear Test Case 1995 (New Zealand v France), ICJ, Order of 22 September 1995.
19. Phosphates in Morocco, Judgment of 14 June 1938, PCIJ, Series A/B, No 74.
20. Powers A., Stucko Ch. Introducing the Law of the Sea and the Legal Implications of Rising Sea Levels // Threatened Island Nations. Legal implications of rising seas and a changing climate / Edited by Michael B. Gerrard, Gregory E. Wannier. - Cambridge: University Press, 2013.
21. Press Conference on Request for International Court of Justice Advisory Opinion on Climate Change // URL.: http://www.un.org/press/en/2012/120203_ICJ.doc.htm
22. Schwarte C. Byrne R. International climate change litigation and the negotiation process - Working paper FIELD, 2010. // URL: http://www.climnet.org/resources/ doc_view/1942-field-international-clima...
23. Shaw Malcolm N.: International Law, Cambridge, 2003.
24. Statute of the International Court of Justice, 3 Bevans 1179; 59 Stat. 1031; T.S. 993; 39 AJIL Supp. 215 (1945).
25. Statute of the International Court of Justice, 3 Bevans 1179; 59 Stat. 1031; T.S. 993; 39 AJIL Supp. 215 (1945).
26. Trail Smelter Arbitration (United States v. Canada) 1938-41 3 RIAA 1905 (1935).
27. Voigt C. State Responsibility for Climate Change Damages, Nordic Journal of International Law, vol. 77, 2008.
28. Werksman J.D. Could a Small Island Successfully Sue a Big Emitter? Pursuing a Legal Theory and a Venue for Climate Justice [Text] // Threatened Island Nations. Legal implications of rising seas and a changing climate / Edited by Michael B. Gerrard, Gregory E. Wannier. -Cambridge/New York: Cambridge university press, 2013.
29. WWF-UK Climate Change Programme, Beyond Adaptation: The Legal Duty to Pay Compensation for Climate Change Damage (2008) // URL: http://wwf.org.uk/climate.
30. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Киотский протокол: слово за Россией // Обозреватель - Observer. - М: РАУ-Университет, 2003, №12.
31. Бекяшев Д.К. Экологическая миграция населения: Международно-правовые аспекты / Д.В. Иванов, Д.К. Бекяшев. - М.: Аспект-пресс, 2013.
32. Белоцкий С.Д. Становление международно-правовых механизмов ответственности за вред климату, приводящий к изменению государственной территории // Правовая инициатива № 3/2014, URL.: http://49e.ru/ru/2014/3/15
33. Выступление на заседании Совета Безопасности «Поддержание международного мира и безопасности» // URL.: http://www.un.org/ru/sg/messages/2011/pv6587. shtml
34. Гусейнова Г.В., Солнцев А.М. Компенсационная комиссия ООН и возмещение трансграничного экологического ущерба // Обозреватель - Observer. - М: РАУ-Университет, 2007, №7.
35. Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, Стокгольм, 1972, UN Doc. A/CONF/48/14/Rev.
36. Декларация по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г., UN Doc. A/CONF/ 151/26/Rev.1 (1992).
37. Дерендяева А.Б., Солнцев А.М. Эволюция защиты экологических прав человека в Совете Европы // Правоведение. - С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2010, № 3.
38. Заявление Фиджи, UN Treaty Collection: http://untreaty.un.org/sample/EnglishInternetBible/partI/ch apterXXVII/treaty21.asp
39. Конвенция о биологическом разнообразии, г. Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г. // URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/biodiv.shtml
40. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте,1991 г. // URL.: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/en v_assessment.shtml
41. Кроуфорд Дж. Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния // URL.: http://legal.un.org/avl/pdf/ha/rsiwa/rsiwa_r.pdf
42. Парижское соглашение, Конференция Сторон, Двадцать первая сессия Париж, 30 ноября - 11 декабря 2015 года // URL.: http://unfccc.int/resource/docs/ 2015/cop21/rus/l09r.pdf
43. Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата 1992 г. // URL: http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_fram ework_conv.shtml
44. Солнцев, А. М. Роль международных судебных учреждений в разрешении международных экологических споров : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.10 - Международное право ; Европейское право /А. М. Солнцев ; Науч. рук. А. Х. Абашидзе. - М.,2008.
Рецензия
на статью А.А.Хахиной «Международно-правовые механизмы ответственности за неблагоприятные последствия изменения климата, приводящие к затоплению государственной территории»
В представленной на рецензирование статье автор анализирует основные проблемы в международном праве, связанные с механизмом ответственности за неблагоприятные последствия изменения климата, приводящие к затоплению государственной территории таких малых островных государств как Маршалло-вы острова. Тувалу, Кирибати. Вануату, Мальдивские острова и др. Избранная тема входит в список острых проблем, стоящих перед международным сообществом, и рассматривается Советом Безопасности ООН уже как угроза миру и безопасности.
Автор исследовала большой объем конвенционных и обычно-правовых норм международного права, нарушение которых может являться основанием призвания «загрязнителей» атмосферы к ответственности за нанесение трансграничного ущерба, приведшего к полному затоплению государственной территории целого ряда государств. Широкое исследование проведено автором относительно особенностей установления элементов ответственности за загрязнение окружающей среды, повлекшее погружение под воду государственной территории. Автор приходит к выводу о том, что на настоящий момент можно говорить лишь о становлении международно-правовых механизмов ответственности за вред климату, повлекший погружение государственной территории под воду в связи с наличием целого ряда пробелов в международном праве по данной тематике. Учитывая, что проблематика изменений климата начинает рассматриваться как угроза миру и безопасности, становится возможным говорить о применимости и иных механизмов, чем система Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.
Результаты исследования могут быть полезными «исчезающим» государствам в обосновании их позиции по вопросу возложения ответственности за погружение их территории под воду. Исследование написано на высоком научном уровне, изложение материала логично, выводы автора аргументированы.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том. что статья А.А.Хахиной «Международно-правовые механизмы ответственности за неблагоприятные последствия изменения климата, приводящие к затоплению государственной территории» выполнена на весьма высоком теоретическом уровне и может быть рекомендована для опубликования в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права юридического института РУДН Е.В.Киселева
