Глобальное управление в сфере изменения климата Парижское соглашение: новый компонент климатического режима ООН Текст научной статьи по специальности «Право»

Глобальное управление в сфере изменения климата

Парижское соглашение:

новый компонент климатического режима ООН1

Д.А. Вирт

Вирт А. Дэвид — профессор школы права Бостонского колледжа, стипендиат программы Фулбрай-та, эксперт в области устойчивого развития, профессор факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; 885 Centre Street, Newton, Massachusetts, USA; E-mail: [email protected].

Парижское соглашение, подписанное в декабре 2015 г. и вступившее в силу менее чем через год, является новейшим инструментом климатического режима ООН. По своей значимости Парижское соглашение занимает позицию после Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. наравне с Киотским протоколом 1997 г. и Дохинской поправкой 2012 г. Настоящая статья описывает процесс становления международного климатического режима ООН с точки зрения международного права, а также раскрывает структурные, институциональные и правовые взаимосвязи Парижского соглашения с более ранними нововведениями в сфере защиты климата под эгидой Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. Потребность в подобном анализе обусловлена тем, что новый инструмент не носит статус «протокола», а его взаимосвязь с Киотским протоколом остается неочевидной.

В представленной статье рассматривается процесс развития универсального климатического режима ООН от его истоков в 1990-е годы и до настоящего момента. Особое внимание уделяется структурным взаимосвязям между компонентами режима и реалиями исторического периода, проводится анализ текста и структуры Парижского соглашения с учетом исторического контекста. Тщательно рассматривается важность статуса Парижского соглашения в качестве инструмента, а не «протокола», а также его неочевидная текстуальная и институциональная взаимосвязь с предшествующим Киотским протоколом. В заключительной части статьи сделан вывод о том, что Парижское соглашение со структурной и институциональной точек зрения представляет новый тип соглашения, призванный закрепить инклюзивный, многосторонний подход к защите климата. Кроме того, было выявлено, что Парижское соглашение несет признаки преемственности с более ранними инструментами глобальной климатической политики.

Ключевые слова: Парижское соглашение; Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол, Дохинская поправка, глобальное потепление, международное экологическое право, устойчивость, теория режимов

Для цитирования: Вирт Д.А. Парижское соглашение: новый компонент климатического режима ООН // Вестник международных организаций. 2017. Т. 12. № 4. С. 00—00. DOI:

1 Статья поступила в редакцию в ноябре 2016 г.

Настоящая статья была написана при финансовой поддержке Фонда школы права Бостонского колледжа. Автор статьи выражает благодарность за содействие в написании данной статьи профессору Майклу Граббу (Michael Grubb), Шэрри Си Чен (Sherry Xin Chen), Джоан Шэр (Joan Shear) и Лауре Коглан Вудринг (Laura Coughlan Woodring). Автор принимает на себя всю полноту ответственности за изложенные в статье суждения. Отдельные фрагменты настоящей статьи основаны на ранее опубликованных работах автора.

Введение

Изучение международных организаций как политического и социального феномена было сфокусировано на рассмотрении данных организаций в качестве институтов. Ученые и государственные деятели сумели наладить взаимодействие с межправительственными организациями, созданными на основе многосторонних соглашений, участниками которых являются государства. К межправительственным организациям относятся Организация Объединенных Наций, ее специализированные агентства и родственные организации, а также ряд организаций, не связанных с ООН (Международный банк реконструкции и развития (IBRD), 1945 г., Международная ассоциация развития (IDA), 1960 г., Международная организация труда (ILO), 1919 г., Международная морская организация (IMO), 1948 г., Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), 1960 г., Организация Объединенных Наций (UN), 1945 г., Всемирная организация здравоохранения (WHO), 1946 г., Всемирная метеорологическая организация (WMO), 1947 г., Всемирная торговая организация (WTO), 1994 г.). Некоторые международные институты являются международными организациями, даже несмотря на то, что они не были созданы на основе многостороннего соглашения. Такие институты являются международными организациями в силу своей институциональной структуры и структуры членства, которая представлена отдельными странами — как и в случае институтов, созданных правительствами2. В дополнение к этому следует упомянуть иные, менее структурированные международные соглашения, закладывающие основы для создания международных институтов, которые не входят в число международных организаций (Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС), 1989 г.; Арктический совет, 1996 г.).

В то время как в академических кругах обсуждается идея создания глобальной международной организации, работа которой была бы сфокусирована на экологических проблемах, со стороны государств и правительств едва ли можно обнаружить подобные инициативы [Charnovitz, 2002; Esty, Ivanova, 2001; Runge et al., 1994]. Программу ООН по окружающей среде (UNEP) можно рассматривать как наиболее близкий к рассматриваемой модели пример, однако ЮНЕП не соответствует формальным структурным критериям, предъявляемым к международным организациям. Вместо создания формальной организации были созданы самостоятельные или полусамостоятельные режимы, в рамках которых решаются проблемы, связанные с защитой озонового слоя, международной торговлей использованными материалами, промышленными химикатами и пестицидами, стойкими органическими загрязнителями, сохранением биологического разнообразия, опустыниванием и международной торговлей представителями вымирающих видов3.

2 OSCE, CSCE/OSCE Key Documents. Режим доступа: http://www.osce.org/resources/csce-osce-key-documents (дата обращения: 12.03.2017).

3 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes, 1989 (1673 UNTS 57); Convention on Biological Diversity, 1992 (1760 UNTS 79); Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa, 1994 (1954 UNTS 3); Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), 1972 (993 UNTS 243); Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, 1987 (1522 UNTS 3); Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, 1998 (2244 UNTS 337); Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, 2001 (2256 UNTS 119); Vienna Convention for the Protection of the Ozone, 1985 (1513 UNTS 293).

Число международных экологических режимов в настоящий момент достаточно велико для выделения среди них отдельных групп [Churchill, Ulfstein, 2000; Wiersma, 2009]. Одну из таких групп представляет модель «Рамочное соглашение + протоколы», которую можно считать достигшей высокой степени структурной обособленности в рамках международного климатического режима ООН4. Данная модель включает Ки-отский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Дохинскую поправку5. Парижское соглашение, принятое в 2015 г. (The Paris Agreement), в ряде положений нарушает структуру описанной модели, оставляя правовые и институциональные взаимосвязи между уже существующими инструментами международного климатического режима несформулированными и неочевидными.

Заявление США о намерении выйти из Парижского соглашения6 поставило международный режим по климату на грань распада. Несмотря на то, что само по себе это не является единственным поводом для изучения рассматриваемого феномена, доводы, которые привел в защиту позиции страны президент Трамп, обнажают недостатки международного климатического режима. Настоящая статья является попыткой внести ясность в историю и результаты переговоров по вопросам климата под эгидой ООН, а также рассмотреть процесс создания и роль Парижского соглашения в рамках международного климатического режима ООН. Представленная работа является комплексным анализом процесса развития самостоятельных многосторонних режимов, напрямую не связанных с той или иной международной организацией, созданной на основе формального соглашения.

Таким образом, представленная статья рассматривает историю переговоров по вопросам климата с точки зрения структурного развития с учетом опыта более ранних моделей. Статья прослеживает историю развития международного климатического режима ООН с момента его создания, подписания Киотского протокола на следующем этапе и принятия к нему поправки в дальнейшем. Статья рассматривает ход переговоров и принятие Парижского соглашения с точки зрения связи Соглашения с созданными ранее инструментами. Кроме того, в статье представлен анализ степени влияния Парижского соглашения на дальнейшее развитие международного климатического режима.

Климатический режим ООН до Парижского соглашения

Климатический режим ООН является примером самостоятельной институциональной структуры, основанной на Рамочной конвенции ООН об изменении климата и дополнительных протоколах. К предшественникам Рамочной конвенции ООН об изменении климата следует отнести Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и Венскую конвенцию об охране озонового слоя. В данном разделе рассматривается процесс развития климатического режима ООН начиная с этапа соглашений и режимов, предшествовавших Рамочной конвенции ООН об изменении климата и далее к принятию Рамочной конвенции, Киотского протокола и Дохинской поправки. Рассмотрение истории становления международного климатического режи-

4 United Nations Framework Convention on Climate Change, 1992 (1771 UNTS 107).

5 Kyoto Protocol to the Framework Convention on Climate Change, 1997 (2303 UNTS 148); Doha Amendment to the Kyoto Protocol, 2012.

6 Statement by President Trump on the Paris Climate Accord, 1 June 2017. White House. Режим доступа: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord (дата обращения: 12.03.2017).

ма является важным для понимания контекста, в котором было принято Парижское соглашение.

Предшественники Рамочной конвенции ООН об изменении климата

К ранним предпосылкам становления самостоятельных институциональных структур в сфере экологической политики относится Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (LRTAP), заключенная в 1979 г. под эгидой Европейской экономической комиссии ООН7. Конвенция подразумевала создание исполнительного органа, в работе которого участвовали все страны — участники Конвенции в формате периодических встреч. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния как относительно ранний пример рассматриваемого феномена не включала специальное положение о возможности дальнейшего принятия дополнительных протоколов.

Роль Конвенции в качестве основы для дальнейшего сотрудничества раскрывается в ст. 2 «Основные принципы»:

Договаривающиеся Стороны, учитывая должным образом соответствующие факты и проблемы, выражают решимость охранять человека и окружающую его среду от загрязнения воздуха и будут стремиться ограничивать и, насколько это возможно, постоянно сокращать и предотвращать загрязнение воздуха, включая его трансграничное загрязнение на большие расстояния.

Язык, которым написана данная статья Конвенции, носит описательный, адъективный и специфицированный характер. Контроль над уровнем загрязнений обычно рассматривается как ряд конкретных, количественно и качественно измеримых и подотчетных мер, предпринимаемых государством для снижения уровня выброса загрязняющих веществ. Несмотря на то, что озвученное положение имеет юридическую силу с точки зрения международного права, принятие обязательств и соблюдение прав стран — участников Конвенции практически невозможно осуществить в какой-либо унифицированной и эффективной форме без продолжительного согласования со всеми 56 странами — участниками Конвенции.

Данное упущение было устранено путем принятия дополнительных соглашений, неофициально называемых «протоколами» к Конвенции. Эти соглашения определяют меры регулирующего характера для отдельных типов или групп воздушных загрязнителей: соединений серы, оксидов азота, тяжелых металлов, стойких органических загрязнителей, летучих органических веществ и приземного озона. В некоторые из протоколов8 в дальнейшем были внесены правки уточняющего или ужесточающего характера.

7 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, 1979 (1302 UNTS 217).

8 Protocol on Reduction of Sulphur Emissions or Their Transboundary Fluxes by at Least Thirty Per Cent, 1985 (1480 UNTS 215); Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution Concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides Or Their Transboundary Fluxes, 1988 (1593 UNTS 287); Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution Concerning the Control of Emissions ofVolatile Organic Compounds or Their Transboundary Fluxes, 1991 (2001 UNTS 187); Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution on Further Reduction of Sulphur Emissions, 1994 (2030 UNTS 122); Protocol to the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution on Persistent Organic Pollutants, 1998 (2230 UNTS 79); Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution on Heavy Metals, 1998 (2237 UNTS 4); Protocol to the 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone, 1999 (2319 UNTS 81).

Несмотря на то, что в рамках Конвенции ее связь с протоколами не раскрывается, в самих протоколах связь с Конвенцией определена достаточно конкретно — в текстах протоколов содержится указание на то, что они были приняты как дополнение к Конвенции. Страны — участники протоколов разделены на подгруппы в полном соответствии с подгруппами стран в основной Конвенции — европейские государства, Российская Федерация, бывшие советские республики, ставшие независимыми государствами, Канада и США. Протоколы подлежат периодическому пересмотру во время рабочих заседаний Исполнительного органа Конвенции, что, как правило, выражается во внесении поправок в протоколы для соответствия достижениям науки и общественной ситуации. Кроме того, Исполнительный орган Конвенции служит в качестве форума для обсуждения обязательств и уровня их исполнения.

Развитие самостоятельных международных режимов по вопросам экологии шагнуло на следующую ступень с началом обсуждения мер по защите озонового слоя стратосферы под эгидой Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). В самом начале этого процесса договаривающиеся стороны приняли решение разделить ход переговоров на несколько направлений. Одним из итогов работы должна была стать «рамочная» многосторонняя конвенция. Последующие соглашения или «протоколы», содержащие важные меры регламентирующего характера, должны были быть приняты в качестве дополнений к данной конвенции. Итогом переговоров по проблематике озонового слоя стала Венская конвенция об охране озонового слоя, принятая в марте 1985 г.9

В отличие от Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Венская конвенция об охране озонового слоя содержит положения, устанавливающие порядок принятия последующих протоколов. Данные положения определяют не только порядок принятия протоколов, но и внесение к ним поправок. В отдельной статье закреплена правовая и институциональная связь между Конвенцией и сопутствующими протоколами.

К настоящему моменту к названной Конвенции был принят только один протокол — Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. Обсуждение данного протокола проходило параллельно с обсуждением основной Конвенции10. К Монреальскому протоколу были приняты четыре поправки и шесть дополнений, целью которых было расширение списка веществ, разрушающих озоновый слой и корректировка сроков снижения уровня выбросов опасных веществ11. В силу своего прикладного характера Монреальский протокол фактически вытеснил исходную Конвенцию, заняв центральную позицию в международном режиме по охране озонового слоя.

Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г.

Основой международного климатического режима является Рамочная конвенция ООН об изменении климата ^ССС), подписанная на Конференции ООН по окружающей

9 Vienna Convention for the Protection of the Ozone, 1985 (1513 UNTS 293).

10 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, 1987 (1522 UNTS 3).

11 В рамках обычного международного права считается, что поправка к многостороннему соглашению является обязательной только для тех стран, которые выразили намерение принять новые обязательства, как правило, путем ратификации данной поправки (Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969). В ст. 2 п. 9 Протокола указано, что дополнения являются обязательными для всех участвующих стран при одобрении квалифицированным большинством голосов. Страны, являвшиеся сторонами Протокола в момент его принятия в 1987 г., задействовали для внесения изменений в протокол оба подхода. Всего к Протоколу были одобрены пять поправок и 13 дополнений.

среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.12 Конвенция является в значительной степени прикладным инструментом, содержащим обязательства по предоставлению отчетности и обмену информацией. Кроме того, Конвенция включает несколько общих базовых принципов, однако только несколько пунктов посвящены обязательствам по снижению уровня выбросов парниковых газов.

Определение «рамочная» к моменту принятия Рамочной конвенции уже обрело конкретное значение — оно означает международный режим, созданный на основе самостоятельной многосторонней конвенции, аналогичной Венской конвенции об охране озонового слоя, которая сыграла роль исходной модели новой Конвенции [Wirth, Lashof, 1992]. Рассматриваемый термин был включен в название нового инструмента.

В соответствии с исходной моделью Рамочная конвенция об изменении климата включает ряд компонентов: 1) процедурные требования к сбору и обмену информацией, периодической отчетности, обмену технологиями и научному сотрудничеству; 2) положения о принятии дополнительных протоколов наряду с порядком внесения правок в саму Конвенцию и протоколы; 3) регулярные, обычно ежегодные, конференции стран —участников Конвенции и встречи стран — участниц протоколов; 4) требования к периодическому обзору практических результатов и научных достижений, а также процедурных вопросов, обычно относящихся к проведению ежегодных конференций стран-участниц; 5) создание финансового механизма.

Итоги Конференций Сторон варьируются от решений, обычно не имеющих юридической силы, до поправок, деклараций или иных процедурных форматов. Кроме того, в соответствии с исходной моделью Рамочная конвенция об изменении климата заложила основы для двух рабочих органов Конференции: Вспомогательного органа для консультаций по научным и технологическим аспектам (SBSTA) и Вспомогательного органа по осуществлению (SBI). Рассматриваемый инструмент также включает стандартное положение об учреждении Секретариата, который в настоящий момент находится в Бонне13.

Рамочная конвенция об изменении климата несколько проигрывает Венской конвенции об охране озонового слоя в правовом оформлении взаимосвязи основного документа и протоколов к нему. Рамочная конвенция предполагает принятие дополнительных протоколов в рамках соответствующей статьи. Тем не менее порядок применения положений протоколов описан менее подробно, чем в тексте предшествующей конвенции по озоновому слою. Рамочная конвенция не содержит специального положения относительно взаимосвязи конвенции с последующими протоколами, а также порядка принятия к ним поправок и дополнений. Кроме того, в отличие от Венской конвенции об охране озонового слоя, Рамочная конвенция не устанавливает специального порядка принятия протоколов, оставляя этот вопрос в рамках полномочий Конференции Сторон.

Рамочная конвенция в своих заключительных положениях о порядке ратификации, принятия, утверждения, присоединения к конвенции и вступления конвенции в силу не указывает на применимость данных положений к протоколам. Кроме того,

12 United Nations Framework Convention on Climate Change, 1992 (1771 UNTS 107).

13 Настоящая статья рассматривает потенциально универсальный, глобальный климатический режим, в основе которого лежит Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Иные институты, такие как Форум ведущих государств по энергетике и климату (MEF), АТЭС и Монреальский протокол также внесли существенный вклад в развитие климатической политики в силу возможности принятия решений на наднациональном уровне [McGinnis, Ostrom, 1992, p. 45—85; Ostrom, 2012, p. 353-369; Stavins, 2015; Stavins, et al., 2015; Victor, 2011].

в отличие от модели Венской конвенции об охране озонового слоя, Рамочная конвенция не уточняет порядок выхода стран из состава участников протоколов. Тем не менее Рамочная конвенция указывает на то, что «любая Сторона, которая выходит из Конвенции, считается также вышедшей из любого протокола, Стороной которого она является».

Тот факт, что подобные решения преследовали конкретные цели, становится очевидным при анализе Конвенции ООН по биологическому разнообразию, принятой в рамках ЮНЕП одновременно с Рамочной конвенцией и имеющей такой же набор обязательств. Упоминание протоколов в данном соглашении содержится в разделах о праве голоса, разрешении споров, процедуры добровольного арбитража, принятии поправок к основному документу, принятии дополнений и поправок к ним, а также в заключительных положениях о требованиях к ратификации, принятию, утверждению, присоединению к конвенции и вступлении конвенции в силу. Конвенция ООН о биологическом разнообразии, как и Венская конвенция об охране озонового слоя, включает специальное положение, определяющее правовую и структурную взаимосвязь между основным документом и последующими протоколами.

В Конвенции о биологическом разнообразии возможность для принятия в дальнейшем специального протокола по генетически модифицированным организмам, упомянутым в тексте как «живые модифицированные организмы», содержится в тексте самого документа. Договаривающиеся стороны Рамочной конвенции, напротив, продемонстрировали меньший энтузиазм относительно возможности принятия дополнительных протоколов. Один из авторитетных исследователей режима Рамочной конвенции считает, что это объясняется стремлением договаривающихся сторон не включать «по умолчанию» опции, которые могут иметь отношение к последующим протоколам, оставив данный вопрос в ведении участников самих протоколов [Воёашку, 1993].

Киотский протокол 1997 г.

В настоящий момент Киотский протокол является единственным инструментом, который изначально позиционировался как дополнительный протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата14. Конвенция устанавливает принцип «общих, но дифференцированных обязательств» и содержит краткие положения, применяемые в отношении промышленно развитых стран, на которые ложится бремя первоначального сокращения выбросов опасных для климата газов. Несмотря на то, что цель по сокращению выбросов газов в рамках Рамочной конвенции носит спорный и необязательный характер, в Приложении I к Конвенции имеется конкретный перечень стран, от которых ожидается принятие более обременительных обязательств по сокращению выбросов.

Киотский протокол устанавливает количественные обязательства по снижению выбросов газов для 33 промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой, указанных в Приложении В. Протокол устанавливает контроль над уровнем выбросов шести типов парниковых газов, в частности углекислого газа, метана и оксида азота. Влияние данных газов на процесс глобального потепления выражается в так называемом углеродном эквиваленте, значение которого определяет Международный совет по борьбе с изменением климата (1РСС).

14 Kyoto Protocol to the Framework Convention on Climate Change, 1997 (2303 UNTS 148).

Основной целью Протокола является снижение выбросов названных газов в глобальном масштабе усилиями перечисленных в Приложении В стран путем выполнения обязательств по пропорциональному ограничению или снижению выбросов приблизительно на 5% по сравнению с уровнем 1990 г. Первый период выполнения обязательств начался в 2008 г. и продлился до 2012 г. Протокол подразумевает снижение уровня выбросов и в последующие периоды. Обязательные уровни снижения, одобренные странами — участниками Рамочной конвенции из списка в Приложении I, указаны для каждого отдельного государства в приложении к Протоколу.

Среди прочих нововведений Киотского протокола следует отметить систему "cap and trade", то есть систему торговли квотами на выбросы. Основными механизмами имплементации данной системы являются так называемые гибкие механизмы ("flexible mechanisms") Протокола, разработанные для снижения издержек имплементации путем расширения списка доступных странам-участникам путей выполнения принятых обязательств.

Протокол содержит указание на то, что квоты на выбросы парниковых газов могут быть предметом торговли между странами — участниками Протокола, имеющими обязательства по снижению выбросов. Данное постановление отражает ожидания авторов Протокола относительно создания в будущем рынка квот на выбросы углекислого газа по образцу Системы торговли квотами на выбросы парниковых газов Европейского союза15. Подобные торговые площадки существуют в Северной Америке на базе Региональной инициативы по парниковым газам на уровне ряда северо-восточных штатов и штата Калифорния.

Во-вторых, Протокол позволяет странам — участникам из списка в Приложении I осуществлять совместные проекты, нацеленные на снижение уровня выбросов парниковых газов на территории других стран из названного списка, а также предоставлять кредиты для достижения данных целей, что в общем виде обозначено как «совместное осуществление» ("joint implementation"). Получаемые в ходе выполнения данных проектов «единицы сокращения выбросов» могут становиться предметами торговли. В рамках Протокола был создан «механизм чистого развития» (CDM), который позволяет государствам, принявшим обязательства по снижению уровня выбросов, выполнять свои обязательства путем осуществления проектов на территории развивающихся стран. «Единицы сертифицированных выбросов», получаемые при реализации подобных проектов, также могут участвовать в торговом обмене.

В 2001 г. процесс создания условий для функционирования Протокола завершился подписанием Марракешских соглашений — свода правил осуществления отдельных положений Протокола, например, подсчета объемов выбросов парниковых газов и квот на снижение16. Кроме того, Соглашения, которые, по сути, являются перечнем решений встречи стран — участников Протокола, создали механизм оценки уровня исполнения принятых обязательств [Wirth, 2002].

15 Directive of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, and amending Council Directive 96/61/ EC, 2003 O.J. Eur. Comm. (L 275) 32, amended, Directive 2004/101/EC of the European Parliament and of the Council, 2004 O.J. Eur. Comm. (L 338) 18, amended, Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council, O.J. Eur. Comm. (L 8) 3, amended Regulation (EC) No 219/2009 of the European Parliament and of the Council, 2009 O.J. Eur. Comm. (L 87) 109, amended, Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council, (L 140) 63.

16 Report of the Conference of the Parties on Its Seventh Session, 1/CP.7 to 14/CP.7, U.N. Doc. FCCC/ CP/2001/13/Add.1 (21 January 2002) (Marrakesh Rules).

Комитет по надзору и контролю состоит из двух подразделений, одно осуществляет надзор над ходом выполнения обязательств, а второе ведет работу по содействию достижению требуемого уровня выполнения. Подразделение по содействию поддерживает страны, которые могут столкнуться с трудностями при выполнении принятых обязательств. Подразделение по надзору обладает необходимыми полномочиями для наложения санкций в отношении стран, которые не выполняют принятые в рамках Протокола обязательства, включая право проверки торговых операций в рамках гибких механизмов.

Как отмечалось ранее, Киотский протокол прошел через сложный этап обсуждения в США. Детали данного обсуждения важны для понимания траектории дальнейшего развития международного климатического режима. Несмотря на то, что обсуждение соглашения в США содействовало развитию его структуры, в частности, привело к созданию гибких механизмов, Сенат США, одобрение которого является непременным условием для правового оформления участия страны в работе инструмента, выступил против ратификации соглашения. В марте 2001 г. президент Дж. Буш-мл. заявил, что США не намерены ратифицировать Протокол17. Следовательно, несмотря на то, что администрация президента Клинтона подписала соглашение, США до сих не являются полноценной страной — участником Протокола.

Сложности с одобрением Протокола в США поставили под угрозу вступление документа в силу и в других государствах. Одним из условий вступления Протокола в силу является ратификация государствами, которые в сумме ответственны за 55% общемирового объема выбросов парниковых газов по данным 1990 г. США представляют 35% от этого показателя; отказ ратифицировать соглашение странами из списка в Приложении I с общим показателем 10% от объема выбросов означал бы невозможность вступления Протокола в силу. После долгого периода неопределенности Протокол вступил в силу в феврале 2005 г. после его ратификации Российской Федерацией.

В декабре 2011 г. Канада инициировала процедуру выхода из состава Протокола и окончательно покинула список стран-участников год спустя, незадолго до окончания первого периода обязательств. Согласно общему мнению, Канада не смогла бы достичь показателя 6%-го снижения уровня выбросов парниковых газов по сравнению с уровнем 1990 г., как того требовал Киотский протокол. Неофициальная статистика говорит о том, что уровень выбросов парниковых газов в Канаде вырос на 35 или более процентов за первый период выполнения обязательств. Помимо того, что Канада таким образом избежала ответственности за невыполнение принятых международных обязательств в рамках Протокола, она также исключила возможность стать объектом санкций со стороны надзорного органа Комитета по надзору и контролю, созданного Марракешскими соглашениями.

Дохинская поправка 2012 г.

Киотский протокол содержит указание на то, что обсуждение второго и последующих периодов выполнения обязательств должно быть начато «не позднее чем за семь лет до конца первого периода действия обязательств», то есть в 2005 г. [АШу, Stavins, 2010; 01ш81еаё, Stavins, 2007, р. 28-36; Stavins, АШу, 2013]. В соответствии с данным указанием процесс обсуждения стартовал одновременно на полях 13-й Конференции Сторон Рамочной конвенции и 3-й встречи стран — участников Киотского протокола в Индо-

17 Letter from President George W. Bush to Senator Chuck Hagel, 13 March 2001.

незии в 2007 г. (COP 13/CMP 3), которая завершилась принятием Балийского плана действий или «Балийской дорожной карты»18.

Дорожная карта предназначалась для организации процесса интенсивных многосторонних консультаций, который должен был завершиться принятием комплексного соглашения на встрече стран — участников Рамочной конвенции в Копенгагене в конце 2009 г. Процесс переговоров был разделен на два трека. Первый трек включал стран — участников Киотского протокола и был направлен на принятие новых обязательств по снижению уровня выбросов развитыми странами (страны из списка в Приложении I к Протоколу). Параллельно был запущен процесс обсуждения на втором треке, в котором участвовали страны — участники Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в том числе США.

Как и прежде, Киотский протокол и Рамочная конвенция оказались неразрывно связанными, однако встреча в формате Конференции Сторон Рамочной конвенции является более предпочтительной, нежели в составе стран — участников Протокола в силу определенных правовых тонкостей и структурных потребностей. Во-первых, Рамочная конвенция была задумана и продолжает выполнять функцию основной площадки для координации действий всех 197 государств-членов (включая Европейский союз) в сфере глобальной климатической политики. Рамочная конвенция служит связующим звеном между инструментами климатического режима, которые подразумевают принятие дифференцированных обязательств промышленно развитыми странами.

Во-вторых, Рамочная конвенция является рабочим механизмом планирования глобальной политики по вопросам, которые затрагивают все страны мира. Данный аспект включает адаптацию к изменениям климата, некоторые из которых неизбежны из-за объема уже произведенных выбросов парниковых газов, а также тех, которые могут произойти в будущем из-за последующего накопления парниковых газов в атмосфере даже при осуществлении контроля над уровнем выбросов.

В-третьих, Рамочная конвенция предоставляет более широкие по сравнению с Киотским протоколом возможности для обсуждения объемов обязательного снижения уровня выбросов для стран, которые не входят в список в Приложении I, включая страны БРИКС (за исключением Российской Федерации, которая входит в данный список) и развивающихся государств. Например, Китай в настоящий момент уже является первым государством по показателю уровня выбросов парниковых газов, обходя по этому показателю Соединенные Штаты.

В-четвертых, Рамочная конвенция, согласно тексту документа, позиционируется как механизм предоставления финансовой поддержки развивающимся государствам. Издержки адаптации к новым климатическим условиям могут оказаться слишком высокими для некоторых государств, не включенных в список в Приложении I.

Переговорный процесс после принятия Балийской дорожной карты продемонстрировал новый вектор развития глобального климатического режима. Во-первых, развивающиеся страны впервые приняли официальное участие в обсуждении обязательств по снижению уровня выбросов парниковых газов. В соответствии с принципом общих, но дифференцированных обязательств Рамочной конвенции так называемые «национальные планы приемлемых действий по смягчению изменений климата» (Nationally Appropriate Mitigation Actions, NAMAs) не стали тождественными существующим обязательствам по процентному снижению уровня выбросов, принятыми странами — участницами Киотского протокола. Тем не менее сам факт наличия подобных

18 Report of the Conference of the Parties on Its Thirteenth Session, Dec. 1/CP.13, U.N. Doc. FCCC/ CP/2007/6/Add.1 at 3 (14 March 2008) (Bali Action Plan).

планов демонстрирует достигнутый прогресс в деле вовлечения большего количества государств в систему мер по снижению объемов выбросов газов в атмосферу.

Во-вторых, США в годы президентства Барака Обамы вновь включились в процесс переговоров по климату под эгидой ООН. Интенсивный период многосторонних консультаций должен был завершиться подписанием комплексного соглашения по итогам Конференции Сторон Рамочной конвенции в Копенгагене в 2009 г.

Существуют различные оценки итогов встречи в Копенгагене, однако все они сходятся на том, что она не выполнила возложенные задачи в полном объеме19. По итогам встречи стороны не смогли даже принять совместное заявление, что стало тревожным и беспрецедентным примером в истории климатического режима ООН, решения в рамках которого прежде принимались на основе консенсуса. Возражения, с которым выступили Венесуэла, Судан, Боливия и Никарагуа, в итоге привели к тому, что Конференция Сторон Рамочной конвенции смогла лишь «принять во внимание» Копенгагенское соглашение.

Копенгагенское соглашение, по сути, не имеет официального статуса в рамках климатического режима ООН. Текст решения обсуждался группой из 29 стран при участии нескольких глав государств. Прорыв в процессе переговоров произошел после встречи президента США Барака Обамы с главами Бразилии, ЮАР, Индии и Китая (страны БРИКС за исключением России, которая является страной из списка в Приложении I). Итог встречи балансирует на грани с полным несовпадением с интересами большинства стран, подверженных влиянию климатических изменений. Тем не менее встреча стала началом процесса, по итогам которого страны, не входящие в список в Приложении I, согласились на принятие Национальных планов приемлемых действий по смягчению изменений климата, не имеющих юридической силы, а страны из списка в Приложении I стали учитывать при разработке политики будущие ограничения на выбросы в масштабах всего национального хозяйства.

После неутешительного исхода встречи в Копенгагене надежды заинтересованных сторон сосредоточились на очередной Конференции Сторон Рамочной конвенции по климату в Париже, запланированной на 2015 г. Подготовка к этой конференции прошла в более конструктивном русле, что отразилось на процессе формулирования целей конференции, который шел постепенно в течение всего подготовительного периода. После неутешительных итогов, достигнутых в Копенгагене, переговоры стран — участников Рамочной конвенции были своего рода перезапущены в Дурбане в конце 2011 г.20 В ходе переговоров в Дурбане страны — участники Рамочной конвенции и Киотского протокола пришли к соглашению о комплексе временных мер в отношении совместной деятельности после окончания первого периода обязательств в рамках Протокола [АМу, Stavins, 2012; О^еаё, Stavins, 2012].

Встреча в Дурбане окончилась принятием решения, не имеющего юридической силы, о внесении поправки, продляющей действие Киотского протокола на второй период обязательств, который стартовал 1 января 2013 г., через день после истечения первого периода обязательств, до 2017—2020 гг. В соответствии с требованиями Рамочной конвенции и Киотского протокола поправка была формально принята в 2012 г. в ходе встречи в Дохе за несколько дней до истечения первого периода обязательств21.

19 Report of the Conference of the Parties on its Fifteenth Session, Dec. 2/CP.15, U.N. Doc. FCCC/ CP/2009/11/Add.1 at 4 (18 December 2009) (Copenhagen Accord).

20 Report of the Conference of the Parties on Its Seventeenth Session, Dec. 1/CP.17, U.N. Doc. FCCC/ CP/2011/9/Add.1 at 2 (15 March 2012) (Durban Platform for Enhanced Action).

21 Doha Amendment to the Kyoto Protocol, 2012.

Поправка постановила, что второй период обязательств продляется до 2020 г., а также зафиксировала обязательства по снижению уровня выбросов для стран из списка в Приложении I Протокола, что означало формальное продление действия Киотского протокола до конца нынешнего десятилетия.

Дохинскую поправку тем не менее с трудом можно считать удачным примером. Канада, ранее покинув список стран — участников Киотского протокола, не приняла новые обязательства. Российская Федерация, Япония и Новая Зеландия поступили схожим образом. Эти государства помечены серым цветом на официальном сайте Рамочной конвенции в разделе, содержащим список стран — участников Дохинской поправки22. Дохинская поправка продолжает служить в качестве инструмента для закрепления обязательств по снижению уровня выбросов, которые действуют в отношении Европейского союза, Норвегии, Украины, Белоруссии и Казахстана. Австралия, приняв на себя обязательства по снижению впервые с момента подписания Киотского протокола, установила для себя показатель снижения на отметке 8% по отношению к уровню 2000 г.

Для вступления Поправки в силу требуется ее принятие как минимум 144 странами. К моменту написания настоящей статьи данное условие выполнено чуть более чем наполовину, следовательно, Дохинская поправка еще не вступила в силу. Подавляющее большинство стран, принявших Поправку, не относятся к списку из Приложения I Киотского протокола и, следовательно, не имеют количественных обязательств по снижению выбросов парниковых газов согласно условиям Протокола или Дохинской поправки.

Европейский союз пытался обязать свои государства-члены принять обязательства Дохинской поправки в принудительном порядке через внутренние механизмы, однако процесс официальной ратификации Поправки был приостановлен Польшей, которая воспользовалась правом вето. Следовательно, Дохинская поправка может не вступить в силу до истечения второго периода обязательств в 2020 г.

Парижское соглашение

Несмотря на долгую и непростую историю, Парижское соглашение окончательно сформировалось в период с 2011 по 2015 г. в ходе работы нескольких последовательных Конференций Сторон на базе Дурбанской платформы действий. В своем окончательном варианте Парижское соглашение выглядит гораздо менее конкретным, нежели Ки-отский протокол после принятия Марракешских соглашений. Парижское соглашение хуже встраивается в существующую договорную структуру, представленную Рамочной конвенцией ООН об изменении климата, Киотским протоколом, Марракешскими соглашениями и Дохинской поправкой. В данном разделе приводятся результаты анализа процесса подготовки Парижского соглашения с учетом предшествующего опыта, а также оценка значимости структурного и институционального положения Соглашения в отношении перспективы его имплементации.

Процесс обсуждения Парижского соглашения

Несмотря на трудности, связанные с принятием Киотского протокола, достоверные данные указывают на то, что страны — участники Протокола достигли успеха в

22 Status of the Doha Amendment. Режим доступа: http://unfccc.int/kyoto_protocol/doha_ amendment/items/7362.php (дата обращения: 23.06.2017).

деле выполнения обязательств по снижению уровня выбросов в атмосферу [Shishlov et al., 2016]. Однако к началу встречи в Дурбане в 2011 г. страны — участники Рамочной конвенции столкнулись с необходимостью изменить существующую структуру международного климатического режима с целью сделать ее более упорядоченной, что повысило бы вероятность успешного окончания переговоров в Париже в 2015 г.

Подобные ожидания во многом основаны на негативном опыте Копенгагенских переговоров, которые стали наименее результативными с точки зрения развития международного климатического режима. Кроме того, Киотский протокол в свое время был подвергнут критике, особенно со стороны Соединенных Штатов, за свою жесткую, иерархическую структуру — и это несмотря на то, что участвовавшие в переговорах в Киото страны добровольно пошли на принятие диверсифицированного подхода к определению страновых обязательств по снижению объемов выбросов.

Вероятно, наиболее значимым достижением прошлых этапов переговоров является обретение сторонами понимания того, что обязательства по снижению объемов выбросов должны быть применимы для всех стран-участников, а не только для стран из списка в Приложении I к Киотскому протоколу. Цели Киотского протокола в отношении снижения объемов выбросов всегда рассматривались как весьма скромные по сравнению с действительно необходимыми уровнями снижения, и на деле за время действия обязательств по снижению мировые объемы выбросов парниковых газов непрерывно возрастали.

За исключением своих прочих атрибутов, Киотский протокол рассматривается как воплощение разрыва между странами из списка в Приложении I и другими странами-участниками, который был характерен еще для Рамочной конвенции 1992 г. Данный подход — это своего рода «первородный грех» международного климатического режима ООН, который получил свою характеристику, в частности, из-за того, что в целом одобряемый дифференцированный подход к странам — участникам Рамочной конвенции позволил странам, не вошедшим в список в Приложении I, не предпринимать действия по смягчению последствий изменения климата.

В дальнейшем было установлено, что существует потребность в наличии механизма, позволяющего задействовать все государства в глобальных инициативах по защите климата. В отличие от международного режима по озоновому слою, развитие которого на определенном этапе потребовало расширить список принимаемых во внимание вредящих озоновому слою субстанций, уже с самого начала в рамках переговоров по климатическому режиму была достигнута договоренность относительно списка основных вредных газов, а также понимание необходимости снижения их совокупного воздействия с учетом взвешенного влияния каждого из них на процесс изменения климата. Процесс подготовки Парижской конференции потребовал расширить состав сторон, принимающих участие в инициативах по смягчению последствий изменения климата за рамки группы государств, которые количественно и по уровню экономического развития примерно соответствует составу стран — членов ОЭСР.

То, в каком направлении пойдут переговоры на полях Конференции Сторон в Париже (COP 21), можно было предвидеть, приняв во внимание господствовавшее тогда убеждение в том, что новые инструменты должны приниматься как обязательные для всех сторон, а не только для стран из списка в Приложении I. Ряд стран, а также Европейский союз, который выступал в качестве представителя всех входящих в его состав государств, настаивали на принятии инструмента, обладающего юридической силой. Термин «протокол» мог быть встречен с неодобрением Сенатом США, о чем будет более подробно сказано в разделе статьи IV(A). Поэтому в ходе работы Конференции

Сторон в 2011 г. был достигнут компромисс, согласно которому в качестве итогового документа Парижской конференции 2015 г. был выдвинут «протокол, иной правовой инструмент или согласованное заключение, имеющее правовую силу в рамках Конвенции применимой для всех Сторон», который должен вступить в силу в 2020 г. по завершении второго периода обязательств Киотского протокола23.

Подход по принципу «снизу-вверх» в противоположность подходу Киотского протокола по принципу «сверху-вниз» лишил инициативы по смягчению последствий изменений климата характера обязательств и перевел их в разряд односторонних, добровольных, необязательных «определяемых на национальном уровне вкладов» (NDCs). Данный подход соответствовал потребностям стран, не входящих в список из Приложения I, чей вклад в форме «национальных планов приемлемых действий по смягчению изменений климата» зачастую закреплялся в виде инициатив, ограниченных отдельными секторами экономики, или, как в случае с Китаем, в виде снижения нагрузки выбросов на произведенную единицу ВВП. В обоих случаях не применяется основной принцип Киотского протокола, требующий установления уровней снижения выбросов в масштабах всего национального хозяйства. Данная структура отвечала требованиям отдельных стран, таких как США, которые не были готовы принимать на себя обязательства по снижению уровней выбросов в привязке к уровню 1990 г., как того требует Киотский протокол.

Имело место дискуссия о целесообразности принятия целей по снижению уровней выбросов без придания им юридической силы, что, как предполагалось, должно было привести к большему усердию со стороны отдельных государств и что в корне отличается по характеру от обязательств, принятых в рамках Киотского протокола. Однозначного ответа в данной ситуации не было в силу принципиальности позиций сторон. С одной стороны, государства могли бы стремиться к достижению более амбициозных показателей в случае, если бы они имели возможность одновременно не связывать себя никакими юридическими обязательствами [Stern, 2014]. С другой стороны, принятие обязательств, обладающих юридической силой, должно было бы вынудить государства относиться к их исполнению более серьезно. Европейский союз больше склонялся к принятию обязательств, обладающих юридической силой, по типу обязательств Киотского протокола, по крайней мере в отношении развивающихся государств, тогда как другие участники переговоров, в том числе США, ориентировались на постановку целей необязательного характера, к чему их подталкивал опыт работы в рамках Киотского протокола.

Участники Конференции Сторон в Варшаве в 2013 г. договорились определить показатели «предполагаемых определяемых на национальном уровне вкладов» (Intended Nationally Determined Contributions, INDCs) к первому кварталу 2015 г. теми государствами, которые заявили о своей готовности предпринять данные действия. Таким образом, целевые показатели должны были быть определены и обнародованы за восемь месяцев до проведения Парижской конференции24. К моменту написания настоящей статьи 164 страны — участницы Конвенции определили показатели своих INDC25.

Предполагаемый определяемый на национальном уровне вклад Европейского союза был сформулирован по образцу обязательств Киотского протокола:

23 Report of the Conference of the Parties on Its Seventeenth Session, Dec. 1/CP.17, U.N. Doc. FCCC/ CP/2011/9/Add.1 at 2 (15 March 2012) (Durban Platform for Enhanced Action).

24 Report of the Conference of the Parties on Its Nineteenth Session, Dec 1/CP.19, U.N. Doc. FCCC/ CP/2013/10/Add.1 at 2, para.2(a) (31 January 2014) (report of Warsaw COP 19).

25 Intended Nationally Determined Contributions, 2017. Режим доступа: http://unfccc.int/focus/indc_ portal/items/8766.php (дата обращения: 24.06.2017).

К 2030 г. снизить уровень выбросов парниковых газов на 40% по сравнению с уровнем 1990 г.

США при определении своего индивидуального вклада задали другой базовый год:

К 2025 г. снизить уровень выбросов на 26—28% по сравнению с уровнем 2005 г.

Формат предполагаемых определяемых на национальном уровне вкладов допускает различные вариации в формулировках обязательств стран из списка в Приложении I. Вот каким образом Россия определила показатели своего национального вклада:

Ограничить к 2030 г. уровень антропогенных выбросов парниковых газов в России на 70—75% по сравнению с уровнем 1990 г., что может потребовать больше времени в зависимости от максимально возможной поглощающей способности лесного покрова.

Китай в определении своего индивидуального вклада последовал примеру других стран, не входящих в список в Приложении I, которые не устанавливали целевые процентные показатели по снижению в масштабах всей экономики:

— Достигнуть пиковых показателей уровня выбросов оксида углерода к 2030 г. и приложить все усил ия для их более раннего достижения.

— Снизить уровень выбросов оксида углерода на единицу ВВП на 60—65% по сравнению с уровнем 2005 г.

— Увеличить долю неуглеродного энергетического сырья в первичном энергопотреблении до 20%.

— Увеличить объемы лесного фонда на 4,5 млрд куб. м по сравнению с уровнем 2005 г.

Бразилия, также не относящаяся к числу стран из списка в Приложении I, тем не

менее установила целевые показатели в масштабах всей экономики:

Снизить к 2025 г. выбросы парниковых газов до уровня ниже 37% от показателя 2005г. Объем последующих снижений: снизить к 2030 г. выбросы парниковых газов до уровня ниже 43% от показателя 2005 г.

В рамках международного климатического режима страны, как правило, объединены в блоки или менее структурированные группы по интересам, что делает нелегкий процесс переговоров несколько более управляемым26 [Gupta, Mandal, 2015]. Членство в некоторых объединениях определяется уже имеющимися структурами — примером является Европейский союз, региональная организация экономической интеграции, позиция которой имеет определенное значение для имплементации итогового соглашения. Иные группы, такие как группа стран — членов Альянса малых островных государств (AOSIS), которые выступали сообща еще со времен переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата, основаны на наличии выраженных общих интересов — в данном случае избежать риска затопления в результате поднятия уровня мирового океана.

Переговоры в Париже завершились успехом по ряду причин. Во-первых, участие 150 глав государств демонстрировало высокий уровень ожиданий в отношении итогов переговоров. Вероятность повторения неутешительного опыта Конференции Сторон в Копенгагене сама по себе представлялась нежелательным итогом, следовательно, участники были заинтересованы в выработке решения, которое устроило бы все стороны и позволило бы избежать препятствий на пути его достижения. Во-вторых, продолжительный подготовительный период длительностью в шесть лет с момента окончания

26 Paris Climate Talks: Who are the Negotiating Groups? (27 November 2015). Режим доступа: https://www.carbonbrief.org/interactive-the-negotiating-alliances-at-the-paris-climate-conference (дата обращения: 23.06.2017); Yeo S. Paris 2015: What do the negotiating alliances want? (17 November 2015). Режим доступа: https://www.carbonbrief.org/paris-2015-what-do-the-negotiating-alliances-want (дата обращения: 23.06.2017).

Конференции Сторон в Копенгагене предоставил возможность подробно проанализировать интересы и сгладить противоречия между участвующими сторонами задолго до фактического начала переговоров. Более того, Копенгагенское соглашение как таковое уже является фактической предтечей Парижского соглашения; достигнутые в Копенгагене договоренности в целом разрешили основные проблемы [Bodansky, 2016]. В-третьих, гибкость Парижского соглашения, обязательства в рамках которого ближе к образцу Рамочной конвенции ООН об изменении климата, нежели к обязательствам Киотского протокола, сделали процесс принятия нового инструмента странами-участниками относительно простым.

Данные обстоятельства помогли еще до начала конференции достичь компромисса по ряду вопросов, которые оставались неразрешенными. Некоторые из наиболее важных вопросов имели дискуссионный характер, такие как, например, целевой показатель температуры, на который были бы нацелены усилия по сглаживанию последствий изменения климата. Альянс малых островных государств настаивал на принятии наиболее строгого показателя — 1,5 °C, тогда как в большинстве своем участники переговоров склонялись к показателю в 2 °C 27. В итоге данный вопрос был решен в п. 1(а) ст. 2 Парижского соглашения, где отметка в 2 °C была принята в качестве целевой, а 1,5 °C — в качестве желательной для достижения, которая позволила бы еще ощутимее снизить риски, связанные с изменением климата. Еще один пример затрагивает правовой статус определяемых на национальном уровне вкладов (NDCs), которым представители Европейского союза и другие делегаты хотели придать юридическую силу28. В итоге статус NDC был определен как необязательный для всех сторон Соглашения, включая Европейский союз. Третий пример содержится в п. 4 ст. 4, в котором указывается, что развитые страны должны играть активную, лидирующую роль в постановке более амбициозных целевых показателей по снижению уровня выбросов, как было указано в последующих NDC. Перед самым завершением процесса обсуждения США потребовали отложить принятие данного положения, сославшись на опечатку, которая придавала положению обязательный характер (в данном случае речь идет об употреблении слова "should") [Bodansky, 2015]. Вполне ожидаемо, что все перечисленные примеры подразумевали смягчение тона Соглашения и принятие итогового решения в духе наименьшего общего знаменателя29.

Структура и основное содержание Парижского соглашения

Назначение Парижского соглашения состояло в создании основы для глобального сотрудничества всех стран — участников Рамочной конвенции ООН. Некоторые из промежуточных целей Парижского соглашения сформулированы значительно шире целей Киотского протокола. Например, Парижское соглашение устанавливает цель ограничить рост среднемировой температуры на отметке 2 °C и, как было сказано ранее,

27 Earth Negotiations Bulletin, Summary of the Paris Climate Change Conference, no. 12 (663). International Institute for Sustainable Development (15 December 2015). Режим доступа: http://enb.iisd.org/vol12/ enb12663e.html (дата обращения: 23.06.2017).

28 Submission by Latvia and The European Commission on Behalf of the European Union and Its Member States (6 March 2015). Режим доступа: http://www4.unfccc.int/Submissions/INDC/Published%20 Documents/Latvia/1/LV-03-06-EU%20INDC.pdf (дата обращения: 23.06.2017).

29 Так же как администрация президента Барака Обамы сыграла решающую роль в принятии Копенгагенского соглашения, так и совместная инициатива Китая и США способствовала преодолению противоречий на пути принятия Парижского соглашения. См.: U.S.-China Joint Announcement on Climate Change. Режим доступа: http://perma.cc/VA6Z-K2HX (дата обращения: 23.06.2017).

определяет необходимость предпринимать дальнейшие меры для ограничения роста температуры на уровне 1,5 °С30. Составители текста Соглашения приняли во внимание урок переговоров по вопросам глобального потепления в части трудности определения краткосрочных обязательств и указали, что пиковый показатель глобального уровня выбросов, после которого начнется процесс его понижения, должен быть достигнуть «так скоро, насколько возможно» без привязки к конкретной дате.

Следующей глобальной задачей стало достижение «баланса между антропогенными выбросами из источников и абсорбцией поглотителями парниковых газов во второй половине этого века». Как и прочие обороты речи в дискуссии по вопросам климата, эта фраза имеет несколько иное значение, нежели может показаться на первый взгляд. Намерения авторов тем не менее достаточно прозрачны: обеспечить нулевой показатель глобального уровня выбросов парниковых газов или «углеродную нейтральность» к 2050 г., когда любые выбросы парниковых газов будут полностью сбалансированы поглощающими механизмами, например, лесными массивами.

Обязательные к исполнению цели по смягчению последствий изменения климата в будущем, как и многие другие компоненты Парижского соглашения, в основном носят процедурный характер. Все страны-участники обязались принять более масштабные определяемые на национальном уровне вклады на дополнительный пятилетний период. К моменту написания настоящей статьи 143 страны — участницы Рамочной конвенции ООН приняли NDC, охватывающие период с 2020 по 2025 г.31 Развитые страны, которые более не носят наименования стран из списка в Приложении I, как ожидается, продолжат формулировать свои NDC в масштабе всего национального хозяйства с соответствующими процентными показателями снижения уровня выбросов парниковых газов. Россия, которая к моменту написания статьи не ратифицировала Парижское соглашение, еще не представила окончательный вариант своего определяемого на национальном уровне вклада.

Принимая во внимание процедуру адаптации, Парижское соглашение обязывает участвующие страны периодически отчитываться о ходе адаптации. Национальные планы по адаптации должны опираться на: 1) инициативу стран, учет гендерных аспектов, широкое участие и полностью транспарентный подход; 2) принятие во внимание уязвимых групп, общин и экосистем; 3) наилучшие имеющиеся научные знания и, в соответствующих случаях, традиционные знания, знания коренных народов и системы местных знаний и руководствоваться ими в целях интеграции адаптации надлежащим образом в соответствующие социально-экономические и природоохранные стратегии и действия.

Парижское соглашение указывает на необходимость международной финансовой поддержки развивающихся стран в интересах достижения целей по смягчению последствий изменения климата и адаптации. Соответствующее решение конференции стран-участников, не носящее обязательного характера, вновь ставит целью предоставление помощи в размере 100 млрд долл. США ежегодно. Парижское соглашение подчеркивает необходимость поддержки в развитии и укреплении компетенций, тех-

30 Анализ индивидуальных определяемых на национальном уровне вкладов показывает, что выполнение данной цели маловероятно в контексте принятых обязательств, даже если они будут выполнены в полном объеме (см.: United Nations Environment Program, The Emissions Gap Report 2016. Режим доступа: http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/10016/emission_gap_report_2016. pdf (дата обращения: 23.06.2017)). Более вероятной отметкой представляется показатель в 3 °С, тогда как отметка в 1,5 °C может считаться выходящей за рамки оправданных ожиданий.

31 Intended Nationally Determined Contributions, 2017. Режим доступа: http://unfccc.int/focus/indc_ portal/items/8766.php (дата обращения: 23.06.2017).

нологического обмена и образования в области климата. Соглашение указывает на потребность в «расширенных рамках для обеспечения транспарентности» в интересах надежности и сопоставимости предоставляемых отчетов. В 2023 г. будет проведено первое регулярное «глобальное подведение итогов», которое затем будет проводиться каждые пять лет. Конференции Сторон было поручено разработать новый механизм контроля за выполнением принятых обязательств. В Соглашении также подчеркивается, что работа над решением проблемного вопроса компенсаций за понесенные потери и ущерб будет продолжаться и в дальнейшем.

Парижское соглашение как компонент климатического режима ООН

Как и в случае мандата Дурбанской платформы действий, Парижское соглашение отвечает критерию принятия «в соответствии с (Рамочной) Конвенцией». Следует начать с того, что Парижское соглашение было принято Конференцией Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Соглашение и сопутствующие решения неоднократно упоминают Рамочную конвенцию, как, например, в положении о том, что Конференция Сторон Конвенции одновременно играет роль Конференции Сторон Соглашения, а также в том, что Секретариат Рамочной конвенции осуществляет свои функции в том числе и в рамках Парижского соглашения, или в указании на то, что принимаемые поправки к Рамочной конвенции считаются действующими и в отношении Парижского соглашения.

Несмотря на то, что ст. 17 Рамочной конвенции санкционирует принятие «протоколов» к рассматриваемому инструменту, указанная статья не ограничивает протоколами список возможных дополнительных соглашений. Весьма спорным является утверждение о том, что Конференция Сторон, которая приняла Парижское соглашение, обладает достаточной гибкостью в определении структуры и формы осуществляемой деятельности. Парижское соглашение вполне определенно согласуется с мандатом Дурбанской платформы, принятым Конференцией Сторон, в частности, в неявном указании на возможность принятия инструментов помимо «протоколов». В любом случае Парижское соглашение фактически соотносится с Рамочной конвенцией как протокол, даже официально не имея такого наименования.

Рассмотренные случаи могут быть не более чем вопросом используемой терминологии, но могут быть и признаком более существенных затруднений в соотнесении Парижского соглашения с другими самостоятельными климатическими режимами под эгидой ООН. Настоящий раздел начинается с рассмотрения вопроса об оправданности воздержания от использования термина «протокол». Далее рассматривается более сложный вопрос о взаимосвязи Парижского соглашения с ее прямым предшественником, Киотским протоколом и Дохинской поправкой.

Трудный термин «протокол»

Применение той или иной терминологии может вызвать ряд трудностей в ходе многостороннего взаимодействия. Во время переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата Мальта выступила с предложением определить климат как часть всеобщего достояния, «общее наследие человечества». Данная фраза тем не менее излишне тесно связана с аналогичным термином, употребленным в спорных положениях о разработках ресурсов морского дна в части XI Конвенции ООН по морскому праву

1982 г. В итоге вместо исходной формулировки в текст Конвенции была включена фраза «общая озабоченность человечества» [Воёагаку, 1993].

Аналогичным образом термин «протокол» несет негативную смысловую нагрузку для Соединенных Штатов, что объясняет стремление участвующих в переговорах правительств избежать наименования «протокол» в отношении следующего соглашения, дабы не создавать излишних помех для участия в работе США. Данное умозаключение отражено в мандате Дурбанской платформы действий, которой Конференция Сторон поручила создание «правового акта или согласованного итогового документа, имеющего юридическую силу, согласно Конвенции, применимого ко всем сторонам». Участники переговоров впоследствии обратились к данной формулировке в виде нейтрального условного обозначения «Итоги Парижа» в ходе подготовки Парижской конференции.

Доступные варианты наименований в рамках Конвенции достаточно недвусмысленны. Наиболее очевидным является новый протокол, который был бы применим для всех сторон, включая США.

Дополнительная поправка к Киотскому протоколу помимо Дохинской поправки вполне может соответствовать критериям Дурбанской платформы, но в таком случае это будет сопряжено с трудностями процедурного и политического характера, особенно учитывая неприятие Соединенными Штатами Киотского протокола. Протокол, более того, не применяется «ко всем сторонам».

Определение третьего периода обязательств Киотского протокола с большой вероятностью столкнулось бы с еще большими аналитическими и политическими затруднениями. Ряд ведущих государств, среди которых необходимо упомянуть Японию, Канаду и Российскую Федерацию, уже отказались принять дальнейшие обязательства по снижению уровня выбросов на условиях Дохинской поправки.

С другой стороны, поправка к самой Рамочной конвенции сама по себе может стать правовым инструментом, применимым ко всем сторонам, на что указывается в ст. 15 Конвенции. Решение же Конференции Сторон не будет соответствовать критерию наличия «юридической силы» так как решения Конференции, как правило, не носят обязательного характера.

Представители США на переговорах выразили свое неудовлетворение данным набором вариантов, выбрав в итоге «ни один из вышеперечисленных». Форма следующего многостороннего соглашения по климату стала предметом обсуждения за год до конференции в Копенгагене, которая заложила широкую основу для Парижского соглашения. Предложение США, выдвинутое в ходе подготовки конференции, содержало неожиданный (с точки зрения текстов Рамочной конвенции и Киотского протокола) термин «имплементационное соглашение32. Предложение США, выдвинутое перед конференцией в Лиме в 2014 г., содержало наименование «Парижское соглашение».

Термин «протокол» несет в США дополнительную смысловую нагрузку из-за истории принятия в Штатах Рамочной конвенции ООН, в пользу которой Сенат выступил в 1992 г. и участником которой США являются с момента вступления инструмента в силу33. Ни сопроводительное письмо президента, ни сопроводительное письмо

32 U.S. Submission on Copenhagen Agreed Outcome, 2009. Режим доступа: unfccc.int/files/kyoto_ protocol/application/pdf/usa040509.pdf (дата обращения: 23.06.2017).

33 Senate resolution of advice and consent to Framework Convention, U.S. Senate 138 Cong. Rec. 33527 (1992).

госсекретаря, адресованные Сенату, не содержали указания на порядок внутренней процедуры принятия последующих дополнительных документов к Конвенции34.

В ответ на последующие письменные обращения Сенатского комитета по международным отношениям исполнительная власть сделала заключение, что «будет настаивать на представлении протокола на рассмотрение Сената» в случае, если протокол содержит целевые показатели и сроки их достижения, которые «прошли этап обсуждения и в работе которых США желают принять участие»35. Далее в тексте доклада по вопросу ратификации Конвенции комитет постановил, что дальнейшие решения относительно снижения уровня выбросов, имеющие обязательный характер, должны получить совет и одобрение Сената36.

Киотский протокол встретил в Сенате США жесткий отпор. Обсуждение Протокола в США проходило во времена администрации президента Клинтона и правительство США оказало сильное влияние на итоговый текст соглашения. Однако еще до момента принятия Протокола Сенат США выразил свое неодобрение в резолюции, составленной сенаторами Бэрдом и Хейгелом и принятой по итогам голосования со счетом 95-0, что обусловлено двумя факторами: неспособностью Протокола определить цели по снижению уровня выбросов для стран, не входящих в список в Приложении I, и ожидаемым «серьезным ущербом для экономики США»37.

Вице-президент Эл Гор тем не менее подписал Киотский протокол в ноябре 1998 г. перед самым концом срока президентства Клинтона, руководствуясь в основном соображениями о том, что новый состав Сената будет более расположен к ратификации Протокола. В итоге Протокол не был представлен на рассмотрение Сената. В марте 2001 г. президент Дж. Буш-мл. объявил, что США не будут ратифицировать Киотский протокол38.

Данные стечения обстоятельств, относящиеся исключительно к правовой сфере, не являются препятствиями для принятия органами исполнительной власти протокола, следующего после Киотского протокола, даже без одобрения Сената [Wirth, 2015, 2016]. Действия Сенатского комитета по международным делам в 1992 г. являются не более чем позицией одного из комитетов Конгресса США, и данное решение не было отражено в итоговом постановлении Сената, который обладает значительной свободой при принятии решения о формальном одобрении ратификации соглашения, подразумевающего принятие обязательств или содержащего оговорки. Доклады комитетов, конечно, могут быть полезными для интерпретации решений Сената о совете и одобрении, однако они не обладают юридической силой. Резолюция Бэрда — Хейгела не имеет юридической силы и не может воспрепятствовать ратификации Киотского протокола. В любом случае Парижское соглашение изначально составлялось таким образом, чтобы отвечать двум критериям, указанным в резолюции.

34 The United Nations Framework Convention on Climate Change, adopted May 9, 1992, by the resumed fifth session of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change ("Convention"), and signed on behalf of the United States at the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro on June 12, 1992.

35 Если быть более точным, исполнительная власть постановила, что «с учетом того, что протокол может быть принят по любому вопросу, отношение к протоколу зависит от сути поднятого вопроса».

См.: U.N. Framework Convention on Climate Change, Hearing Before the Senate Committee on Foreign Relations 106 (102 Cong 2d Sess. 1992) (S. Hrg. 102-970).

36 S. Exec. Rept. 102-55, 102nd Cong., 2d Sess. (1992), at 14.

37 S. Res. 98, 105th Cong. (1997).

38 Bush G.W. Letter from President George W. Bush to Senator Chuck Hagel, 13 March 2001.

Данные обстоятельства тем не менее и в дальнейшем оказывали влияние на позицию США в ходе переговоров. Другие участники процесса также оказались в стесненном положении из-за формулировок, выбранных четверть века назад. В процессе переговоров выяснилось, что термин «протокол» обладает больше политической, нежели правовой коннотацией. Как отмечалось ранее, представители США в последние минуты переговоров в Париже приостановили обсуждение ради внесения ясности в используемые формулировки, чтобы добиться соответствия задействованной терминологии американским законам и войти в число участников соглашения посредством «исполнительного соглашения», не требующего совета и одобрения Сената для ратификации.

Существует еще один пример, в котором правовая неопределенность может иметь значение на практике. В гипотетическом сценарии выхода США из Парижского соглашения фактически снимается вопрос о взаимосвязи Соглашения и Рамочной конвенции ООН. До официального объявления о решении президентом Трампом денонсирование Рамочной конвенции рассматривалось Белым домом в качестве одного из вариантов в ходе продолжительного публичного обсуждения39. Помимо обязательств по снижению выбросов, которые приняли Соединенные Штаты, данное решение также отменяет ожидаемый взнос в 2 млрд долл. из 3 млрд, обещанных президентом Оба-мой в 2014 г.; 1 млрд долл. был выплачен к концу срока президентства Обамы40.

Подобный подход мог бы сократить временной разрыв между объявлением о намерении покинуть состав участников Соглашения и фактическим отказом от исполнения обязательств с четырех лет до одного года. Не является простым совпадением и то, что данный подход требует выхода из двух международных соглашений, в том числе и из Рамочной конвенции ООН об изменении климата, на основе которой был воздвигнут единственный действующий компонент глобального климатического режима. Правовая эффективность данного подхода базируется на интерпретации текста п. 3 ст. 25 Конвенции, в котором указано: «Любая Сторона, которая выходит из Конвенции, считается также вышедшей из любого протокола, Стороной которого она является».

Если бы был избран этот вариант, то возник бы ряд очевидных вопросов правового характера, в частности «Является ли Парижское соглашение протоколом к Рамочной конвенции?» Будучи протоколом к Рамочной конвенции с точки зрения структуры и заданного функционала, Парижское соглашение определенно не является «протоколом» с точки зрения формального наименования. Более того, ход согласования Соглашения дает право предположить, что подобный выбор наименования был осмысленным и продиктован намеренным отказом от придания Парижскому соглашению статуса «протокола»41.

Правовая неопределенность была частично устранена самим Парижским соглашением, в п. 3 ст. 28 которого содержится указание на то, что «любая Сторона, которая выходит из Конвенции, считается также вышедшей из настоящего Соглашения». Тем

39 Park M. Three Ways Trump Could Dump Paris Climate Agreement // CNN. 1 June 2017. Режим доступа: http://edition.cnn.com/2017/06/01/politics/paris-climate-agreement-trump-ways-to-withdraw/ index.html (дата обращения: 23.06.2017).

40 Fact-Checking Trump on Climate Finance. World Resources Institute, 2017. Режим доступа: http:// www.wri.org/blog/2017/06/fact-checking-trump-climate-finance (дата обращения: 23.06.2017).

41 Обращение к ходу согласования текста соглашения ("travaux préparatoires") при интерпретации документа оправдано только если толкование текста оставляет значение двусмысленным, неясным или приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными [Vienna, 1969]. Конкретно в данной ситуации и текст, и процесс его согласования позволяют утверждать, что Парижское соглашение не является протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.

не менее вопрос о временных рамках данного сценария остается открытым. Действуют ли в данном случае статьи о выходе из состава участников, принятые в Рамочной конвенции? Имеет ли значение то, что Парижское соглашение не является«протоколом», ведь в таком случае будут действовать только соответствующие положения самого Соглашения? Эти правовые вопросы все еще не решены и в дальнейшем, в зависимости от действий ключевых акторов, в число которых входит правительство США, может возникнуть потребность в их разрешении. Отсутствие имеющего юридическую силу третейского механизма разрешения споров в Парижском соглашении только увеличивает неопределенность.

С точки зрения государственной политики имеет смысл заключение о том, что та или иная сторона не может ускорить свой выход из Парижского соглашения путем выхода из Рамочной конвенции. Это может создать излишний соблазн для некоторых государств выйти сразу из обоих соглашений. С одной стороны, будет ли иметь смысл для государства в положении США выйти из Рамочной конвенции, но по-прежнему оставаться стороной Парижского соглашения, остающегося краеугольным камнем международного климатического режима? Более того, поскольку Рамочная конвенция является общепризнанной и действует в течение многих лет, большинство стран — участников Рамочной конвенции наверняка окажутся в положении Соединенных Штатов, ведь для них положенный трехлетний период ожидания уже давно истек. В настоящий момент еще слишком рано говорить о том, будет ли это иметь существенное значение в иных, пока еще менее конкретных ситуациях, в которых неопределенность правовой взаимосвязи Парижского соглашения и Рамочной конвенции может иметь значение, как, например, в положении о том, что Секретариат Рамочной конвенции осуществляет свою деятельность не только в рамках Конвенции, но и сопутствующих протоколов42.

Взаимосвязь Парижского соглашения и Киотского протокола

В итоге статус Парижского соглашения определен не как протокол к Рамочной конвенции, но как «правовой инструмент или согласованное решение, обладающее юридической силой» в формулировках Дурбанского мандата. Разумеется, данный факт не оказывает влияния на юридическую силу Соглашения, которая соответствует общепринятым критериям, перечисленным, в частности, в Венской конвенции о праве международных договоров43. Гораздо более интересный вопрос — правовая и структурная связь Соглашения с климатическим режимом ООН, который состоит из Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Киотского протокола, Дохинской поправки, Марракешских соглашений и массы других решений и предпринятых действий 22 последовательных Конференций Сторон Рамочной конвенции.

Ситуация осложняется тем, что, несмотря на то, что решение, которое вводит в действие Парижское соглашение, содержит беглое упоминание Киотского протокола, само Соглашение ни разу не ссылается на данный инструмент. Контекст и процесс подготовки Парижской конференции показывает, что Соглашение изначально задумывалось в качестве преемника Киотского протокола — взять хотя бы то, что Соглашение

42 Другим примером ситуации, вновь связанной с США, в которой ранее принятые процедуры были изменены под давлением обстоятельств, является ситуация вокруг имплементации ч. XI Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

43 Vienna Convention on the Law of Treaties 1155 UNTS 331, 1969.

охватывает период, который начинается в 2020 г., после окончания второго периода обязательств в рамках Киотского протокола.

За исключением данного факта остальное остается неясным. Возможен вариант, что переговорщики, приняв во внимание интересы стран — участников Киотского протокола, таких как Европейский союз, который активно участвовал в подготовке Соглашения, стремились как можно сильнее отдалиться от исходного варианта документа. Возможно и то, что страны, не входившие в список из Приложения I и, следовательно, не имевшие обязательств по снижению уровней выбросов в рамках Киотского протокола, наряду с США, которые никогда не были страной — участником данного инструмента, стремились к принятию Парижского соглашения как бы «с чистого листа». Можно также предположить, что результат представляет собой нечто среднее между двумя рассмотренными подходами.

Несмотря на то, что в рамках Соглашения ничего не препятствует дальнейшему применению гибких механизмов, отныне они не являются частью общей системы обязательств и могут применяться по усмотрению. В Парижском соглашении нет никаких прямых указаний относительно системы торговли квотами на выбросы. Несмотря на их значимость для системы торговли квотами на выбросы Европейского союза, Региональной инициативы по парниковым газам (RGGI), инициативы по парниковым газам штата Калифорния и некоторых других систем44 [Jaffe, Stavins, 2008; Ranson, Stavins, 2012].

Система торговли квотами на выбросы и принцип совместного осуществления в целом остались нетронутыми, на что указывает ст. 6 Парижского соглашения, где упоминаются «передаваемые на международном уровне результаты предотвращения изменения климата», которые «должны функционировать под надзором органа, назначенного Конференцией Сторон». Основная задача данного механизма, как и в случае Киотского протокола, — «обеспечение общего сокращения глобальных выбросов» по итогам совершения подобных обменов.

Заменой «механизма чистого развития» (CDM), согласно ст. 6 Парижского соглашения, стал «механизм для содействия сокращению выбросов парниковых газов и поддержки устойчивого развития». В отличие от проектно-ориентированного подхода «механизма чистого развития», в рамки нового механизма также вошли политические меры и программы. Поскольку каждая страна может произвести квоты для обмена, существует вероятность частичного совпадения нового механизма с «механизмом совместного исполнения» Киотского протокола, в рамках которого осуществляются взаиморасчеты стран-участников, не входящих в список Приложения I. В Соглашении имеются специальные указания, направленные на предотвращение двойного учета выбросов на уровне страны-производителя и страны-приобретателя квоты, однако во всех остальных вопросах, касающихся имплементации механизма, Конференция Сторон обязана «принять правила, условия и процедуры» для дальнейшего введения механизма в действие.

В силу изменений в статусе системы торговли квотами на выбросы, тщательно отлаженный механизм мониторинга исполнения обязательств, созданный Марракеш-

44 Directive of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, and amending Council Directive 96/61/ EC, 2003 O.J. Eur. Comm. (L 275) 32, amended, Directive 2004/101/EC of the European Parliament and of the Council, 2004 O.J. Eur. Comm. (L 338) 18, amended, Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council, O.J. Eur. Comm. (L 8) 3, amended Regulation (EC) No 219/2009 of the European Parliament and of the Council, 2009 O.J. Eur. Comm. (L 87) 109, amended, Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council, (L 140) 63.

скими соглашениями, утратил свое назначение. Вместо этого, согласно ст. 15, Конференция Сторон должна создать новый механизм мониторинга исполнения, а его деятельность должна иметь стимулирующий, невраждебный и ненаказательный характер, в чем и состоит отличие механизма от Комитета по надзору и контролю Марракешских соглашений.

Более того, в соответствии с подходом «снизу-вверх» и вследствие слабой структурированности текст Парижского соглашения насыщен положениями как обязательного, так и необязательного характера. В тексте это отражено в чередовании глаголов "shall" и "should" [Bodansky, 2016a]. Этот факт демонстрирует существенный отход от структуры Киотского протокола, который сильно зависел от юридической силы обязательств и механизмов обеспечения их исполнения, особенно в деле обеспечения порядка международного обмена квотами на выбросы парниковых газов.

Трудности имплементации

Конференция Сторон в Марракеше стала первой встречей стран — участников Парижского соглашения (CMA 1) после вступления Соглашения в силу 4 ноября 2016 г. Встреча началась три дня спустя, 7 ноября, за день до президентских выборов в США, итогом которых стало избрание президентом США Дональда Трампа, который в ходе предвыборной кампании обещал «отменить» Парижское соглашение. В ответ на итоги выборов Конференция Сторон приняла на высшем уровне Прокламацию действий ради климата и устойчивого развития.

Конференция Сторон в Марракеше дала старт процессу принятия «Парижской книги правил», завершение которого планируется в 2018 г. Содержательно новое оперативное руководство схоже с более ранними Марракешскими соглашениями, затрагивавшими процесс имплементации Киотского протокола. В силу того, что работа Конференции была прервана результатами выборов, встреча была продлена до Конференции Сторон в Бонне в 2017 г. с крайним сроком завершения к началу Конференции Сторон в 2018 г. Этот случай не беспрецедентен — нечто подобное произошло в 2000 г. на Конференции Сторон в Праге (COP 6), которая также была прервана выборами президента США [Wirth, 2002].

Конференция Сторон в Париже наряду с принятием Парижского соглашения сопутствующим решением учредила Специальную рабочую группу по Парижскому соглашению (APA), по своим функциям аналогичную двум постоянным органам Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Хотя прогнозы относительно итогов переговоров по Парижской книге правил все еще преждевременны, Марракешская конференция в целом прошла в русле более ранних переговоров, ход которых был рассмотрен в предыдущих разделах настоящей статьи. Несмотря на то, что Парижское соглашение принималось в ином контексте, Марракешская конференция также обнаруживает наличие уже встречавшихся проблем.

Марракешская конференция выполняла в основном подготовительные задачи. В дополнение к действиям по смягчению последствий изменения климата и процессу адаптации, в число вопросов для дальнейшего рассмотрения входят механизм торговли квотами, имплементация Парижского соглашения и мониторинг исполнения обязательств, вопросы финансового характера, обеспечение прозрачности и подотчетности. Конференция Сторон также начала работу по подготовке к «глобальному подведению итогов» в соответствии с мандатом Парижского соглашения.

1 июня 2017 г. президент Трамп объявил о намерении США выйти из Парижского соглашения]45. Его заявление также включало предложение о перезапуске переговоров о Парижском соглашении. В ответ на заявление президента Трампа главы государств и правительств Франции, Германии и Италии выступили с совместным заявлением о том, что решения, принятые в декабре 2015 г. в Париже, не подлежат отмене и что Парижское соглашение не может быть пересмотрено46. К моменту написания настоящей статьи США еще не направили официальное письменное уведомление в ООН, как того требует Парижское соглашение. Вместо этого США заявили о том, что «намерены воспользоваться правом выйти из Соглашения... в соответствии с п. 4 ст. 28 Соглашения, (путем направления) письменного уведомления о выходе так скоро, как только появится возможность», то есть в ноябре 2019 г.47 В любом случае все требования президента Трампа с большой долей вероятности могут быть выполнены в рамках уже существующей структуры Соглашения [Wirth, 2017].

Заключение

Несмотря на то, что международные организации функционируют на базе правовых норм, их основное предназначение — служить средством осуществления согласованных политических целей стран-членов. Весьма заманчиво воспринимать самостоятельные институциональные соглашения по климату или другим вопросам экологической повестки — или по любому другому прикладному вопросу, например, в сфере торговли — как о целостной системе, основанной на верховенстве законов, которые ограничивают и направляют действия государств.

Еще до Парижской конференции было широко распространено убеждение в необходимости дополнительного развития и видоизменения международного климатического режима ООН для вовлечения в работу всех государств на планете, а не только тех, которые взяли на себя обязательства по снижению уровней выбросов в рамках Киотского протокола. Кроме того, существует достаточно обоснованная потребность в перестройке существующих институциональных структур в соответствии с требованиями XXI в.

Рассмотрим конкретный пример. Если бы Парижское соглашение было представлено в качестве «протокола», то это серьезно снизило бы шансы на его принятие одним из ключевых государств — США. Однако подобное временное решение, в рамках которого преемственность с существующим Киотским протоколом и Дохинской поправкой не была принята во внимание и на это нет формальных указаний, может иметь неожиданные последствия, которые не ограничиваются различными интерпретациями положения о выходе из Рамочной конвенции ООН об изменении климата.

В любом случае государства остаются главными игроками в рамках международных режимов, и они вправе менять то, что принято считать фундаментальными принципами, правилами, процедурами — в силу того, что они сами их создают. Пример Парижского соглашения продемонстрировал необходимость нового структурного

45 Statement by President Trump on the Paris Climate Accord, White House. 1 June 2017. Режим доступа: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord (дата обращения: 23.06.2017).

46 Statement on the United States of America's announcement to withdraw from the Paris Agreement on climate change // Bundesregierung. 1 June 2017. Режим доступа: https://www.bundesregierung.de/Content/ EN/Pressemitteilungen/BPA/2017/2017-06-01-joint-statement_en.html (дата обращения: 23.06.2017).

47 Depositary Notification of United States Intent to Withdraw. 8 August 2017. Режим доступа: https:// treaties.un.org/doc/Publication/CN/2017/CN.464.2017-Eng.pdf (дата обращения: 23.06.2017).

подхода, поскольку в текущих условиях требования отдельных государств могут перевесить требования уже существующей международной архитектуры, одобряемой большинством государств. С точки зрения государственной политики данное положение дел не обязательно является плохим или хорошим, желательным или нежелательным. Как показывает пример Парижского соглашения, данную тенденцию просто нужно принимать во внимание при рассмотрении вопросов, связанных с регулированием деятельности международных организаций.

Литература

Aldy J., Stavins R. (2012) Climate Negotiations Open a Window: Key Implications of the Durban Platform for Enhanced Action. Cambridge, Massachusetts: Harvard Project on Climate Agreements. Режим доступа: https://scholar.harvard.edu/files/stavins/files/aldy_stavins_durban-brief_hpca.pdf (дата обращения: 16.09.2017).

Aldy J., Stavins R. (ed.) (2010) Post-Kyoto International Climate Policy: Implementing Architectures for Agreement. Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Bodansky D. (1993) The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary // Yale Journal of International Law. No. 18 (2). P. 451-558.

Bodansky D. (2015) Reflections on the Paris Conference // Opinio Juris. 15 December 2015. Режим доступа: http://opiniojuris.org/2015/12/15/reflections-on-the-paris-conference/ (дата обращения: 16.09.2017).

Bodansky D. (2016) The Paris Climate Change Agreement: A New Hope? // American Journal of International Law. No. 110 (2). P. 288-319.

Bodansky D. (2016a) The Legal Character of the Paris Agreement // Review of European Comparative and International Environmental Law. No. 25 (2). P. 142-150.

Charnovitz S. (2002) A World Environment Organization//Columbia Journal of Environmental Law. No. 27 (2). P. 323-362.

Churchill R.R., Ulfstein G. (2000) Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law // American Journal of International Law. No. 94 (4). P. 623-659.

Depledge J. (2000) Tracing the Origins of the Kyoto Protocol: An Article-by-Article Textual History, U.N. Doc. FCCC/TP/2000/2 Режим доступа: http://unfccc.int/resource/docs/tp/tp0200.htm (дата обращения: 16.09.2017).

Esty D.C., Ivanova M.H. (2001) Making International Environmental Efforts Work.Yale Center for Environmental Law and Policy.

Grubb M., Vrolijk C., Brack D. (1999) The Kyoto Protocol: A Guide and Assessment. London: Earthscan and Royal Institute of International Affairs.

Gupta J., Mandal T. (2015) Paris Climate Summit, How the Negotiating Blocs Work, 29 November. Режим доступа: https://www.thethirdpole.net/2015/11/28/climate-abcd-alignments-blocs-countries-divisions-2/ (дата обращения: 16.09.2017).

Hsieh P.A. (2013) Reassessing APEC'S Role as a Trans-Regional Economic Architecture: Legal and Policy Dimensions // Journal of International Economic Law. No. 16 (1). P. 119-158.

Jaffe J., Stavins R. (2008) Linkage of Tradable Permit Systems in International Climate Policy Architecture. Cambridge, Massachusetts: Harvard Project on International Climate Agreements. Режим доступа: https:// research.hks.harvard.edu/publications/getFile.aspx?Id=439 (дата обращения: 16.09.2017).

McGinnis M., Ostrom E. (1992) Institutional Analysis and Global Climate Change: Design Principles for Robust International Regimes // Global Climate Change: Social and Economic Research Issues / M. Rice, J. Snow, H. Jacobson (eds). Lemont, Illionois: Argonne National Laboratory.

Olmstead S., Stavins R. (2007) A Meaningful Second Commitment Period for the Kyoto Protocol // The Economists' Voice: Top Economists Take on Today's Problems / J. Stiglitz, A. Edlin, B. Delong). P. 28-36. New York: Columbia University Press.

Olmstead S., Stavins R. (2012) Three Key Elements of a Post-2012 International Climate Policy Architecture // Review of Environmental Economics and Policy. No. 6 (1). P. 65-85.

Ostrom E. (2012) Nested Externalities and Polycentric Institutions: Must We Wait for Global Solutions to Climate Change before Taking Actions at Other Scales? // Economic Theory. No. 49 (2). P. 353-69.

Ranson M., Stavins R. (2012) Post-Durban Climate Policy Architecture Based on Linkage of Cap-and-Trade Systems // Chicago Journal of International Law. No. 13 (2). P. 403-438.

Runge C.F., Ortalo-Magn6 F., Van de Kamp P. (1994) Freer Trade, Protected Environment: Balancing Trade Liberalization and Environmental Interests. N. Y.: Council on Foreign Relations Press.

Shishlov I., Morel R., Bellassen V. (2016) Compliance of the Parties to the Kyoto Protocol in the first commitment period // Climate Policy. No 16 (6). P. 768-782.

Stavins R., Aldy J. (2013) Designing the Post-Kyoto Climate Regime // A New Global Covenant: Protection without Protectionism / M. Kaldor, J. Stiglitz (eds). N. Y.: Columbia University Press. P. 205-230.

Stavins R. (2015) Linkage of Regional, National, and Sub-National Policies in a Future International Climate Agreement // Towards a Workable and Effective Climate Regime / S. Barrett, C. Carraro, J. de Melo (eds). L.: U.K.: Center for Economic Policy Research. P. 283-296.

Stavins R. et al. (2015) International Cooperation: Agreements & Instruments. Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change / O. Edenhofer et al. (eds). Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Stern T.D. (2014) Special Envoy for Climate Change, U.S. Department of f State, Seizing the Opportunity for Progress on Climate. Speech at Yale University. 14 October 2014.

Victor D. (2011) Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet. Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Wiersema A. (2009) The New International Lawmakers? Conferences of the Parties to Multilateral Environmental Agreement // Michigan Journal of International Law. No. 31 (1). P. 231-287.

Wirth D.A, Lashof D. (1992) Beyond Vienna and Montreal: A Global Framework Convention on Greenhouse Gases // Transnational Law and Contemporary Problems. No. 2. P. 79-111.

Wirth D.A. (2002) The Sixth Session, Part Two, and Seventh Session of the Conference of the Parties to the Framework Convention on Climate Change // American Journal of International Law. No. 96 (3). P. 648-660.

Wirth D.A. (2015) The International and Domestic Law of Climate Change: A Binding International Agreement Without the Senate or Congress? // Harvard Environmental Law Review. No. 39 (2). P. 515-566.

Wirth D.A. (2016) Cracking the American Climate Negotiators' Hidden Code: United States Law and the Paris Agreement // Climate Law. No. 6 (1-2). P. 152-170.

Wirth D.A. (2017) While Trump Pledges Withdrawal from Paris Agreement on Climate, International Law May Provide a Safety Net // Lawfare. 2 June 2017. Режим доступа: https://www.lawfareblog.com/while-trump-pledges-withdrawal-paris-agreement-climate-international-law-may-provide-safety-net (дата обращения: 16.09.2017)

The Paris Agreement as a New Component of the UN Climate Regime48

D.A. Wirth

David A. Wirth - Professor of Law, Boston College Law School; Fulbright Distinguished Professor of Sustainable Development, Faculty of Law, National Research University Higher School of Economics; 885 Centre Street, Newton, Massachusetts, USA; E-mail: [email protected].

The Paris Agreement, which was adopted in December 2015 and entered into force less than a year later, is the newest instrument to be adopted in the United Nations-sponsored global climate regime. The Paris Agreement takes its place under the 1992 Framework Convention on Climate Change and next to the 1997Kyoto Protocol and 2012 Doha Amendment. After describing the historical evolution of the UN climate regime employing the tools of international law, this Article explores the structural, institutional, and legal relationships between the new Paris Agreement and the prior development and content of UN-sponsored efforts on climate protection under the auspices of the 1992 Framework Convention. The need for such an analysis is particularly urgent because the new instrument was purposely not identified as a "protocol," and its relationship to the prior Kyoto Protocol is unclear.

This Article consequently traces the development of the universal, UN-anchored climate regime from its origins in the 1990s to the present moment, with particular attention to the structural relationship among its various components and historical junctures. The Article then examines the text and structure of the Paris Agreement, along with its context, against this background. The significance of the Agreement's status as an instrument other than a "protocol," and its uncertain textual and institutional relationship to the prior Kyoto Protocol, receive particular scrutiny. The Article concludes that the Paris Agreement, from a structural and institutional point of view, represents both a break with the past designed to initiate a new, globally-inclusive multilateral approach to climate protection, but also contains indications of continuity with prior questions of global climate policy.

Key words: Paris Agreement; Framework Convention on Climate Change; Kyoto Protocol; Doha Amendment; global warming, international environmental law; sustainability; regime theory

For citation: Wirth D.A. (2017) The Paris Agreement as a New Component of the UN Climate Regime. International Organisations Research Journal, vol. 12, no 4, pp. 00-00 (in Russian and English). DOI:

References

Aldy J., Stavins R. (2012) Climate Negotiations Open a Window: Key Implications of the Durban Platform for Enhanced Action. Cambridge, Massachusetts: Harvard Project on Climate Agreements. Available at: https:// scholar.harvard.edu/files/stavins/files/aldy_stavins_durban-brief_hpca.pdf (accessed 16 September 2017).

Aldy J., Stavins R. (ed.) (2010j Post-Kyoto International Climate Policy: Implementing Architectures for Agreement. Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Bodansky D. (1993) The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary. Yale Journal of International Law, no 18 (2), pp. 451-558.

Bodansky D. (2015) Reflections on the Paris Conference. Opinio Juris, 15 December 2015. Available at: http:// opiniojuris.org/2015/12/15/reflections-on-the-paris-conference/ (accessed 16 September 2017).

Bodansky D. (2016) The Paris Climate Change Agreement: A New Hope?American Journal of International Law, no 110 (2), pp. 288-319.

48 This Article was supp orted by a generous grant from the Boston College Law School Fund. The author gratefully acknowledges the advice and assistance of Michael Grubb, Sherry Xin Chen, Joan Shear, and Laura Coughlan Woodring. he responsibility for all views expressed in this Article is nonetheless the author's own. Portions of this article are based on the author's previously published writings.

Bodansky D. (2016a) The Legal Character of the Paris Agreement. Review of European Comparative and International Environmental Law, no 25 (2), pp. 142—150.

Charnovitz S. (2002) A World Environment Organization. Columbia Journal of Environmental Law, no 27 (2), pp. 323-362.

Churchill R.R., Ulfstein G. (2000) Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law. American Journal of International Law, no 94 (4), pp. 623-659.

Depledge J. (2000) Tracing the Origins of the Kyoto Protocol: An Article-by-Article Textual History, U.N. Doc. FCCC/TP/2000/2. Available at: http://unfccc.int/resource/docs/tp/tp0200.htm (accessed 16 September 2017).

Esty D.C., Ivanova M.H. (2001) Making International Environmental Efforts Work. Yale Center for Environmental Law and Policy.

Grubb M., Vrolijk C., Brack D. (1999) The Kyoto Protocol: A Guide and Assessment. London: Earthscan and Royal Institute of International Affairs.

Gupta J., Mandal T. (2015) Paris Climate Summit, How the Negotiating Blocs Work, 29 November. Available at: https://www.thethirdpole.net/2015/11/28/climate-abcd-alignments-blocs-countries-divisions-2/ (accessed 16 September 2017).

Hsieh P.A. (2013) Reassessing APEC'S Role as a Trans-Regional Economic Architecture: Legal and Policy Dimensions. Journal of International Economic Law, no. 16 (1), pp. 119-158.

Jaffe J., Stavins R. (2008) Linkage of Tradable Permit Systems in International Climate Policy Architecture. Cambridge, Massachusetts: Harvard Project on International Climate Agreements. Available at: https://research. hks.harvard.edu/publications/getFile.aspx?Id=439 (accessed 16 September 2017).

McGinnis M., Ostrom E. (1992) Institutional Analysis and Global Climate Change: Design Principles for Robust International Regimes. Global Climate Change: Social and Economic Research Issues / M. Rice, J. Snow, H. Jacobson (eds). Lemont, Illionois: Argonne National Laboratory.

Olmstead S., Stavins R. (2007) A Meaningful Second Commitment Period for the Kyoto Protocol. The Economists' Voice: Top Economists Take on Today's Problems / J. Stiglitz, A. Edlin, B. Delong (eds), pp. 28-36. New York: Columbia University Press.

Olmstead S., Stavins R. (2012) Three Key Elements of a Post-2012 International Climate Policy Architecture. Review of Environmental Economics and Policy, no 6 (1), pp. 65-85.

Ostrom E. (2012) Nested Externalities and Polycentric Institutions: Must We Wait for Global Solutions to Climate Change before Taking Actions at Other Scales? Economic Theory, no 49 (2), pp. 353-69.

Ranson M., Stavins R. (2012) Post-Durban Climate Policy Architecture Based on Linkage of Cap-and-Trade Systems. Chicago Journal of International Law, no 13 (2), pp. 403-438.

Runge C.F., Ortalo-Magn6 F., Van de Kamp P. (1994) Freer Trade, Protected Environment: Balancing Trade Liberalization and Environmental Interests. New York: Council on Foreign Relations Press.

Shishlov I., Morel R., Bellassen V. (2016) Compliance of the Parties to the Kyoto Protocol in the first commitment period. Climate Policy, no 16 (6), pp. 768-782.

Stavins R., Aldy J. (2013) Designing the Post-Kyoto Climate Regime. A New Global Covenant: Protection without Protectionism / M. Kaldor, J. Stiglitz (eds), pp. 205-230. New York: Columbia University Press.

Stavins R. (2015) Linkage of Regional, National, and Sub-National Policies in a Future International Climate Agreement. Towards a Workable and Effective Climate Regime / S. Barrett, C. Carraro, J. de Melo (eds), pp. 283-296. London: U.K.: Center for Economic Policy Research.

Stavins R. et al. (2015) International Cooperation: Agreements & Instruments. Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change / O. Edenhofer et al. (eds). Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Stern T.D. (2014) Special Envoy for Climate Change, U.S. Department of f State, Seizing the Opportunity for Progress on Climate. Speech at Yale University, 14 October 2014.

Victor D. (2011) Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet. Cambridge & New York: Cambridge University Press.

Wiersema A. (2009) The New International Lawmakers? Conferences of the Parties to Multilateral Environmental Agreement.Michigan Journal of International Law, no 31 (1), pp. 231-287.

Wirth D.A., Lashof D. (1992) Beyond Vienna and Montreal: A Global Framework Convention on Greenhouse Gases. Transnational Law and Contemporary Problems, no 2, pp. 79-111.

Wirth D.A. (2002) The Sixth Session, Part Two, and Seventh Session of the Conference of the Parties to the Framework Convention on Climate Change. American Journal of International Law, no 96 (3), pp. 648-660.

Wirth D.A. (2015) The International and Domestic Law of Climate Change: A Binding International Agreement Without the Senate or Congress?Harvard Environmental Law Review, no 39 (2), pp. 515-566.

Wirth D.A. (2016) Cracking the American Climate Negotiators' Hidden Code: United States Law and the Paris Agreement. Climate Law, no 6 (1-2), pp. 152-170.

Wirth D.A. (2017) While Trump Pledges Withdrawal from Paris Agreement on Climate, International Law May Provide a Safety Net. Lawfare, 2 June 2017. Available at: https://www.lawfareblog.com/while-trump-pledg-es-withdrawal-paris-agreement-climate-international-law-may-provide-safety-net (accessed 16 September 2017).