CC BY
65
< >
о о
Н. В. Пундык N. V. Pundyk
Принципы институционализации регионального самоуправления в Украине
The Principles of the Institutionalization of the Regional Government in Ukraine
Пундык Николай Владимирович Pundyk Nikolay Vladimirovich
Одесский региональный институт государственного Odessa Regional Institute of Public Administration
управления Национальной академии of the National Academy of Public Administration
государственного управления при Президенте attached to the Office of the President of Ukraine
Украины Competitor for the PhD degree of the Chair
Соискатель кафедры региональной политики of Regional Policy and Public Administration
и публичного администрирования Chaifman of Odessa Regional Council Председатель Одесского областного совета
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
институционализация регионального самоуправления, принципы институционализации, региональная демократия
KEY WORDS
the institutionalization of regional self-government, the principles of institutionalization, regional democracy
РЕФЕРАТ
В статье рассмотрен вопрос формирования теоретической основы институционализации регионального самоуправления в Украине и сформулирована совокупность принципов, которые определяют требования к организации процесса становления института регионального самоуправления в Украине, ориентированного на реализацию региональных интересов, что будет способствовать развитию региональной демократии.
ABSTRACT
In the article the question of the theoretical foundations of the institutionalization of the regional government in Ukraine and formulated a set of principles that define the requirements for the organization of the process of establishing the institution of the regional government in Ukraine based on the implementation of regional interests, which will promote the development of regional democracy.
Стратегическим путем приближения Украины к международным стандартам в части обеспечения региональной демократии определено формирование института регионального самоуправления на основании учета интересов населения региона.
Децентрализация, субсидиарность и региональная демократия, как основные постулаты новой региональной политики демократических стран мира, не только обеспечиваются демократичностью политического режима, а также обеспечивают и подтверждают его наличие. При-
знание и государством и населением региональных интересов обеспечит реализацию задекларированных в Украине демократических принципов децентрализации, деконцентрации, субсидиар-ности и региональной демократии и, что более важно, удовлетворение интересов населения на том уровне, которому они соответствуют и эффективно будут реализованы.
Для социально-экономического развития региона необходимо согласование интересов, которое детерминирует
институционализацию реализации региональных интересов и становление института регионального самоуправления. В процессе становления социальных институтов важную роль, по мнению Т. М. Дубликаш, играет уровень социальной зрелости не только личности, группы, но и самой институциональной формы [6, с. 147].
Анализируя различные социологические подходы к природе процесса ин-ституционализации, Дж. Хоманс выделяет четыре типа обоснования возникновения новых социальных институтов, и соответственно, объяснение процесса институ-ционализации. Этими типами являются: психологический тип — любой социальный институт является, прежде всего, психологическим образованием, устойчивым продуктом обмена деятельностью; исторический тип — институты являются конечным продуктом исторического развития определенной сферы деятельности; структурный тип — каждый институт как результат своих отношений с другими институтами в социальной системе; функциональный тип — институты существуют, поскольку выполняют определенные функции в обществе и способствуют его интеграции и достижению гомеостазиса [13, с. 6]. Однако два последних типа объяснений существования институтов преимущественно применяются в структурно-функциональном анализе, Дж. Хоманс считает их неубедительными и даже ошибочными.
Также следует обратить внимание на подход П. Бергера и Т. Лукман,согласно которому институционализация возникает в процессе типизации привычных действий, поскольку ее предпосылкой выступают постоянно повторяющиеся практические образцы поведения [4, с. 89-92]. Поэтому, по мнению ученых, любым действиям и взаимоотношениям социальных субъектов свойственна институционализация. Этот вывод распространяется на различные по уровню сложности социальные взаимодействия, от простых действий и поступков к взаимодействию сложных социальных образований.
Вышеупомянутые авторы различают о первостепенную и второстепенную ин- н ституционализации. Так, процесс инсти- ^ туционализации общественно необходи- ^ мых образцов поведения в систему норм ^ и ценностей называют институционали-зацией первого порядка. На этой ста- о дии процесс институционализации они о связывают с привычкой, когда институт, < как устоявшийся тип отношений, — про- ^ сто факт, что не требует подтверждения. х Институционализация второго порядка 2 возникает тогда, когда объективации ин- н-ституционального порядка нужно пере- ^ дать новой генерации [4, с. 103]. °
Институционализация — это преобразование социальных намерений в норму и формирование правил общения путем их внедрения с помощью властных институтов (неписаных правил или правовой деятельности) на основе средств правового, экономического и политического регулирования [12, с. 126].
Роль институционализации состоит в том, что она является фактором неопределенности и основой для прогнозирования поведения субъектов. Институты предлагают схему действий в тех областях, где эта схема не существовала и поэтому в ней была неопределенность. Так, в процессе институционализации происходит замена спонтанного поведения на предсказуемое, которое ожидается и моделируется. Общество, создавая институты, закрепляет определенные виды социального взаимодействия, делает их постоянными и обязательными. Финалом институционализации можно считать создание соответствующих норм и правил четкой институциональной ролевой функции интересов, одобренной большинством участников социально-экономического процесса.
Итак, институционализация регионального самоуправления, учитывая определение региона как одной из единиц территориальной структуры национального государства, звено административно-территориального деления субнационального уровня, где действуют региональные властные институты с определенными полномочиями и соответствующими фи-
о нансовыми ресурсами для их реализации ^ и происходит региональный политический ^ процесс, — это процесс оформления ^ взаимодействия региональных субъектов ^ в институционную систему, элементы которой, становясь общепринятой практи-о кой и подтверждаясь в реальных эконо-о мических отношениях, способны дейст-< вовать, прежде всего, в направлении с реализации интересов региональной х общины.
Субъектами институционализации ре-н- гионального самоуправления, по нашему ^ мнению, выступают, во-первых, органы с государственной власти, население региона, общественные организации (различные объединения граждан) и хозяйственные субъекты (бизнес-структуры), взаимодействие интересов которых перерастает в неформальную институциона-лизацию их интересов; во-вторых, органы регионального управления, способные представлять, защищать и реализовывать интересы населения как субъекты правоотношений (главная функция представителей региональной законодательной и исполнительной власти — создание институтов, обеспечивающих достижение баланса в отношениях «центра» и «регионов»). Успех институционализации регионального самоуправления во многом зависит от структуры законодательной и исполнительной власти в регионе.
Следует также отметить, что институ-ционализации, как процессу становления, всегда предшествует процесс легитимации, т. е. осознание нового института в первую очередь населением и признание его органами государственного управления, путем декларирования в соответствующих нормативно-правовых актах и создания соответствующих организационных структур. Важно отметить, что в процессе институционализации регионального самоуправления существенное значение имеет легитимация региональных интересов, которая позволит четко определить вопросы регионального значения и отделить их от вопросов государственного и местного значения [11, с. 14], что подразумевает реализацию принципа субсидиарности, задекларированного в
ст. 5 Европейской Хартии региональной демократии.
Возложение ответственности за решения публичных задач на региональные власти должно происходить на основании принципа субсидиарности, который будет обозначать, что региональные власти должны взять на себя ответственность за те дела, которые, учитывая их масштаб, природу, требования результативности и продуктивности, могут быть наиболее эффективно решены на региональном уровне. Это позволит региональным властям, с одной стороны, не претендовать на компетенции, которые могут быть решены исключительно на национальном уровне, а с другой — не позволит государству посягать на компетенцию регионального уровня власти.
Таким образом, принцип субсидиарности, по мнению автора, имеет целью обеспечить четкое распределение полномочий между институтами публичной власти. Государство должно брать на себя только те полномочия, которые оно способно эффективно выполнить, и в пределах которых государство реализует общенациональный интерес. В свою очередь к ведению регионального управления должны быть отнесены только те вопросы, которые отражают региональный интерес и которые могут быть эффективно выполнены на региональном уровне. Остальные функции должны передаваться в институт местного самоуправления.
Важнейшими принципами легитимации можно определить: суверенитет народа и права человека.
Принцип суверенитета народа выражается в праве граждан на коммуникацию между собой и с правящей элитой и участие в выработке общих решений, затрагивающих их собственные интересы. Реализация этого принципа обеспечивает гражданскую (публичную) автономию населения страны от политической власти и защиту их интересов от произвола власти.
Принцип прав человека находит свое выражение в классических правах человека, обеспечивающих гражданам
жизнь, свободу и их личную (моральную) автономию. Вместе эти принципы обеспечивают собой легитимное господство законов и с точки зрения индивида как гражданина (принцип суверенитета народа), и с точки зрения индивида как личности (принцип прав человека).
Принципы институционализации регионального самоуправления — это основополагающие идеи, положения, наставления, которые отражают объективные закономерности и обоснованные направления на пути становления института регионального самоуправления для обеспечения реализации осознанных потребностей, целей и приоритетов регионального сообщества, а также права на коммуникацию между субъектами регионального управления и участие в выработке общих решений. Принципы институционализации определяют требования к организации процесса становления института регионального самоуправления в Украине, ориентированные на реализацию региональных интересов и одновременно являющиеся влиятельными факторами, формирующими новую модель регионального управления, основы которой закрепляются в законодательстве.
Сформулированные ниже принципы последовательны, и только в таком качестве обеспечат действенность и упорядоченность мероприятий по становлению института регионального самоуправления. В этих принципах находит свое освещение объективное требование закономерностей развития региональной власти с учетом современного содержания концепции демократического управления.
Следовательно, содержание институционализации регионального самоуправления заключается в реализации следующих принципов:
1. Становление демократического политического режима. Объективными предпосылками формирования регионального самоуправления является действующий демократический политический режим. В ст. 1 Конституции Украины Украина определена демократической,
однако в действительности демокра- о тическая модель управления возможна н только при условии реально действую- ^ щего демократического политического ^ режима. ^
Понятие «политического режима» дает представление о том, как реализуется о государственная власть. Если понятие о «политическая система» определяет об- < щий порядок взаимодействия и функци- ^ онирования политических институтов, то х политический режим выражает специфи- 2 ческие пути и средства, через которые н-эти институты взаимодействуют друг с ^ другом. «Политический режим — это со- ° вокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления» [9, с. 94]. Подтверждение важной роли режима в управлении можно найти и в юридической литературе. «Каждый правовой режим... выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности» [1, с. 37]. Именно в зависимости от того, какие средства доминируют в режиме, механизмы управления приобретают «собственную цель» — стимулировать, ограничивать, поддерживать и т. д., таким образом преследуется цель сделать управленческую деятельность подконтрольной с точки зрения соответствия общественным интересам, не допустить отклонения от установленного в этих интересах порядка определенной деятельности, предупредить действия, которые причиняют вред.
Следовательно, на первый план выносится регламентация порядка деятельности, которая обеспечивает учет и контроль соблюдения правовых норм. В зависимости от того, какие средства доминируют в режиме, он может быть либо стимулирующим (создает благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов), либо ограничивающим (комплексное сдерживание удовлетворения интересов) [10, с. 185]. Политический режим вносит заметные различия в системы осу-
о ществления политики и государствен-^ ного управления. Этот принцип явля-^ ется основополагающим для признания ^ многообразия интересов в обществе.
2. Признание многообразия интересов. Демократический политический о режим способствует признанию су-о ществования разнообразия интересов < в обществе. Согласно закону необхо-^ димого разнообразия (закон У. Эшби), х для создания системы государственного 2 управления, способной управлять опре-н- деленными общественными сферами, ^ отраслями, видами деятельности, не-с= обходимо, чтобы эта система имела не меньше разнообразия, чем эти сферы, отрасли, виды деятельности. В. Баку-менко определяет три основных подхода к решению этого вопроса. По первому подходу: необходимо уменьшить многообразие системы государственного управления в отношении определенных общественных сфер, отраслей, видов деятельности, в частности методами деконцентрации, т. е. распределения функций и полномочий по уровням управления. По второму подходу: следует повысить уровень разнообразия объекта управления, в частности методами децентрализации, т. е. передачи доли функций и полномочий самому объекту управления, например местному и региональному самоуправлению. По третьему подходу: необходимо повышать уровень разнообразия государственного управления путем повышения эффективности субъектов управления [3, с. 23].
Принцип разнообразия форм принадлежит к составляющим европейского стандарта управления на региональном уровне совместно с другими принципами: демократического управления, общественного участия, субсидиарности, надлежащего управления, свободы действий и др. [8, с. 289].
Итак, в демократической стране с действующим демократическим политическим режимом необходимым условием развития является признание разнообразия интересов, существующих в обществе. Однако интересы в обществе
существуют не хаотично, а имеют определенную установленную между ними иерархию.
3. Учет иерархии территориальных интересов. В многообразии социальных интересов есть интересы культурные, этнические, религиозные, государственные, корпоративные, частные и др. Ценность для государства и государственного управления, в частности, составляют территориальные интересы, которые являются более важными, как основной объект воздействия государства на уровне территории. Территориальные интересы классифицируются в соответствии с ныне существующим территориально-административным делением Украины. В частности, иерархия территориальных интересов представляется следующим образом: национальные интересы; государственные интересы; региональные интересы; районные интересы; местные интересы. Из всей совокупности территориальных интересов государством, согласно действующему законодательству, признаны только местные интересы, интересы самого низкого уровня административно-территориального деления (села, поселка, города). Но если есть признание местных интересов, необходимо признание региональных интересов, что является соответствующим: демократической государственности; стремлению к европейским стандартам, которые ориентируются на признание территориальных интересов; национальной демократической традиции. Признание иерархии территориальных интересов, и в частности регионального интереса, требует признать и систему власти, которая должна реализовывать эти региональные интересы.
4. Признание региональных органов власти. С целью обеспечения реализации региональных интересов необходимым условием является формирование и признание органов власти на региональном уровне. Основными функциями региональных органов власти являются обеспечение артикуляции, агрегации, согласования и непосредственно реализации региональных интересов.
Этот принцип нашел свое отражение в ст. 12 и 13 проектов Европейской Хартии регионального самоуправления1 и в Европейской Хартии региональной демократии2, посвященных региональным органам власти. В частности, ст. 12 гласит, что регионы должны иметь собственные представительные и исполнительные органы, не препятствуя при этом различным формам прямого участия граждан в принятии решений. В заключительном отчете Руководящего комитета по вопросам местной и региональной демократии отмечается, что региональными органами власти являются территориальные органы, которые действуют между центральным правительством и местными властями [7, с. 97]. К региональным органам власти относится областной совет, который является представителем соответствующего регионального интереса, выразителем же регионального интереса выступают депутаты областного совета. На данный момент областной совет имеет возможность выражать и представлять региональные интересы и не имеет только возможности его реализовывать.
Самостоятельность и способность региональных органов власти реализовы-вать региональные интересы (интересы регионального сообщества) находится в прямой зависимости от согласования интересов, целей и ресурсов. Именно в этом аспекте этот принцип непосредственно связан со следующим.
5. Согласование интересов — целей — ресурсов. Региональные органы власти, учитывая указанный принцип, должны иметь право не только принимать решения, касающиеся обеспечения
1 Проект европейськоУ Хартп репонального самоврядування: [Електронний ресурс]. URL: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi?nreg=994_036.
2 Recommendation 240 (2008) of the Congress of local and Regional Authorities on the Draft European Charter of Regional Democracy: [Электронный ресурс]. URL: https://wcd.coe. int/ViewDoc.jsp?id=1287511&Site=Congress&B ack ColorInternet=e0cee1&Back ColorIntranet= e0cee1&BackColorLogged=FFC679.
жизнедеятельности региона, но и не- о
посредственно обеспечивать процесс ^
реализации принятых решений. Исхо- ^
дя из блока реализации социального ^
механизма государственного управле- ^ ния, представленного Г. Атаманчуком и
П. Надолишним: «потребности — инте- о
со
ресы — цели — решения — действия — о результаты» [2, с. 45; 5, с. 123], инте- < ресы формируют цели, именно в такой ^ последовательно взаимосвязанной и ло- х гично объединенной цепи общественных 2 элементов происходит формирование ни реализация государственного управ- ^ ления. Однако для реализации целей, щ сформированных на основе региональных интересов, необходимым условием является наличие ресурсов, как совокупности материальных возможностей и организационных способностей субъекта управления, адекватное использование которых обеспечивает качественную деятельность управленческой структуры. Вследствие организационной независимости региональных органов власти от государства и в соответствии со ст. 17 проекта Европейской Хартии региональной демократии, регионы должны иметь возможность самостоятельно создавать соответствующие органы, формировать штатную структуру и содержать их за счет собственных ресурсов, делая все в соответствии с законодательством страны. Это позволяет в полной мере не только представить, но и реализовать интересы региона.
Таким образом, принципами инсти-туционализации регионального самоуправления определены: становление демократического политического режима, признание многообразия интересов, учет иерархии территориальных интересов, признание региональных органов власти, согласование интересов — целей — ресурсов.
Принципы институционализации определяют требования к организации процесса становления института регионального самоуправления в Украине, ориентированного на реализацию региональных интересов, одновременно являются влиятельными факторами, формирующими
<
новую модель регионального управления, по становлению института регионального
основы которой закрепляются в законо- самоуправления, в них находит свое от-
дательстве. Будучи последовательными ражение объективное требование законо-
^ и логично связанными друг с другом, и мерностей развития региональной власти
^ в таком качестве обеспечивая действен- с учетом современного содержания кон-
ность и упорядоченность мероприятий цепции демократического управления.
Литература
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Политиздат, 1989. 450 с.
2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. 287 с.
3. Бакуменко В. Д. Державно-управлЫсью ршення: Навчальний поабник. К.: ВПЦ АМУ, 2011. 444 с.
4. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М.: Медиум, 1995. 323 с.
5. Державне управлЫня: основи теорп, iсторiя i практика: Навчальний поабник / за заг. ред. П. I. Надолшнього, В. Д. Бакуменка. Одеса: ОР1ДУ НАДУ, 2009. 394 с.
6. Дубликаш Т. Н. От интересов к институтам: социальная зрелость групп через призму ин-ституциализации интересов // Соцюлопчы дослщження сучасного сусптьства: методолопя, теорiя, методи: вюник Хорювського нацюнального уыверситету iм. В. Н. КаразЫа. 2000. № 489. С. 145-149.
7. Конгрес мюцевих i регюнальних влад УкраУни: проблеми регюнальноУ полiтики УкраУни. Стан мюцевого самоврядування та правова полiтика Конгресу: зб. док. i матерiалiв (груд 2003 р.) / Упоряд.: В. А. Негода, В. М. Тихонов. К., 2004. 176 с.
8. европейськ'1 стандарти врядування на регюнальному рiвнi: монографiя / За заг. ред. Т. М. Безверхнюк. Одеса: ОР1ДУ НАДУ, 2008. 328 с.
9. Зеркин Д. П., Игнатов В. Основы теории государственного управления / М.: Юристъ, 2000. 375 с.
10. Ляшенко В. И. Регулирование развития экономических систем: теория, режимы, институты. Донецк: ДонНТУ, 2006. 668 с.
11. Сивак Т. В. Регюнальы Ытереси в системi державного управлЫня: принципи лептимацп та модель реалiзацii: Автореферат на здоб. наук. ступ. канд. наук з держ. упр.; спец. 25.00.01 «Теорiя та iсторiя державного управлЫня» / ОР1ДУ НАДУ при Президентовi УкраУни. Одеса, 2012. 20 с.
12. Ткач А. А. 1нституцюнальы основи ринковоУ Ыфраструктури. К.: НАН УкраУни, Об'едн. iн-т економiки, 2005. 295 с.
13. Homans G. S. The sociological relevance of behaviorism // Behavioral sociology / Ed. R. Burgess, D. Bushell. N.Y., 1969. 638 р.
References
1. Alekseev S. S. The general permissions and the general ban in the Soviet Law. M.: Politizdat, 1989. 450 p.
2. Atamanchuk G. V. Theory of public administration. M.: Legal literature, 1997 . 287 p.
3. Bakumenko V. D. State and administrative decisions: Tutorial. K., 2011. 444 p.
4. BergerP., Luckmann T. The Social Construction of Reality. A Treatise on sociology of Knowledge. M.: Medium, 1995. 323 p.
5. State management: theory, history and practice: tutorial / Under the editionship of P. I. Nadolishniy, V. D. Bakumenko. Odessa, 2009. 394 p.
6. Dublikash T. N. From interests to institutes: social maturity of groups through a prism of an institutionalizing of interests // Sociological researches of modern society: methodology, theory, methods: messenger of the Kharkov National University named by V. N. Karazin. 2000. N 489. P. 145-149.
7. Congress of local and regional authorities of Ukraine: problems of regional politics of Ukraine. o State of local government and legal politics of Congress / collection of materials and docu- ™ ments / Complier V. A. Negoda, V. M. Tikhonov. K., 2004. 176 p. ^
8. European standards of management on the regional level / Under the edition of T. M. Bezverkhnukh. <
Odessa, 2008. 328 p. >
o
9. Zerkin D. P., Ignatov V. Bases of the theory of public administration M.: Jurist, 2000. 375 p. 0
10. Lyashenko V. I. Regulation of development of economic systems: theory, modes, institutes. L Donetsk, 2006. 668 p. o
11. Sivak T. V. Regional interests in the system of state administration: principles of legitimation ™
and model of realization: Dissertation abstract. Odessa, 2012. 20 p. m
<
12. Tkach A. A. Institutional bases of market infrastructure. K.: NAS of Ukraine, Institute of Economy, cl 2005. 295 p. ^
13. Homans G. S. The sociological relevance of behaviorism // Behavioral sociology / Ed. R. Burgess, < D. Bushell. N.Y, 1969. 638 p. ^
