CC BY
160
2. Приказ Минпромторга РФ от 31.03.2011 № 422 «Об утверждении стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2011 -2015 годы и период до 2020 года». URL: http:// www.zakonprost.ru/content/base/part/727658, свободный. - Загл. с экрана.
3. Кооперация на селе: преодолевать разобщенность // Российская кооперация. 2014. № 14 (843).
4. Слово - пустоцвет, когда дела нет // Российская кооперация. 2014. № 15 (844).
2. Prikaz Minpromtorga RF ot 31.03.2011 № 422 «Ob utverzhdenii strategii razvitiya torgovli v Rossiyskoy Federatsii na 2011 - 2015 gody i period do 2020 goda» [Order of the Ministry of Industry and Trade of the Russian Federation of 31.03.2011 № 422 "On trade development strategy in the Russian Federation in 2011 - 2015 and the period up to 2020"]. Available at: http://www.zakonprost.ru/content/ base/part/727658
3. Kooperatsiya na sele: preodolevat' razobshchennost' (2014) [Consumer cooperatives in rural arease: overcoming disunity] // Rossiyskaya kooperatsiya. № 14 (843).
4. Slovo - pustotsvet, kogda dela net (2014) [Words are empty shells when there are no actions] // Rossiyskaya kooperatsiya. № 15(844).
УДК 338.242
ПРИНЦИПЫ И КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА
ЭКОНОМИКИ
PRINCIPLES AND CRITERIA FOR EVALUATING THE EFFICIENCY OF PUBLIC SECTOR PERFORMANCE
© Максименко Сергей Евгеньевич
Sergey Y Maksymenko
аспирант кафедры общей экономической теории, Саратовский социально-экономический институт (филиал) ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
postgraduate student of the department of the general theory of economics, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics
e-mail: maximenko2011@mail.ru
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования эффективности функционирования общественного сектора экономики и оптимизации его расходов. В статье анализируются вопросы, связанные с принципами и критериями оценки эффективности общественного сектора. Автор осуществляет постановку двух проблемных полей: первое проблемное поле связано с оценкой влияния действий государства и государственных институтов на эффективность экономической системы в целом; второе поле
The research is relevant because there is a need for improving the efficiency of the public sector and optimizing public expenditure. The paper analyses the issues related to the principles and criteria for evaluating the efficiency of the public sector. The author establishes two separate fields of concern: first, the issues linked to the assessment of the effects of state actions and public institutions on the efficiency of the economic system as a whole; second, the issues linked to the performance efficiency of the public sector and the optimal cost of its operations. The author concludes
проблем - с эффективностью функционирования самого общественного сектора и оптимальностью расходов на его функционирование. Автор приходит к выводу, что при оценке эффективности общественных расходов можно выделить: целевую эффективность, институциональную эффективность, экономическую и социально-экономическую эффективность.
Ключевые слова: общественный сектор, эффективность общественных расходов, перераспределение, общественные блага, критерий Кал-дора-Хикса, Парето-эффективность, показатели эффективности общественных расходов.
that in assessing the effeciency of public spending one can identify: target efficiency, institutional efficiency, economic and socio-economic efficiency.
Keywords: public sector, efficiency of public spending, redistribution, public goods, Kaldor-Hicks criterion, Pareto efficiency, indicators of the efficiency of public spending.
Одной из первоочередных задач, стоящих перед правительствами разных стран, выступает задача, связанная с повышением эффективности функционирования общественного сектора экономики. Это обусловлено тем, что общественный сектор экономики играет все большую роль в социально-экономических процессах. При этом если государство осуществляет активную социальную политику и обеспечивает своих граждан общественными благами, оно вынуждено осуществлять аллокацию имеющихся в экономической системе ресурсов. Активное перераспределение ресурсов ведет к снижению уровня экономической эффективности всей системы в целом. Отсюда вытекает задача обеспечения максимальной эффективности экономики, при которой следует добиться оптимального уровня производства общественных благ, необходимых обществу.
Существующее до недавнего времени прямое противопоставление государства и рынка, выраженное в противоречиях между неоклассическим и кейнсианским подходами в современном мире, утрачивает смысл. Идеи, высказанные Ф. Хайеком, который выступал за всемерное ограничение власти государства, свертывание его экономических функций, сейчас подвергаются серьезной критике. «Спонтанный порядок», проповедуемый Ф. Хайеком, не есть результат сознательной деятельности. Он считает, что деньги, финансовые институты, нормативы и правила экономического поведения создаются не в результате обдуманных решений, а спонтанно. Как показывает мировая экономическая практика, на сегодняшний день позиции Ф. Хайека несостоятельны, поскольку хаотичное развитие экономической системы может завести подобную систему в тупик [1].
Мировой финансовый кризис 2008 -2009 гг. дал понять, что возникает необходимость построения новой модели регулирования экономической системы, базирующейся на идеях более активного воздействия госу-
дарства для формирования тренда экономического развития страны и преодоления рисков, возникающих в условиях стихийного развития, направляемого «невидимой рукой рынка» [2]. Уровень государственного вмешательства в экономическую систему должен носить циклический характер и зависеть от оптимизации соотношения необходимых для реализации социально-экономической политики функций и реальных возможностей, имеющихся у государства.
Последствия экономических кризисов таковы, что рынок из-за существующих провалов не решает всего комплекса задач социально-экономического развития современного общества. Информационная асимметрия, негативные внешние эффекты и монопольная власть вынуждают государство осуществлять комплексное системное воздействие на экономическую систему с целью достижения оптимальных условий для дальнейшего социально-экономического развития. Государство и общественный сектор экономики начинают играть ведущую роль на современном рынке. Происходящие на сегодняшний день геополитические и экономические изменения, формирование многополярной политической и экономической картины современного мира, замедление тенденций глобализации (на примере ситуации в странах ЕС) выводят проблему повышения эффективности функционирования общественного сектора экономики и оптимизацию общественных расходов на первый план. Это подтверждается тенденцией роста доли расходов государственного сектора в ВВП, наметившейся еще с 50-х гг. XX века. По данным В. Кудрова, доля расходов государственного сектора в ВВП с 1950 по 2015 гг. возрастет: в США на 11,6%, в Германии на 14,4%, во Франции на 14,1%, Великобритании на 11,3%, Италии на 23%, Японии на 16,5%. В России в связи с распадом СССР имеет место другая тенденция: доля государственных расходов в ВВП по отношению к 1950 г. уменьшилась на 11,1%. Изменение доли государствен-
ных расходов в ВВП в США, Германии и СССР/ России представлено на рисунке, составленном на базе данных, приведенных В. Кудро-вым [3].
Кроме проблем, связанных с процессами перераспределения и влияния их на экономическую эффективность, существует проблема снижения эффективности государственного регулирования. Это происходит в случаях, когда устанавливаются прочные институциональные связи между слабо эффективными корпорациями и правительством. Такие корпорации могут принимать активное участие в процессах лоббирования и финансирования избирательных компаний. В результате успешного исхода избирательной компании политики, пришедшие во власть, начинают поддерживать компании, которые отличаются низкой рыночной эффективностью, однако при этом могут иметь большое значение для экономики. Проблема эффективного производства общественных благ, по мнению Ю. Федоровой, превратилась в политическую проблему [4]. Дж. Бьюкенен, Г. Таллок и М. Олсон считают, что политический рынок предстает как аналог рынку экономическому, где идет конкуренция за голоса избирателей, за доступ к власти, за место в иерархии. Отсюда решения будут приниматься в интересах лоббирующих групп, а не общества в целом [5].
Кроме того, длительное функционирование государственных компаний ведет к росту их невосприимчивости к рыночным сигналам и рыночной дисциплине и уменьшает их сти-
мулы к снижению издержек. Все это подчеркивает актуальность выбранной темы исследования. Из представленного выше материала можно сделать вывод о том, что ключевой проблемой функционирования общественного сектора экономики выступает проблема, связанная с выбором оптимальной стратегии формирования и последующего использования средств, необходимых для его функционирования. Основной принцип, лежащий в основе выбора стратегии использования средств общественного сектора, - это принцип рациональности осуществляемых расходов.
Для успешной реализации данного принципа необходимо решить три основных проблемы.
Во-первых, создать эффективные механизмы и усовершенствовать критерии, которые позволили бы более точно определять отдачу от использования общественных средств. Существующая система непосредственных и конечных показателей оценки результатов не позволяет комплексно измерить общественно значимый социальный эффект. Это связано с тем, что общественные блага производятся для всех членов общества и потребляются всеми членами общества на постоянной основе (при этом обладают свойствами несоперничества и неисключаемости), поэтому единицу выпуска, выраженную в количестве потребителей услуги, определить весьма затруднительно. А. Рубинштейн считает, что существуют товары и услуги, производство которых не является выбором индивидуумов (феномен
60
50
40
30
20
10
%
США
Германия
СССР/Россия
Изменение доли государственных расходов по странам в ВВП за 1950—2015 гг.
(прогноз на 2015 г. )
несводимости потребностей общества). В концепции, высказанной А. Рубинштейном, был осуществлен переход от идеи методологического индивидуализма к принципу компле-ментарности индивидуальной и социальной полезности, допускающему наличие групповых преференций наряду с предпочтениями отдельных индивидуумов. Отсюда миссия государства состоит в реализации нормативных интересов общества [6].
Во-вторых, требуется формализация и институциональное закрепление процедур оценки эффективности через сопоставление полученных результатов с осуществленными затратами на их реализацию. Возникает ряд дополнительных вопросов, обусловленных тем, что одним из базовых критериев оценки эффективности общественного сектора выступает степень удовлетворения потребностей общества в общественных благах. Существующие методики и механизмы оценки не позволяют пока комплексно определить, насколько общество удовлетворено теми общественными благами, которые предоставляет ему государство. Например, показатели оценки эффективности деятельности органов государственной власти и показатели уровня удовлетворенности населения деятельностью социальной сферы (качество образования, здравоохранения) во многом будут зависеть от того, какие социальные группы дают оценку. Так, представители обеспеченных слоев населения могут оценить уровень здравоохранения как достаточно высокий, поскольку они в основном сориентированы на платные медицинские услуги и бесплатные услуги не вызывают у них должного внимания и интереса, а вот малообеспеченные слои - как достаточно низкий.
В-третьих, нужно сформировать систему общественных институтов, которая защищала бы принятие решений по общественным тратам от волюнтаризма, подчиненного интересам бюрократии. Здесь следует учитывать, что на ряд показателей могут оказывать влияние органы власти, используя свой административный ресурс. Оценка эффективности органов государственной власти во многом базируется на информации, которая предоставляется самими же государственными органами. Отсюда оценка эффективности функционирования общественного сектора может быть недостаточно объективной. Для оценки эффективности функционирования общественного сектора необходимо привлекать негосударственные институты, информация которых будет использоваться для корректировки информации, представленной органами власти.
Еще один принцип, который должен учитываться для поддержания эффективности функционирования общественного сектора, -это принцип неповторимости оптимума расходов. Суть данного принципа заключается в том, что если ситуация, связанная с общественными расходами, была однажды близка к оптимальной, то в дальнейшем может произойти ее копирование. Это в итоге приводит к противоречиям между изменившимися потребностями общества в общественных благах и альтернативными новыми возможностями, появившимися у государства.
Третий принцип - принцип необходимости учета инерционности общественного сектора при осуществлении его изменений. Государственные предприятия, защищенные от давления со стороны конкурентов, имеют низкую степень восприимчивости к изменениям. Руководство подобных предприятий принимает нетворческие рутинные решения. Перестройка деятельности всегда сопряжена с определенным временным лагом, возникающим из-за нежелания руководителей таких предприятий что-либо менять. Это связано с тем, что руководители ориентированы не на повышение эффективности функционирования предприятий, а на расширение круга предоставляемых государственным компаниям дополнительных частных выгод [7].
Из-за существующих провалов рынка государство в некоторых случаях вынуждено подменять рыночные механизмы перераспределением возможностей или ресурсов, что приводит к ухудшению экономической эффективности.
Оценить эффективность возможно, используя критерии, сформулированные Парето, Калдором-Хиксом и Скитовски. Парето-эф-фективность предполагает, что в условиях осуществления активных перераспределительных действий, реализуемых государством в рамках проводимой им социальной политики, должно осуществляться увеличение значения функции полезности одного экономического агента, при этом не должна уменьшаться функция полезности для других экономических агентов. Второй критерий оценки эффективности был сформулирован Н. Калдором и Дж. Хиксом [8]. Они считают, что рост экономической эффективности имеет место только тогда, когда экономические агенты, получившие дополнительные выгоды в изменившейся ситуации, могут осуществить компенсацию проигравшим в размере тех потерь, которые они понесли, и при этом остаться в выигрыше по сравнению с базовой ситуацией. Существует еще один критерий оценки, предложенный
Т. де Скитовски, который анализировал ситуации, когда перераспределение благ носит нелинейный характер. Он считает, что эффективность достигается тогда, когда реализуется критерий Калдора-Хикса и проигравшие агенты не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Исходя из предложенных выше критериев, можно оценить, насколько целенаправленное воздействие со стороны государства ведет к изменению уровня эффективности экономической системы. Здесь мы можем сформулировать два поля проблем: 1) оценка влияния действий государства и государственных институтов на эффективность экономической системы в целом; 2) ффективность функционирования самого общественного сектора и оптимальность расходов на его функционирование. Например, существуют «потери», связанные с расходами на содержание бюрократического аппарата, и потери, связанные с принятием волюнтаристских решений под воздействием коррупционной составляющей. По итогам оценки коррупционного охвата, представляющего собой показатель, характеризующий долю респондентов (в %), при обращении в органы государственной власти доля попадавших в коррупционную ситуацию, т.е. ситуацию, когда возникала необходимость прибегнуть к неформальному вознаграждению, составляет в среднем 51% (по данным Министерства экономического развития РФ). Такой высокий показатель свидетельствует о том, что представители органов государственной власти принимают неоптимальные для всего общества решения.
Эффективность функционирования общественного сектора экономики зависит и от выбранного принципа формирования программ общественных расходов. Первый принцип связан с тем, что осуществляемое государством перераспределение увязывается с критериями экономической эффективности. Критерии здесь могут выступать в качестве ограничителей при принятии определенных решений, вплоть до их полной блокировки, если они не отвечают данным критериям. Второй принцип базируется на принятии политических решений, которые будут выступать основой пе-рераспредилительных процессов. В результате таких решений может осуществиться перераспределение ресурсов или социально значимых благ в пользу групп населения с низкими доходами.
Для оценки таких решений необходимо использовать четыре группы показателей.
Первая группа характеризует социальный эффект от принятых решений и включает в себя показатели, позволяющие оценить степень удовлетворенности населения имеющимся качеством жизни. Существует ряд исследований, посвященных оценке влияния макроэкономических характеристик общества на субъективное благополучие населения. По мнению Ди Тела, уровень счастья в стране зависит от уровня инфляции, безработицы и уровня неравенства доходов в обществе [9]. Ван Прааг считает, что полученный экономическим агентом доход имеет прямое влияние на общую удовлетворенность жизнью. В свою очередь удовлетворенность жизнью складывается из комплексной оценки, включающей в себя: удовлетворенность работой, удовлетворенность здоровьем, удовлетворенность финансами, удовлетворенность средой обитания, удовлетворенность жильем и удовлетворенность отдыхом [10].
Вторая группа характеризует социальную эффективность, позволяет проследить изменения уровня жизни населения в динамике, что дает возможность анализа эффективности функционирования общественного сектора с учетом изменения его доли в ВВП с увязкой с изменением уровня жизни.
Третья группа показателей характеризует социально-экономическую эффективность на основе соотношения вложений в социальную сферу и достигнутого социального эффекта.
Четвертая группа показателей должна отражать экономическую эффективность через соотношение результата к затратам.
При оценке эффективности общественных расходов можно выделить следующие виды эффективности: целевую эффективность, связанную с оценкой достижимости или недостижимости поставленной цели, институциональную эффективность, связанную с качеством функционирования общественных институтов гражданского общества по контролю за приятием политических решений, экономическую эффективность, оценивающую соотношение результатов и затрат. Только используя комплексно все приведенные выше группы показателей, можно оценить эффективность и рациональность общественных расходов.
Библиографический список (References)
1. Маркелов А.Ю. Методологическая характеристика процессов трансформации экономических систем // Вестник Тамбовского
1. Markelov A.Yu. (2009) Metodologiches-kaya kharakteristika protsessov transformatsii ekonomicheskikh sistem [Methodological charac-
государственного университета им. Г. Р. Державина. Сер. Гуманитарные науки. 2009. № 2.
2. Мировой финансовый кризис: исторические параллели и пути выхода / под ред. Е.Т. Гайдара, В. Мау. М.: Альпина Паблишер, 2009.
3. Кудров В. Государство и экономика: меняющееся равновесие // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 3.
4. Федорова Ю.В. Общественные блага в пофазной динамике воспроизводства. Саратов: СГСЭУ, 2004.
5. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М.: Издательство ФЭИ, 1995.
6. Рубинштейн А.Я. Рождение теории. Разговоры с известными экономистами. М.: Экономика, 2010.
7. Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение для России»: в 2-х т. / науч. ред. А.Д. Радыгин. М.: Дело, 2014.
8. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.
9. Di TellaR., Mac CullochR.J., Oswald A.J. Preferencesover Inflation and unemployment, evidence from surveys of subjective well-being // American Economic Review. 2001. V. 91.
10. Хащенко В.А. Психология экономического благополучия. М.: Институт психологии РАН, 2012.
teristics of the processes of transformation of economic systems ] // Vestnik Tambovskogo gosu-darstvennogo universiteta im. G. R. Derzhavina. Gumanitarnyye nauki. № 2.
2. Mirovoy finansovyy krizis: istoricheskiye paralleli i puti vykhoda / pod red. Ye. Gaydara, V. Mav (2009) [The global financial crisis: historical parallels and ways out]
3. Kudrov V. (2002) Gosudarstvo i ekonomi-ka: menyayushcheyesya ravnovesiye [State and economy: the changing balance] // Problemy teo-rii i praktiki upravleniya. № 3.
4. Fedorova Yu.V. (2004) Obshchestvenny-ye blaga v pofaznoy dinamike vosproizvodstva [Public goods in the single-phase dynamics of reproduction]. Saratov: SGSEU.
5. Olson M. (1995) The Logic of Collective Action. Public goods and the theory of groups.
6. Rubinshteyn A.Ya. (2010) Rozhdeniye teorii. Razgovory s izvestnymi ekonomistami [The birth of a theory. Conversations with renowned economists]. Moscow: Ekonomika.
7. Privatizatsiya v sovremennom mire: teoriya, empirika, «novoye izmereniye dlya Rossii»: v-kh t. /nauch. red. A.D. Radygin (2014) [Privatization in the modern economy: theory, practice, «a new dimension for Russia»]. Moscow: Delo.
8. Yakobson L.I. (1996) Ekonomika ob-shchestvennogo sektora. Osnovy teorii gosudarst-vennykh finansov [Economics of the public sector. Fundamentals of the theory of public finance]. Moscow: Aspekt Press.
9. Di TellaR., Mac CullochR.J., Oswald A.J. (2001) Preferencesover Inflation and unemployment, evidence from surveys of subjective well-being // American Economic Review.V. 91.
10. Khashchenko V.A. (2012) Psikhologiya ekonomicheskogo blagopoluchiya [Psychology of economic affluence]. Moscow: Institut psikholo-gii RAN.
